國土規(guī)劃中的“法律理性”

□ 王勇 郭倩倩

2010年12月，國務(wù)院發(fā)布了首個全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。我們認(rèn)為，《規(guī)劃》中對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，即禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域的劃定及其相關(guān)規(guī)制措施的規(guī)定，是《規(guī)劃》之“法律理性”的集中體現(xiàn)。

追認(rèn)和完善地區(qū)發(fā)展成果

——法律主要是社會變遷的反應(yīng)裝置，而不是社會變遷的推動裝置

《規(guī)劃》發(fā)布后，官方輿論稱之為“為萬世開太平”的戰(zhàn)略大棋局，也是考驗(yàn)中華民族發(fā)展智慧的“珍瓏”難局。這類評價更多表達(dá)了評價者的某種良好愿景，或是溢美之詞。其實(shí)，規(guī)劃的真正意義和價值在于追認(rèn)和完善地區(qū)發(fā)展成果，而不是建構(gòu)性地去設(shè)計發(fā)展地區(qū)和發(fā)展模式。“作為馬后炮的主體功能區(qū)規(guī)劃”，這一說法不但不是貶低規(guī)劃的制定者，反而是一種中肯的評價。法與社會變遷研究的先驅(qū)者弗里德曼（WolfgangFriedman）教授曾提出如下命題：相對于社會變遷而言，法既是反應(yīng)裝置又是推動裝置，在這兩種功能中，法對社會的被動反應(yīng)得到了更普遍的認(rèn)知[1]。“法律由事實(shí)而生”（Thelawarises outof/afterthefact），“法律規(guī)定，并非語言，乃系事物”（lawsareimposed,notonwords,butthings），“因種種行為之經(jīng)驗(yàn)而立法”，“法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，而非邏輯”。這些經(jīng)典的法律諺語其實(shí)也蘊(yùn)含著這個深刻的法理。馬克思甚至闡釋得更為明確：“立法者應(yīng)該把自己看作一個自然科學(xué)家，他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表達(dá)法律，在把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中。如果一個立法者用自己的臆想來代表事物的本質(zhì)，那么，我們應(yīng)該責(zé)備他極端任性。同樣，當(dāng)私人想違反事物的本質(zhì)任意妄為時，立法者也有權(quán)把這種情況看作是極端任性。”[2]

對此，以下的評論更顯得客觀公正。

東北工業(yè)區(qū)曾經(jīng)是中國最早也是最主要的地區(qū)規(guī)劃，這不是拍腦袋的決定，而是因?yàn)榻夥藕髺|北有領(lǐng)先于全國的重工業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)的鐵路交通，以及鄰接盟國蘇聯(lián)的地緣優(yōu)勢，東北的優(yōu)先發(fā)展顯得順理成章。而中國從未規(guī)劃過放棄發(fā)展東北，或者用其他地區(qū)取代東北的工業(yè)地位，但它仍然在改革開放以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中被沿海地區(qū)代替了，可以說，規(guī)劃既沒有在上世紀(jì)50年代憑空制造東北，也沒能在八九十年代成功挽救東北的經(jīng)濟(jì)地位。更為人熟知的地區(qū)規(guī)劃例子是北京市，北京市一向注重區(qū)域規(guī)劃，從上世紀(jì)90年代初開始就規(guī)劃北京人口絕對不能超過1000萬，但很快被突破，接著又規(guī)劃不能超過1500萬，又被突破，只能不斷隨著城市發(fā)展編制新的規(guī)劃，很難說這些規(guī)劃在任何多大意義上指導(dǎo)了北京的城市發(fā)展。實(shí)際上，即使在中國很短的市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐來看，先有發(fā)展后有規(guī)劃，也是常見和普遍的狀態(tài)，從上世紀(jì)80年代的長三角產(chǎn)業(yè)集群，到最近的成都城鄉(xiāng)一體化試驗(yàn)區(qū)，幾乎都是本地先動起來，然后請求中央在規(guī)劃中進(jìn)行承認(rèn)[3]。

