完善國際旅游島生態(tài)補(bǔ)償法律制度的探討

□ 王秀衛(wèi)

（海南大學(xué)，海南 海口 570228）

完善國際旅游島生態(tài)補(bǔ)償法律制度的探討

□ 王秀衛(wèi)

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

建立和健全海南國際旅游島生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措，具有特別重要的意義。建設(shè)國際旅游島， 可以通過完善公眾參與、生態(tài)補(bǔ)償形式多樣化、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制全面化等來完善海南的生態(tài)補(bǔ)償制度。

國際旅游島；生態(tài)環(huán)境；生態(tài)補(bǔ)償；法律制度

生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，不僅越來越被人們所熟知，而且對其的理論研究與實(shí)踐操作也在不斷深入。在制度建設(shè)層面，我國《森林法》第8條規(guī)定建立國家森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在國家法律層面的重要體現(xiàn)；2005年12月頒布的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和2006年頒布的 《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》等關(guān)系到中國未來環(huán)境與發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件也都明確提出要盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。海南省作為生態(tài)大省，正在建設(shè)國際旅游島，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是根本，而生態(tài)補(bǔ)償則是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段。目前，海南省已經(jīng)卓有成效地開展了生態(tài)補(bǔ)償工作，本文僅就國際旅游島生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善提出若干建議。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/h2>

生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)具有自然和社會雙重屬性的概念。從自然屬性角度，生態(tài)補(bǔ)償也可稱為自然生態(tài)補(bǔ)償，其內(nèi)涵被界定為生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作是生態(tài)負(fù)荷的還原能力?？梢钥吹?，自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罹哂小罢{(diào)節(jié)、還原和維持系統(tǒng)平衡”之意，是一種自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的“壓力狀態(tài)響應(yīng)”機(jī)制。

有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償從狹義的角度理解就是指對由人類的社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱。廣義的生態(tài)補(bǔ)償則還應(yīng)包括對因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識、提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出。［1］（p355）該理論也是基于對保護(hù)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值這種正外部性行為的收益彌補(bǔ)。而國際上對 “生態(tài)補(bǔ)償”比較通用的概念是“生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”，其是“以生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能為基礎(chǔ)，通過經(jīng)濟(jì)的手段，調(diào)整保護(hù)者與受益者在環(huán)境與生態(tài)方面的利益關(guān)系的機(jī)制?！保?］（p3）

應(yīng)該說，生態(tài)補(bǔ)償制度的興起，是清潔環(huán)境與生態(tài)服務(wù)日益稀缺的現(xiàn)狀，以及給付行政、福利國家等理念雙重作用下的產(chǎn)物。雖然如經(jīng)濟(jì)學(xué)家所測算的，地球每年的生態(tài)服務(wù)為36萬億美元，超過全世界所有國家國民生產(chǎn)總值的一倍。但由于生態(tài)系統(tǒng)并不象自然資源那樣產(chǎn)權(quán)明晰，反而由于其是多種環(huán)境要素密切相關(guān)構(gòu)成的復(fù)雜整體，生態(tài)價(jià)值往往處在沒有產(chǎn)權(quán)人，或者有產(chǎn)權(quán)人，但產(chǎn)權(quán)人只能支配和控制該系統(tǒng)的一部分價(jià)值，而不能使用和收益全部的生態(tài)服務(wù)。因此，生態(tài)價(jià)值往往具有正面溢出的效果，而產(chǎn)生的外部性問題，市場機(jī)制無法對其進(jìn)行矯正。于是產(chǎn)生了“生態(tài)價(jià)值付費(fèi)”或“生態(tài)補(bǔ)償”的制度，政府透過生態(tài)補(bǔ)償資金或其它方式的靈活給付，柔性引導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)范圍內(nèi)當(dāng)?shù)鼐用竦男袨槟Ｊ?，減少或避免對生態(tài)系統(tǒng)的破壞性開發(fā)，是典型的在法律框架內(nèi)，運(yùn)用市場機(jī)制的政府行為。生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目標(biāo)是要解決一個(gè) “宏觀的損失性境遇”，即“自然資本總體數(shù)量不斷減少，質(zhì)量不斷下降及其日益稀缺的動(dòng)態(tài)正是人類社會必須共同面對的一個(gè)宏觀的、長期的損失性境遇”，它發(fā)生于“自然生態(tài)系統(tǒng)－人類經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”這個(gè)宏觀的補(bǔ)償關(guān)系域內(nèi)。［3］雖然生態(tài)補(bǔ)償是在自然與市場之間進(jìn)行的，但最終通過創(chuàng)設(shè)生態(tài)服務(wù)市場，仍然是在市場機(jī)制框架下進(jìn)行的一種補(bǔ)償。

筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)至少基本滿足以下條件：一是基于彌補(bǔ)生態(tài)破壞或購買生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而進(jìn)行的支付；二是無法從現(xiàn)有民法賠償責(zé)任體系中實(shí)現(xiàn)；三是對正外部性行為的收益彌補(bǔ)或?qū)ω?fù)外部性行為的成本追加。

二、國際旅游島與生態(tài)補(bǔ)償

隨著旅游業(yè)被確定為21世紀(jì)世界第一大產(chǎn)業(yè)，其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)也超過了汽車業(yè)、石油業(yè)、鋼鐵業(yè)、農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)受到了世界各個(gè)國家、地區(qū)的高度重視和密切關(guān)注。綜觀當(dāng)今國際旅游業(yè)界，與海南島地理位置、氣候條件類似的旅游勝地，如美國的夏威夷群島、印度尼西亞的巴厘島、泰國的普吉島、太平洋的斐濟(jì)和瓦圖阿努、印度洋的馬爾代夫群島，甚至連新加坡都依托海島優(yōu)勢，大力發(fā)展國際旅游業(yè)，最終形成了各具鮮明特色的國際旅游島。海南島地理位置優(yōu)越，氣候條件優(yōu)良，自然環(huán)境優(yōu)美，海南作為中國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面一直走在全國前列，是“中華民族的后花園”。2010年1月4日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》（下文簡稱《意見》），為海南國際旅游島建設(shè)指明了方向，將海南定位成旅游業(yè)改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)、世界一流的海島休閑度假旅游目的地、全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、國際經(jīng)濟(jì)合作和文化交流的重要平臺、南海資源開發(fā)和服務(wù)基地和國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。

根據(jù)世界自然保護(hù)同盟的觀點(diǎn)，旅游業(yè)與環(huán)境之間的主要關(guān)系有以下四項(xiàng)：⑴自然環(huán)境的構(gòu)成成份是一項(xiàng)可供銷售的旅游吸引或旅游產(chǎn)品的基礎(chǔ)。⑵旅游業(yè)經(jīng)營管理應(yīng)盡量減少對環(huán)境的負(fù)面影響。⑶通過旅游業(yè)產(chǎn)生的資金應(yīng)直接或間接地為游覽地環(huán)境保護(hù)做出經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。⑷旅游業(yè)經(jīng)營者和公園職工提供的環(huán)境和文化的互動(dòng)會影響到游客對環(huán)境的態(tài)度。1990年在加拿大召開的旅游國際大會上通過的 《旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱領(lǐng)》中明確提出了旅游可持續(xù)發(fā)展的五個(gè)目標(biāo)：①增進(jìn)人們對旅游產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的理解，強(qiáng)化其生態(tài)意識；②促進(jìn)旅游業(yè)的公平發(fā)展；③改善旅游接待地區(qū)人民的生活質(zhì)量；④向人們提供高質(zhì)量的旅游經(jīng)歷；⑤保證未來旅游開發(fā)賴以存在的環(huán)境質(zhì)量。可見，旅游的可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)有著非常密切的聯(lián)系。1995年4月28日，可持續(xù)旅游發(fā)展世界會議通過了《可持續(xù)旅游發(fā)展憲章》和《可持續(xù)旅游發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，《可持續(xù)旅游發(fā)展憲章》提出：“可持續(xù)旅游發(fā)展的實(shí)質(zhì)，就是要求旅游與自然、文化和人類生存環(huán)境成為一個(gè)整體。自然、文化和人類生存環(huán)境之間的平衡關(guān)系使許多旅游目的地各具特色。”而最符合旅游可持續(xù)發(fā)展性的旅游模式就是生態(tài)旅游，據(jù)世界旅游組織的有關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前生態(tài)旅游收入占世界旅游業(yè)總收入的15%至20%。因此，生態(tài)旅游被公認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的首要的、必然的選擇，也是21世紀(jì)國際旅游的主流方向。［4］

2009年1月1日，海南憑借一流的生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)勢，被國家旅游局選擇作為2009年中國生態(tài)旅游年啟動(dòng)儀式舉辦地。而正是因?yàn)楹Ｄ下糜谓陙淼目焖侔l(fā)展，以及海南得天獨(dú)厚的自然生態(tài)環(huán)境，國家旅游局才決定把生態(tài)旅游年的啟動(dòng)儀式放在海南三亞舉辦。［5］海南省政府在 《國際旅游島建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》中明確指出：“大力開展生態(tài)旅游，將旅游開發(fā)與生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來。實(shí)現(xiàn)景點(diǎn)和生態(tài)的統(tǒng)一，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展……加強(qiáng)游客的生態(tài)文明旅游教育，提倡生態(tài)旅游消費(fèi)方式，發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)”。生態(tài)旅游已經(jīng)成為海南省國際旅游島建設(shè)的重要內(nèi)容與方向。

