地方立法一定要立足于地方——對甘肅省十一屆人大常委會第二十六次會議的觀察與思考

□ 謝蒲定

地方立法是我國立法體系的重要組成部分。制定地方性法規(guī)，是有立法權(quán)的地方人大常委會的重要內(nèi)容和重點議程。省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)的事項包括：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。此外，除國家專屬立法事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。總之一句話，不論是實施性地方立法，還是創(chuàng)制性地方立法，或是先行性地方立法，都必須從地方實際出發(fā)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要來制定，立足于法規(guī)在地方的實施。因此，地方特色才是地方性法規(guī)的靈魂。唯有針對地方的具體情況，符合地方的實際需要，地方性法規(guī)才具有可操作性。

2012年3月，甘肅省十一屆人大常委會第二十六次會議，按照議程規(guī)定審議通過了甘肅殘疾人保障條例、農(nóng)村扶貧開發(fā)條例、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例；通過了關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定，對甘肅省暫住人口管理暫行辦法、實施中華人民共和國水法辦法、水路交通管理條例、林地保護(hù)條例作了修訂；通過了廢止甘肅省城市房屋拆遷管理辦法的決定；此外，還審議了甘肅省專利條例草案等。通過對甘肅省人大常委會立法過程及其地方性法規(guī)的觀察，我們發(fā)現(xiàn)，“地方特色”是其核心的價值追求之一。

其一是根據(jù)地方需要立法。立法計劃的制訂，立法項目的提出，要立足于本區(qū)域的傳統(tǒng)、現(xiàn)實及發(fā)展，體現(xiàn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會文化建設(shè)的實際需要，表達(dá)本區(qū)域人民群眾的愿望和要求。人民群眾關(guān)心關(guān)注的問題，一定也要成為立法者關(guān)心關(guān)注的問題。哪部法規(guī)需要制定、哪部法規(guī)亟須修改或廢止，應(yīng)該以人民群眾的意愿為準(zhǔn)，要看是不是符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會現(xiàn)實和發(fā)展之需，是不是解決民生突出問題或反映民眾參與政治經(jīng)濟(jì)社會的愿望，不能簡單地為完成立法任務(wù)而立法，為立法而立法。比如甘肅是全國最貧困的省份之一，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不高、貧困程度深、扶貧對象規(guī)模大，因災(zāi)、因病等致貧返貧問題突出，基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施依然滯后，缺乏自我發(fā)展能力，扶貧開發(fā)工作仍然是一項長期復(fù)雜艱巨的歷史任務(wù)。目前扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要明確要求加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。原有的相關(guān)規(guī)定和制度已不能完全適應(yīng)甘肅地方扶貧開發(fā)工作的需要。當(dāng)前貧困弱勢群體的合法權(quán)益得不到有效保障，扶貧工作在部分地方被弱化，行業(yè)部門扶貧責(zé)任難以落實，資金難以有效整合等問題突出，需要通過制定條例，進(jìn)一步明確扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)和重點，強(qiáng)化政府各相關(guān)部門和扶貧開發(fā)部門的職責(zé)，完善扶貧措施和保障體系，明確社會各界的責(zé)任和義務(wù)，加大對扶貧開發(fā)中違紀(jì)違法行為的責(zé)任追究力度等等?？梢姡贫ǜ拭C省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例，非常必要而且迫切。

其二是立法者必須準(zhǔn)確把握地方實際。就是說立法者對地方的政治經(jīng)濟(jì)社會文化實際、對人民群眾的所思所想所盼，都要胸中有數(shù)。為此，必須做好調(diào)查研究，這是一項基本功。要通過艱苦的調(diào)研和論證，搞清楚本行政區(qū)域存在什么問題，通過立法能不能解決問題，通過怎樣的方式和手段才能解決問題；清楚這個法到底要解決什么問題，能解決什么問題。甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法工作2009年就已經(jīng)開始。省政府法制辦就省工信委、省發(fā)展改革委分別起草的草案，書面征求了14個市州政府、21個省級部門、4個政府法律顧問以及9個大型企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的意見。省人大環(huán)資委、省政府法制辦、省發(fā)展改革委、省工信委組成修改小組，根據(jù)征求的意見和調(diào)研結(jié)果，對兩個稿子進(jìn)行了修改、合并；省政府法制辦將修改稿再次征求了15個省級部門的意見，并召開征求意見會聽取部門意見；然后再根據(jù)各部門的意見進(jìn)行修改；其后召開由法學(xué)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家以及律師參加的專家論證會，然后再次修改。經(jīng)過反復(fù)協(xié)調(diào)、論證、調(diào)研，立法者對甘肅的實際和制定甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例的相關(guān)問題，有了深刻的認(rèn)識：甘肅省是高能耗、高污染、資源性特征明顯的省份，同時又是長江、黃河重要的水源補(bǔ)給區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，近年來資源、能源消耗持續(xù)增長，環(huán)境保護(hù)所面臨的壓力越來越大，生態(tài)破壞問題日趨嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾也日趨尖銳。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是更好地發(fā)揮甘肅省資源優(yōu)勢、緩解環(huán)境壓力、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的唯一途徑，也是改善甘肅省生態(tài)環(huán)境、確保國家生態(tài)安全的現(xiàn)實需要。