事實(shí)上，目前的河南已經(jīng)或正在向最適合于其自然稟賦的方向發(fā)展——即糧食主產(chǎn)區(qū)，以及規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)。因此，明智的做法只是確認(rèn)或追認(rèn)其為“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”而已。同理，青藏高原本來就適于作為禁止開發(fā)區(qū)，這里一直就是中國的“水塔”和中原農(nóng)耕地區(qū)的生存屏障。明智的做法當(dāng)然也是確認(rèn)或追認(rèn)其為“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”或禁止開發(fā)區(qū)而已。其實(shí)，從中國大歷史的視角來看，主要作為限制開發(fā)區(qū)的“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”和主要作為禁止開發(fā)區(qū)的青藏高原，這種區(qū)域之間的發(fā)展分工的格局，作為一種符合自然規(guī)律的“國家事實(shí)”，已經(jīng)存在數(shù)千年的歷史了。這里面蘊(yùn)含著使中華民族可持續(xù)發(fā)展的核心“密碼”[4]。

防范和化解國家政治風(fēng)險

——法律的主要功能是防范生態(tài)風(fēng)險、糧食風(fēng)險等最壞情形的出現(xiàn)

《規(guī)劃》發(fā)布后剛剛過去一年，國務(wù)院就接著發(fā)布了最新發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》，其中規(guī)定了14個連片特困地區(qū)，西北地區(qū)涉及的連片特困地區(qū)是六盤山區(qū)、甘青藏區(qū)、新疆南疆的三地州，以及此前規(guī)定的143個國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（陜西50、甘肅43、青海15、寧夏8、新疆27。其中有些縣已包含在上述的連片特困區(qū)中）。從分布范圍來看，西北貧困地區(qū)乃是全國貧困地區(qū)中分布地域范圍最大的一個地區(qū)，是全國市場化發(fā)育程度最為滯后的地區(qū)，也是全國少數(shù)民族數(shù)量最大、分布最廣的地區(qū)。在《規(guī)劃》中，西北貧困地區(qū)也是全國最主要的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。這是一個將生態(tài)安全、扶貧攻堅、民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定等涉及國家安全的一系列重大問題集于一身的地區(qū)。因此，也是國家政治風(fēng)險最大的一個地區(qū)。從這個意義上講，《規(guī)劃》將西北地區(qū)主要規(guī)定為禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)并給予特別保護(hù)，彰顯了其真正的“法律理性”。

法律的主要功能是防范最壞情形即最大風(fēng)險。這個極為重要的法理，在中國，已經(jīng)被人們，尤其是各級各類立法者和決策者忽略很久。我們也許知道，“國家之安全乃最高的法律”（Thesafetyofthe stateisthesupremelaw），“法律效果在乎強(qiáng)制執(zhí)行”，“法律應(yīng)著眼于頻頻發(fā)生之事件而制定，不應(yīng)著眼于不能預(yù)測之事件而制定”。但是，“預(yù)防重于救濟(jì)”，并不是人人都熟諳其中的深義。盡管我們明白，法律的一個重要社會功能就是預(yù)防可能發(fā)生的政治和社會風(fēng)險，但是，桑斯坦教授卻更進(jìn)一步，他研究認(rèn)為，遍歷現(xiàn)代世界各國，許多需要發(fā)揮預(yù)防功能的法律原則是癱瘓性的。風(fēng)險存在于社會生活的所有方面，不可能預(yù)防全部的風(fēng)險。預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重構(gòu)，代之以災(zāi)難預(yù)防原則，即對重大危險進(jìn)行預(yù)防，并在政策和法律制定過程中注意相關(guān)法律措施的成本[5]。這顯然是一個重要而及時的提醒。中國的西北地區(qū)是最需要中央政府投入重大成本進(jìn)行“預(yù)防”的地區(qū)。這是因?yàn)?，中國西北民族地區(qū)的治理和控制是幾千年來歷代中央王朝的“心腹之患”，是中國政治地理學(xué)上的“好望角”[6]?！拔鞅彪m然不是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，但卻是國家穩(wěn)定、統(tǒng)一和安全的中心”[7]。因此，我們需要從政治的高度認(rèn)識法制保障之于西北貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要性。同理，將中原糧食主產(chǎn)區(qū)，上升為國家戰(zhàn)略，也是極為明智的舉動。糧食安全和生態(tài)安全，是當(dāng)代中國應(yīng)該預(yù)防，并且是可以預(yù)防的重大政治風(fēng)險?！兑?guī)劃》將其作為重點(diǎn)予以規(guī)定，體現(xiàn)的便是其非凡的“法律理性”。