可以看出，生態(tài)環(huán)境是發(fā)展旅游業(yè)，建設(shè)國際旅游島的重中之重，海南雖然有著得天獨(dú)厚的自然環(huán)境，但由于人們環(huán)保意識參差不齊，因此，對旅游環(huán)境的破壞與污染仍然存在，某種程度上，依然維系著粗放的、破壞性的、不可持續(xù)的旅游開發(fā)模式，各項(xiàng)旅游環(huán)境保護(hù)立法還不夠完善，《意見》第4條規(guī)定：“嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。廣泛開展生態(tài)文明宣傳教育，引導(dǎo)居民和游客增強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺性和責(zé)任感。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，健全環(huán)境影響評價(jià)制度，實(shí)行更加嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和問責(zé)制，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)體系。加大對破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲處力度?！?/p>

筆者認(rèn)為，《意見》將海南定位為生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，其意義并不僅僅在于支持海南省的發(fā)展，而是將海南作為一個(gè)生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，成功后將在全國范圍內(nèi)推廣，海南建設(shè)國際旅游島，也不僅僅是旅游業(yè)單一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而是以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為龍頭，從而帶動(dòng)并促進(jìn)其它產(chǎn)業(yè)更快優(yōu)化升級，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型社會與環(huán)境友好型社會的建設(shè)。這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開環(huán)境保護(hù)，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也離不開生態(tài)補(bǔ)償制度，《意見》規(guī)定：加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。繼續(xù)推進(jìn)海防林恢復(fù)和建設(shè)工程、天然林保護(hù)工程，鞏固退耕還林成果，完善海南國家級公益林補(bǔ)償機(jī)制，2015年森林覆蓋率提高到60%。加強(qiáng)水土保持工作。加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、重點(diǎn)水源地、重要海域的保護(hù)和管理，有序開發(fā)利用土地、森林、礦產(chǎn)、海灣、岸線、海島、水域等重要資源，提高資源開發(fā)利用水平和效益。實(shí)施教育扶貧移民工程，推動(dòng)生態(tài)脆弱地區(qū)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)遷移。將海南作為全國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)省，加大中央財(cái)政對海南的生態(tài)補(bǔ)償力度，將9個(gè)山區(qū)市縣列入國家生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，將尖峰嶺等7處國家級自然保護(hù)區(qū)列入國家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。這一規(guī)定，表明了海南省生態(tài)補(bǔ)償工作特別是中部山區(qū)的生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償工作，已經(jīng)走在了全國的前列。先進(jìn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的確立及完善必將進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏。這一發(fā)展模式的成功，將為我國向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展起到示范作用，具有全局性意義。

海南中部山區(qū)是我省生物多樣性富集區(qū)、主要江河源頭區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持的重要預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)，在保持流域和全省生態(tài)平衡，減輕自然災(zāi)害，確保全省生態(tài)安全方面具有重要作用。為持續(xù)保持中部山區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境，不斷改善和提高中部山區(qū)加快發(fā)展的環(huán)境條件，實(shí)現(xiàn)中部山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會及人與自然和諧發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明示范省建設(shè)，按照省第五次黨代會和五屆三次全會精神，根據(jù)《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》、《海南省2008－2012年重點(diǎn)民生項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃》和《海南中部山區(qū)國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃》，制定建立完善中部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試行辦法。建立中部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則包括堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的原則，努力實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一；堅(jiān)持以人為本的原則，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的原則；堅(jiān)持保護(hù)者受益、損害者賠償、受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；堅(jiān)持循序漸進(jìn)、重點(diǎn)保護(hù)的原則，確定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心內(nèi)容和重點(diǎn)領(lǐng)域的原則；堅(jiān)持政府財(cái)政投入為主、社會參與的原則，建立多元化的籌資渠道的原則。

三、完善生態(tài)補(bǔ)償，建設(shè)和諧國際旅游島

黨的十七大提出，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位形赐瓿?，《生態(tài)補(bǔ)償條例》仍未得到通過，當(dāng)前導(dǎo)致我國生態(tài)補(bǔ)償不到位，或者補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者相脫節(jié)的問題，主要是由于機(jī)制不完善，補(bǔ)償不能完全依理、依法進(jìn)行，加之部門行政色彩濃等多方面原因造成的。我國已進(jìn)入加快全面振興的新階段，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的壓力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。因此，牢固樹立“資源有價(jià)”、“生態(tài)補(bǔ)償”的觀念，積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，從制度層面加強(qiáng)對政府、企業(yè)及個(gè)人環(huán)保行為的激勵(lì)，促進(jìn)環(huán)境成本的內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措，具有特別重要的意義。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面，完善生態(tài)補(bǔ)償制度，建設(shè)和諧國際旅游島。