其三是要根據(jù)地方的實際對地方性法規(guī)及時進(jìn)行修改或廢止。也就是說地方立法工作要堅持立、改、廢并重。改革開放30多年來，我們已經(jīng)制定了數(shù)量極其龐大的法律法規(guī)。甘肅省人大及其常委會也同樣出臺了大量的地方性法規(guī)。由于經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，有的法規(guī)或有的條款，已經(jīng)不適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的實際，或者說不能完全體現(xiàn)現(xiàn)階段本區(qū)域人民群眾的愿望和要求；由于當(dāng)初制定法規(guī)時有些較粗陋的條文，在法律實施和執(zhí)法司法實踐中會出現(xiàn)越來越多的漏洞和難題；特別是由于作為立法依據(jù)的上位法的廢改或新法的頒布，下位法也必須做相應(yīng)的廢改調(diào)整。比如2011年1月國務(wù)院公布實施了國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例，之前的城市房屋拆遷管理條例廢止。因此甘肅省城市房屋拆遷管理辦法失去了上位法依據(jù)。鑒于國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例在立法原則、權(quán)利義務(wù)設(shè)置、取消行政強(qiáng)拆等重大問題都有新的規(guī)定，甘肅省城市房屋拆遷管理辦法已明顯與之不一致，甘肅省城市房屋拆遷管理辦法亟須廢止。因此，一定要重視對地方性法規(guī)的清理，在加強(qiáng)地方性法規(guī)的制定工作的同時，也要從地方實際出發(fā)，及時修訂、廢止原有的一些地方性法規(guī)。就甘肅省來看，本次人大常委會會議之前，法規(guī)清理工作小組已對全省現(xiàn)行有效的160件地方性法規(guī)、58件民族自治條例和單行條例進(jìn)行了專項清理和梳理。在此基礎(chǔ)上，甘肅省人大常委會作出了關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定，對暫住人口管理暫行辦法、實施水法辦法、水路交通管理條例、林地保護(hù)條例等四部法規(guī)作了修改，并廢止了城市房屋拆遷管理辦法。

其四要依地方需要和可能發(fā)揮立法資源最佳效益。從功能定位上說，地方立法只是國家立法的補(bǔ)充，其作用在于拾遺補(bǔ)缺和具體實施。所以，地方立法就是要落實在實施上，就是要有操作性。實施性立法如此，創(chuàng)制性立法亦如此。要追求的是管用、能解決實際問題，而不是追求完整的架構(gòu)和體系。目前地方立法機(jī)關(guān)普遍存在立法資源（人、財、物、智）有限的問題，但如果按照上述思路，地方立法盡可以依本地實際，把好鋼用在刀刃上，合理配置立法資源，避免重復(fù)勞動，節(jié)約立法成本，獲得最大收益。從這個角度來看，一是不必追求成龍配套和章節(jié)條款完整。有必要就立，沒必要就不立；從實施和執(zhí)法的需要考量法規(guī)結(jié)構(gòu)，需要幾條就制定幾條。法律實施的實踐表明，很多時候制定地方性法規(guī)，并不需要搞大而全、小而全；國家法律有規(guī)定且具有操作性的，沒必要重復(fù)；其他法規(guī)已經(jīng)解決的，沒必要另作規(guī)定；不解決問題的大而空的條款，沒必要羅列。這樣不僅節(jié)約了立法資源，而且效果可能更好，更有針對性和時效性，更有特色，也更便于操作。二是可以借鑒其他地方的立法經(jīng)驗。借鑒吸收無疑是加快立法步伐、節(jié)省立法資源和成本的好辦法，但是借鑒不等于照抄照搬，一定要很好地消化吸收，要對本地實際心中有數(shù)，要根據(jù)本地需要加以取舍和借鑒。地方立法越來越多的是制定實施性法規(guī)，其創(chuàng)新空間越來越逼仄。實施性地方性法規(guī)多是將上位法的一些條款進(jìn)一步細(xì)化，以增強(qiáng)其操作性，以便在本地方有效實施。有的時候，別的地方存在的問題也是本地方存在的問題，別的地方解決某個問題的方式方法對本地方也很有啟發(fā)。關(guān)鍵點在于立足于解決本地問題，從本地實際出發(fā)。例如甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例的起草、調(diào)研和論證過程中，除了在本省的調(diào)研和論證，省人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會同省扶貧辦先后赴黑龍江、廣西、湖北、重慶等地開展了調(diào)研，借鑒重慶市、湖北省已經(jīng)出臺的扶貧開發(fā)條例，對條例草案逐條進(jìn)行了討論、充實、細(xì)化，使草案越來越完善。