全國四大功能區(qū)是一個大尺度、大空間、長距離的“分工—交易”（經(jīng)由財政轉(zhuǎn)移支付）格局，也就是說，主要分布于東南沿海地區(qū)和中部的開發(fā)區(qū)或限制開發(fā)區(qū)的人們要向主要分布于西北地區(qū)的禁止開發(fā)區(qū)的人們“購買”生態(tài)產(chǎn)品，而后者則要向前者“購買”工業(yè)品等。盡管城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是以提供主體產(chǎn)品的類型為基準(zhǔn)劃分的，每個功能區(qū)內(nèi)部也是存在各類產(chǎn)品的“分工—交易”格局的，但是“西北水木和東南制造”，這卻是中國最宏觀也是最重大的區(qū)域分工，這是由西北高東南低這一中國特有的階梯式地形地理環(huán)境所造成的。由此導(dǎo)致的一個關(guān)鍵的問題在于：這是一個寬泛的、松散的“反饋環(huán)”。當(dāng)分工和交易在尺度上變得越寬泛時，“反饋環(huán)就變得愈益松散，動機(jī)也就愈小，而環(huán)境行動的挑戰(zhàn)就變得越大?！盵8]相反，“當(dāng)反饋環(huán)收緊時，進(jìn)化運(yùn)行得最強(qiáng)有力。當(dāng)個體主要與宇宙里小尺度子集相互作用的時候，這種情況發(fā)生得最自然，即在各種實(shí)時的時間尺度上實(shí)現(xiàn)了它們行動的成本和收益……我們更可能保持住宅無垃圾而不是社區(qū)無垃圾；更可能維持社區(qū)環(huán)境而不是國家環(huán)境；更可能顯示對國家環(huán)境的關(guān)心而不是對全球環(huán)境的關(guān)心……我們很難兌現(xiàn)未來。于是，在空間和時間兩者上，直接的總優(yōu)先于遠(yuǎn)距離的……再循環(huán)計劃之所以運(yùn)轉(zhuǎn)，在某種程度上在于它使人們自我感覺良好，在某種程度上是與獎勵和處罰相聯(lián)系著?！盵9]

當(dāng)廣東云浮市的居住在優(yōu)化開發(fā)區(qū)的市民，可以直接駕車或徒步穿行在市內(nèi)限制開發(fā)區(qū)的綠道并體驗(yàn)和飽覽到其中的美麗的田園風(fēng)光時，他們更愿意向本市的限制開發(fā)區(qū)的人們“購買”生態(tài)產(chǎn)品，而不是向千里之外的大西北“三江源”的牧民去“購買”生態(tài)產(chǎn)品。因此，中國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是在一個寬泛的、松散的“反饋環(huán)”的現(xiàn)實(shí)背景下進(jìn)行的，如果沒有一個強(qiáng)有力的、并富有實(shí)效的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的保障，保護(hù)“中華水塔”的目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，保證富有實(shí)效的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的運(yùn)行，也只是減少中國生態(tài)風(fēng)險的一個必要條件，而不是充分條件。在西北生態(tài)脆弱的貧困地區(qū)，“環(huán)境惡化會導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝丝诘膰?yán)重貧困化，但是解決貧困問題的目的不僅僅是簡單地快速增加村民的收入，而是要在資源利用和維持生計中間達(dá)成一個平衡?？沙掷m(xù)地利用資源是扶貧中的第一要義……通過減少風(fēng)險實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性，扶貧和環(huán)境保護(hù)達(dá)成了一致?！盵10]這里的含義就是，要通過明晰土地和草場產(chǎn)權(quán)來“收緊反饋環(huán)”，這將在各種實(shí)時的時間尺度上實(shí)現(xiàn)牧民行動的成本和收益。在資源利用和維持生計中間達(dá)成一個平衡點(diǎn)，這是制度設(shè)計的關(guān)鍵所在。