（一）完善公眾參與

旅游是高度依賴本地資源的產(chǎn)業(yè)，而自然環(huán)境保護(hù)不僅是當(dāng)?shù)卣呢?zé)任，也體現(xiàn)為當(dāng)?shù)鼐用褡杂X的行動(dòng)，如果當(dāng)?shù)鼐用衲軌驈穆糜螛I(yè)中得到好處，或者得到的好處比面對的損失更多，則其當(dāng)然具有保護(hù)自然環(huán)境、維持良好生態(tài)的動(dòng)力，限制自己污染環(huán)境、破壞性開發(fā)自然資源的行為。因此，良好的當(dāng)?shù)鼐用竦墓妳⑴c模式的創(chuàng)建是低成本保護(hù)自然環(huán)境，營造最佳旅游軟環(huán)境的必經(jīng)途徑。筆者建議：承認(rèn)并保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益，包括土地使用權(quán)、承包權(quán)等一系列物權(quán)，對自然資源的合理使用權(quán)，對受損或受限的居民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，資金從當(dāng)?shù)芈糜问杖胫兄　９膭?lì)當(dāng)?shù)鼐用駞⒓勇糜我?guī)劃的編制，發(fā)表意見，通過吸收當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與旅游規(guī)劃工作，更能從多視角特別是社區(qū)的視角來考慮自然、社會、文化等可能受到的潛在影響，也更能使規(guī)劃獲得當(dāng)?shù)厝说闹С?。避免在開發(fā)中出現(xiàn)不必要的沖突。

公眾參與是我國環(huán)境法的基本原則之一，是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，一切單位和個(gè)人均有權(quán)通過一定的程序和途徑，參與與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的活動(dòng)，其作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一已經(jīng)為各國所普遍接受。在我國，環(huán)境法更是最早將公眾參與制度化的法律，2006年，國家環(huán)境保護(hù)總局頒布了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，首次將公眾參與以規(guī)章形式進(jìn)行了規(guī)定。然而公眾參與作為一項(xiàng)基本原則，絕不僅僅體現(xiàn)在環(huán)境影響評價(jià)領(lǐng)域，應(yīng)該說，只要是與公眾環(huán)境利益有關(guān)的，都應(yīng)遵照公眾參與原則。公眾參與也不僅應(yīng)體現(xiàn)在政策制定階段，更應(yīng)體現(xiàn)在政策的執(zhí)行與監(jiān)督階段，1998年歐洲委員會通過的《公眾在環(huán)境事務(wù)中獲得信息，參與決策和訴諸司法權(quán)利的奧胡斯公約》，對公眾在環(huán)境決策方面的參與權(quán)規(guī)定了三個(gè)層次：其一是對具體環(huán)境活動(dòng)的參與；其二是對環(huán)境有關(guān)的計(jì)劃和政策決策的參與；其三是對現(xiàn)行行政法規(guī)和法律決策及執(zhí)行過程的參與。全方位的貫徹公眾參與原則，是成功的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了環(huán)境民主理念，也提高了公眾的環(huán)保意識，有效地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)法律監(jiān)督機(jī)制的不足。

在旅游景區(qū)內(nèi)，不同的利益群體其價(jià)值取向也不同。居民主要是經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向，政府主要是生態(tài)價(jià)值、社會價(jià)值和文化價(jià)值取向，旅游人員主要是一種暫時(shí)的生態(tài)、社會和文化價(jià)值取向，區(qū)外科研人員主要是科研信息價(jià)值取向，而對整個(gè)人類而言，則是一種綜合的價(jià)值取向 。社區(qū)共管就是由這些不同的利益群體組合而成的管理機(jī)構(gòu)通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議對自然保護(hù)區(qū)實(shí)行的管理模式。［6］因此，選擇理想的公眾參與模式，將景區(qū)居民利益與旅游環(huán)境保護(hù)最大限度地達(dá)成一致，應(yīng)該是建設(shè)國際旅游島的重要內(nèi)容。