規(guī)制和約束政府尋租行為

——立法主要是規(guī)定“不可為”事項(xiàng)，而不是“可為”事項(xiàng)

根據(jù)《規(guī)劃》的要求，中央根據(jù)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域各自的功能定位，分別設(shè)定了不同的考核指標(biāo)。自此中國將告別“唯GDP論”的考核體系。未來的發(fā)展，提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會管理、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力等方面的評價將加碼。比如，對于禁止開發(fā)區(qū)，《規(guī)劃》規(guī)定：“按照保護(hù)對象確定評價內(nèi)容，強(qiáng)化對自然文化資源原真性和完整性保護(hù)情況的評價。主要考核依法管理的情況、污染物‘零排放’情況、保護(hù)對象完好程度以及保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等內(nèi)容，不考核旅游收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)?！睂τ谙拗崎_發(fā)區(qū)，《規(guī)劃》規(guī)定：“限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效評價，強(qiáng)化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評價，弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評價，主要考核農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入等指標(biāo)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、財政收入和城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)。限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，實(shí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績效評價，強(qiáng)化對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評價，弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評價，主要考核大氣和水體質(zhì)量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原植被覆蓋度、草畜平衡、生物多樣性等指標(biāo)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、財政收入和城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)?！?/p>

顯然，《規(guī)劃》中的這些規(guī)定，其積極意義不可低估，它在很大程度上消解了地區(qū)性規(guī)劃中地方政府的強(qiáng)勢性和GDP沖動，尤其在環(huán)境保護(hù)、水土保持意義重大。在禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)——尤其是前者，如果對當(dāng)?shù)卣砸訥DP作為其政績考核的指標(biāo)，那么，法律規(guī)定對相關(guān)區(qū)域的“禁止”開發(fā)和“限制”開發(fā)就是一句空話，就很難規(guī)制和約束政府的“土地財政”等尋租行為，相關(guān)法律就會形同具文。當(dāng)然，這里還有更為重要的言外之意，就是，對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)——尤其是前者，《規(guī)劃》對其進(jìn)行定位及對相關(guān)考核指標(biāo)的規(guī)定，似乎有些“畫蛇添足”之嫌。根據(jù)一般的法理和憲政原理，法律一般只規(guī)定“不可為”的事情，而不限定“可為”的事情。哈特曾對法律提出了一個功能主義的定義：法律的存在指的是某些人類行為不再是選擇性的，而是在某些意義上是義務(wù)性的[11]?；诠氐倪@個定義,我們認(rèn)為,如果要真正感受規(guī)則的存在，那么最好是從義務(wù)（職責(zé)或職權(quán)）的角度來理解規(guī)則——只要我們違反它，就會隨之帶來某種不利的后果或負(fù)擔(dān)時，我們就感受到了規(guī)則的存在。嚴(yán)格意義上的規(guī)則都具有這樣一個內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)要素：“如果…則…否則…?！?/p>

也就是說，如果主體功能區(qū)規(guī)劃只對禁止和限制開發(fā)區(qū)進(jìn)行規(guī)定，這樣會更加合理和可行。對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)——尤其是前者的地方政府，即使法律不規(guī)定他們“可為”重點(diǎn)開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)，以及相關(guān)的考核指標(biāo)，他們也有足夠強(qiáng)大的“自我激勵”去進(jìn)行積極地、探索性地開發(fā)，因?yàn)榫蛻{市場化這只“無形之手”已使他們具有了足夠的利益空間。公共服務(wù)是城市化進(jìn)程中地方政府間通過相互競爭的方式提供的公共產(chǎn)品。沒有良好的公共服務(wù)的地方，民眾會“用腳投票”。更何況，如何“優(yōu)化”開發(fā)，如何“重點(diǎn)”開發(fā)，如何進(jìn)行城鎮(zhèn)的布局和規(guī)劃，地方政府擁有更多的信息，更明白相關(guān)的局限條件，從而會因地因時制宜地采取發(fā)展策略。公共工程的規(guī)劃者往往不信任普通人的知識、技能和經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施大規(guī)模的工程時把豐富的地方性的、實(shí)踐的、傳統(tǒng)的和習(xí)慣的知識排除在外[12]。事實(shí)上,只有土地的實(shí)際擁有者在通常情況下是土地功能和稟賦的最佳識別者[13]。立法不宜對政府“可以做什么”作出規(guī)定?！叭菰S之事，未必悉合正義”。因此，《規(guī)劃》對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)這些涉及“可為”事項(xiàng)的規(guī)定，其意義并不大，甚至連指導(dǎo)性意義的發(fā)揮也令人懷疑，因?yàn)閺臍v史經(jīng)驗(yàn)看，城市化更多是歷史“演化”的產(chǎn)物，是由諸多不可預(yù)料的因素所促成的?！兑?guī)劃》之于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，其象征性的“確認(rèn)”意義顯然大于其實(shí)質(zhì)性的“規(guī)制”意義。

需要指出的是，《規(guī)劃》似乎“太強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)區(qū)位，而忽略了未來交往對地區(qū)的革新”。中國香港如果在1950年代，會被定義為貿(mào)易區(qū)，但是貿(mào)易過程中積累的規(guī)則感，則最終讓香港變成了信用可嘉的金融中心。而美國波士頓過去也是港口，但現(xiàn)在卻成為高科技中心。底特律若是被定義為“裝備業(yè)和汽車中心”，那么在全球化的競爭中它被“去中心”了。不是定義什么就應(yīng)當(dāng)是什么，在全球化格局中，資本、技術(shù)和貿(mào)易的需求讓其最終變成什么，而且過程會有一定的隨機(jī)性。尤其是中國改革開放以來發(fā)展最為迅猛的長三角和珠三角地區(qū)，其發(fā)展更能證明并非規(guī)劃的產(chǎn)物，而與張五常說的“縣際競爭”，從下往上的發(fā)展沖動有關(guān)[14]。

“法無禁止公民即可為，法無授權(quán)政府不可為”，這是一個基本的法理。所謂的“法無授權(quán)不可為”，指國家公權(quán)力的行使必須經(jīng)過法律授權(quán)。所謂“法不禁止即自由”，指公民的行為無法律禁止皆不違法。但是，令人遺憾的是，迄今為止，它僅是一個“法理”，在我國廣義的行政法、民法等相關(guān)條文中，并無明確的引用。確切地講，只是在一定程度上有所接受與體現(xiàn)，如“依法行政”等。然而，《規(guī)劃》是一部具有強(qiáng)烈的“公法”屬性的規(guī)范性文件，理應(yīng)充分體現(xiàn)“權(quán)力應(yīng)嚴(yán)格解釋”，“受任人不得超越自己所被授予之權(quán)限”等這樣的“法律理性”。國土資源的開發(fā)和優(yōu)化配置，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵之一,還是要尊重、運(yùn)用市場主導(dǎo)和取向,而不能沿襲政府主導(dǎo)的計劃經(jīng)濟(jì)思路。如果政府通過立法，規(guī)定許多“可為”的事項(xiàng)，那么，就極有可能導(dǎo)致資源配置上中央集權(quán)過度擴(kuò)張的傾向,政府這只“看得見的手”越伸越長,市場價格信號會被扭曲,國企壟斷性加劇,擠占民營企業(yè)的發(fā)展空間,由此而來的必然后果之一,就是尋租腐敗的土壤有增無減[15]。所以，《規(guī)劃》明確規(guī)定，對禁止開發(fā)區(qū)域，要依法實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)。這是《規(guī)劃》中的“法律理性”的集中體現(xiàn)。