海南省要建設(shè)國際旅游島，社會和諧亦是題中應(yīng)有之意，則在旅游開發(fā)中不僅要重視公眾參與，在征收土地、制定旅游發(fā)展規(guī)劃過程中，應(yīng)廣泛聽取當(dāng)?shù)鼐用瘛⑸鐓^(qū)的意見，更重要的是，由于進(jìn)行旅游開發(fā)有可能實(shí)質(zhì)上剝奪當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋亟?jīng)營權(quán)以及其它經(jīng)濟(jì)利益，因此，建立在協(xié)商基礎(chǔ)上公平合理的行政補(bǔ)償也是必須的。

（二）生態(tài)補(bǔ)償形式多樣化

生態(tài)補(bǔ)償是市場手段的一種，是一套工具，被包含在政策工具箱里，它利用市場的力量來修正行為及糾正市場失敗。從法律屬性角度講，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是在傳統(tǒng)民事賠償制度無法解決生態(tài)系統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)者與受益者之間的利益平衡關(guān)系的情況下逐漸產(chǎn)生并不斷發(fā)展的，其是一種對正外部性行為的收益彌補(bǔ)或?qū)ω?fù)外部性行為的成本追加。海南省的生態(tài)補(bǔ)償工作應(yīng)該說走在了全國的前列，已經(jīng)初步建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架，對生態(tài)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償資金來源，以及補(bǔ)償資金管理等都做了明確細(xì)分。其中，資金來源方面，在政府加大投入的同時(shí)，明確提出引入市場調(diào)節(jié)等手段，拓寬資金來源渠道，可適當(dāng)提高水費(fèi)、電費(fèi)以及旅游項(xiàng)目收費(fèi)等。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者和破壞者那里收取一定的費(fèi)用，來補(bǔ)償保護(hù)者的利益。在補(bǔ)償方式上主要采取資金補(bǔ)償、稅收減免、智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)?。?］

（三）將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制全面化

雖然海南省生態(tài)補(bǔ)償工作在全國處于前列，但現(xiàn)階段，仍主要集中在形式上以行政給付為主、在內(nèi)容上以中部山區(qū)森林生態(tài)補(bǔ)償為主的補(bǔ)償模式，生態(tài)補(bǔ)償仍然處于片面化、階段化的狀態(tài)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑硎鞘芤嬲叩难a(bǔ)償，這種補(bǔ)償絕不僅僅限于森林的生態(tài)服務(wù)功能，對于生態(tài)環(huán)境、國際旅游島建設(shè)、公眾生活必需以及對身體健康有重要影響的水環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等也都亟需納入到生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?。另外，也可以建立以相對?dú)立區(qū)域、流域?yàn)閷ο蟮纳鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)區(qū)，特別是著名旅游景點(diǎn)、重要水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度，全方位、全過程的實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能完全實(shí)現(xiàn)“有償化”。

建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求；是公平體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)保護(hù)者權(quán)益的必然要求，是推進(jìn)形成主體功能區(qū)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度保障；是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障生態(tài)環(huán)境安全的迫切需要；對于海南省實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)和諧國際旅游島意義重大。海南省應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法治化，全面推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償工作的建設(shè)，為國際旅游島建設(shè)提供長久生態(tài)保障和制度支持。

［1］呂忠梅.超越與保守：可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新［M］.法律出版社，2003.

［2］萬本太.走向?qū)嵺`的生態(tài)補(bǔ)償［M］.中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008.

［3］謝劍斌.對生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罴皟蓚€(gè)研究層面的反思［J］.亞熱帶環(huán)境與資源學(xué)報(bào)，2008，（02）.

［4］孫會娟.生態(tài)旅游理論初探［J］.科技信息，2009，（09）.

［5］楊春虹，陳燕.生態(tài)，國際旅游的基石［N］.海南日報(bào)，2009－08－11（3）.

［6］徐建英，陳利頂，呂一河.臥龍自然保護(hù)區(qū)社區(qū)居民政策響應(yīng)研究［J］.生物多樣性，2004，（12）.

［7］海南確立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架［N］.中國環(huán)境報(bào)，2008－04－07（3）.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Discussion on Improving the Legal System of International Tourism Island Ecological Compensation

Wang Xiuwei

To establish and improve the compensation mechanism of the ecological environment in Hainan Island is the major strategic initiatives to comprehensively implement the scientific development concept.And it has a special significance.To build an international tourism island，we can improve the overall ecological compensation system in Hainan by enhancing public participation，ecological compensation forms and ecological compensation mechanism.

international tourism island；ecology；ecological compensation；legal system

D922.682

A

1007－8207（2012）02－0077－04

2011－11－06

王秀衛(wèi) （1973—），女，海南大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

本文系2011年度中國法學(xué)會部級法學(xué)研究課題項(xiàng)目 “建設(shè)國際旅游島法律對策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號： CLS （2011） D47。