科學(xué)規(guī)劃國“土”資源的合理布局

——“法律不強(qiáng)人以不能”

《規(guī)劃》已經(jīng)明確地認(rèn)識到，“不同的國土空間，自然狀況不同。海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域，并不適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，有的區(qū)域甚至不適宜高強(qiáng)度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)。否則，將對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞，對提供生態(tài)產(chǎn)品的能力造成損害。因此，必須尊重自然、順應(yīng)自然，根據(jù)不同國土空間的自然屬性確定不同的開發(fā)內(nèi)容?！薄耙欢ǖ膰量臻g具有多種功能，但必有一種主體功能?！币虼?，是要將國土空間開發(fā)從占用土地的外延擴(kuò)張為主，轉(zhuǎn)向調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)為主。這樣的規(guī)定是明智的。

但是，《規(guī)劃》發(fā)布后，為了易于理解，《規(guī)劃》參與制定者的相關(guān)解釋曾以“屋子里面房間的功能”來做比方，來闡釋國土主體功能區(qū)劃分的道理。這樣的解釋，顯然會導(dǎo)致一些不必要的誤解。房屋對應(yīng)的是物品的空間擺放和處理，但是國家的主功能區(qū)規(guī)劃主要規(guī)劃的是國“土”，而不是國“人”。房間內(nèi)物品的空間擺放和處理對應(yīng)的是人的流動，這是完全不同的概念。人的行為具有發(fā)現(xiàn)性，也是“企業(yè)家精神”的再現(xiàn)，他們會通過流動來選擇和確定不同區(qū)位的真正角色，他們是“無形之手”，而不是完全遵循著“有形之手”的指示[16]。“法律不強(qiáng)人以不能”。法律要規(guī)定可以做到的事，不能規(guī)定人們做不到的事?？梢栽谀撤N程度上規(guī)劃“國土”配置，但不能規(guī)劃“人才”流動。如果事實(shí)上把國土和人才捆綁起來配置，就是典型的“烏托邦智慧”。也就是說，法律只能規(guī)劃國“土”，而不能規(guī)劃國“人”，國土相當(dāng)于法律上的不動產(chǎn)，“國人”（人力資源）則類似于法律上的“動產(chǎn)”。類似于計劃經(jīng)濟(jì)時期將地籍管理和戶籍管理捆綁在一起的管理方式已經(jīng)一去不復(fù)返了。

“人流”、“物流”和“信息流”等這些“動產(chǎn)”要素事實(shí)上在各類主體功能區(qū)之間如何流動，主要不是靠政府的“規(guī)劃”，而是遵循市場規(guī)律來配置的。有一首歌叫《回娘家》，歌詞的部分內(nèi)容是“原來她要回娘家……左手一只雞，右手一只鴨，背上還背著一個胖娃娃呀?！边@反映了過去那個時代，“人流（背上還背著一個胖娃娃）、“物流”（左手一只雞，右手一只鴨）、“信息流”（要回娘家）“三位一體”式的流動。“托人給鄉(xiāng)下的朋友帶些禮物并捎個口信”，也體現(xiàn)了同樣情形。但是在今天，我們更多看到的是“三位分流”的場景——“住在廣西陽朔鄉(xiāng)間旅館里的湯姆，每天通過電子郵件給美國洛杉磯的公司發(fā)去創(chuàng)意方案，偶爾也會給英國倫敦的弟弟用快件寄去廣西的手工藝品和土特產(chǎn)品?！苯裉煲呀?jīng)成了一個“人流的歸流、物流的物流、信息流的歸信息流”的時代了[17]?！叭肆鳌钡囊话惚匾詰?yīng)該是旅游——因?yàn)槁糜尾荒鼙淮恚ň拖袼劳?、吃飯以及房事不能被代理一樣），而不是“做事”，知識經(jīng)濟(jì)時代的許多事務(wù)——尤其是智力產(chǎn)品，我們坐在家里就能完成。我們已確實(shí)無法對“人流”、“物流”和“信息流”進(jìn)行“三位一體”式的規(guī)劃了——除了民族國家的國“土”之外。

盡管《規(guī)劃》認(rèn)可了這樣的現(xiàn)實(shí)：我國的能源和礦產(chǎn)資源主要分布在生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的地區(qū)，并與主要消費(fèi)地呈逆向分布；一些地區(qū)粗放式、無節(jié)制的過度開發(fā)，導(dǎo)致水資源短缺、能源不足等問題越來越突出，大規(guī)模長距離調(diào)水（南水北調(diào)）、運(yùn)煤（西煤東運(yùn)）、送電、輸氣（西氣東輸）的壓力越來越大，也帶來了交通擁擠、地面沉降、綠色生態(tài)空間銳減等問題；勞動人口與贍養(yǎng)人口異地居住，等等。這樣的現(xiàn)實(shí)意味著，政府如果要將這里面涉及的“人流”、“物流”進(jìn)行前瞻性的“規(guī)劃”，并使其與規(guī)劃中的國土主體功能區(qū)相“協(xié)調(diào)發(fā)展”，必須付出高昂的代價。政府并不能全面和實(shí)時地掌握關(guān)于“人流”、“物流”的信息。事實(shí)上，只有流動中的“人”和“物”乃是其流動目標(biāo)和方向的最佳判斷者和識別者。提出所謂“土地城市化”和“人口城市化”的概念，并將二者聯(lián)系起來的提法——“土地的城市化已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人口的城市化”，“人口城市化應(yīng)快步跟上土地城市化”，是很讓人費(fèi)解的。

在《規(guī)劃》的文本中，還是在多處體現(xiàn)了政府對“人流”、“物流”進(jìn)行前瞻性的“規(guī)劃”的意圖和決心?！皟?yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域在集聚經(jīng)濟(jì)的同時要集聚相應(yīng)規(guī)模的人口，引導(dǎo)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域人口有序轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?！薄俺鞘谢貐^(qū)和各城市在擴(kuò)大城市建設(shè)空間的同時，要增加相應(yīng)規(guī)模的人口，提高建成區(qū)域的人口密度。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在減少人口規(guī)模的同時，要相應(yīng)減少人口占地的規(guī)模?！边@樣的試圖在實(shí)現(xiàn)國土主體功能區(qū)定位的同時，“規(guī)劃”人口（人力資源）流動的做法顯然值得商榷。正是由于《規(guī)劃》承載了過多的使命，所以，其目標(biāo)便必然成了一個“完美”的目標(biāo)：“我們既要滿足人口增加、人民生活改善、經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對國土空間的巨大需求，又要為保障國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全而保護(hù)耕地，還要為保障生態(tài)安全和人民健康，應(yīng)對水資源短缺、環(huán)境污染、氣候變化等，保護(hù)并擴(kuò)大綠色生態(tài)空間。”這些目標(biāo)，作為“愿景”是可以的，但是，要作為一部法律（國務(wù)院行政法規(guī)）的目標(biāo)，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。這些目標(biāo)使“法律不堪重負(fù)”。

法律人都明白，“法律不強(qiáng)人以不能”，尤其是不能規(guī)劃作為能動主體的人的流動。“簡潔乃法律之友”，簡約的法律才有力量。法律的目標(biāo)必須明確而簡潔，而且要易于達(dá)到?！兑?guī)劃》一方面要對全國陸地國土總面積3%的所謂適宜開發(fā)的地區(qū)進(jìn)行空間節(jié)約集約式的開發(fā)，另一方面又要保護(hù)占全國陸地國土空間55%的中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域。這兩個目標(biāo)，從執(zhí)法的成本上來講，很難兼顧，法律的強(qiáng)制力的面向只有顧及一頭。重點(diǎn)應(yīng)該是，“對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但仍要鼓勵農(nóng)業(yè)開發(fā)；對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但仍允許一定程度的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)?！闭缜笆?，生態(tài)安全和糧食安全是我們輸不起的風(fēng)險。風(fēng)險存在于社會生活的所有方面，不可能預(yù)防全部的風(fēng)險。所以桑斯坦主張，預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重構(gòu)，代之以災(zāi)難預(yù)防原則，即對重大危險進(jìn)行預(yù)防，并在政策和法律制定過程中注意相關(guān)法律措施的成本[18]。真正領(lǐng)會了其中的真義，《規(guī)劃》中的“法律理性”便能夠最大限度地彰顯出來。

注釋：

[1]【美】詹姆斯·馬奇（JamesG.March）：《經(jīng)驗(yàn)的疆界》，丁丹譯，東方出版社2011年版，第71頁。

[2]W·Friedman.Law in a Changing Society.ColumbiaUniversityPress,1972:11.

[3]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第181頁。

[4][15]《國土規(guī)劃的理性自負(fù)》，http://view.news.qq.com/zt2011/gtgh/index.htm。最后訪問日期：2012年3月2日。

[5]王勇：《西北水木與中原農(nóng)耕地》，載王勇：《有場景的法律和社會科學(xué)研究》，甘肅人民出版社2009年版。

[6][19]【美】桑斯坦：《恐懼的規(guī)則——超越預(yù)防原則》，序言，北京大學(xué)出版社2011年版。

[7]王勇：《“隴派法學(xué)”·“西北法學(xué)”與中國法學(xué)發(fā)展》，載《西部法律評論》2011年第1期。

[8]廖明：《求索西部法學(xué)繁榮，關(guān)注西部法治發(fā)展——賈宇教授訪談錄》，載《法學(xué)家茶座》第13輯，山東人民出版社2007年1月版，第81～90頁。

[9][10]【美】西蒙·A·萊文：《脆弱的領(lǐng)地：復(fù)雜性和公有域》，上?？萍冀逃霭嫔?006年版，第220、219～220頁。

[11]王曉毅：《減少風(fēng)險：環(huán)境改善和緩解貧困的結(jié)合點(diǎn)》，http://wangxiaoyiblog.blog.163.com/blog/static/121963609 20100107111684/。最后訪問日期：2012年3月11日。

[12]支振鋒：《馴化法律——哈特的法律規(guī)則理論》，清華大學(xué)出版社2009年版，第278～279頁。

[13]【美】詹姆斯·C·斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》（修訂版），社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版。

[14]浙江省《玉環(huán)縣土地利用總體規(guī)劃(2006～2020年)》中有這樣的記述：“在空間布局階段,深入村莊開展上圖工作,確保每一個地塊的準(zhǔn)確落實(shí)。通過宣傳與溝通,使村民對村莊的用地地塊有明確認(rèn)識,多數(shù)村民能直接對照規(guī)劃圖進(jìn)行重點(diǎn)要素的識別。”

[16]齊奇：《觀點(diǎn)闡述者:浙江省高級人民法院院長》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_668e6df70100tkva.html。最后訪問日期：2012年3月3日。

[17]《應(yīng)淡化區(qū)域功能設(shè)置中的建構(gòu)性》，http://view.news.qq.com/a/20110610/000032.htm。最后訪問日期：2012年3月6日。

[18]王勇：《網(wǎng)路、公路與鐵路》，http://images.fyfz.cn/art/861740.htm。最后訪問日期：2012年3月2日。