從“透明”到“績(jī)效”：四川省財(cái)政監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)與啟示

翟峰

作為省人大代表和省人大計(jì)劃預(yù)算審查監(jiān)督代表聯(lián)絡(luò)員，從2012年元月出席省十一屆人大五次會(huì)議到是年2月應(yīng)邀參加全省財(cái)政工作暨政府領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政研修班會(huì)議，我聽得最多、感受最大的就是四川財(cái)政正在實(shí)現(xiàn)由“吃飯型財(cái)政”向“發(fā)展型財(cái)政”的歷史性轉(zhuǎn)變。事實(shí)確亦如此。說到四川財(cái)政這一歷史性轉(zhuǎn)變，川人可謂如數(shù)家珍：全省地方公共財(cái)政收入在“十一五”末已穩(wěn)居全國(guó)第8名、中西部第1名，財(cái)政支出總量居全國(guó)第4位；而更令人欣慰的是，隨著“十二五”期間四川全省地方公共財(cái)政收入年均增長(zhǎng)13%的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，到2015年四川全省地方公共財(cái)政收入將達(dá)到3328億元，“四本預(yù)算”總收入將達(dá)到5913億元，“四本預(yù)算”支出將達(dá)到9158億元。

錢多了，于是就有一個(gè)怎么把它管好用好，怎么使之取之于民、用之于民的問題。這其中之“管好”，就是何以為民進(jìn)一步管好錢袋子，何以將財(cái)政監(jiān)督制度化、規(guī)范化；而其中之“用好”，則是何以取之于民、用之于民。

換句話說，何以“管好”，即體現(xiàn)在“透明”二字里；而何以“用好”，則體現(xiàn)在“績(jī)效”二字中。

說到何以為民進(jìn)一步管好錢袋子，四川省蔣巨峰省長(zhǎng)不僅在全省政府領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政研修班上大聲強(qiáng)調(diào)“錢多了，怎么把它用好管好，對(duì)我們提出了更高要求”，而且其在特別強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政的運(yùn)行必須嚴(yán)格接受立法機(jī)關(guān)和社會(huì)成員的監(jiān)督之時(shí)，既頗有幽默感而又頗為風(fēng)趣地道出了一個(gè)“小插曲”：“幾年前有位基層政府領(lǐng)導(dǎo)挪用扶貧資金搞建設(shè)，拍胸口說，‘我來負(fù)責(zé)?！鋵?shí)，你負(fù)不了這個(gè)責(zé)！”說到這里，聲音洪亮的蔣巨峰省長(zhǎng)特別提高嗓音，“公共財(cái)政取之于民、用之于民，其收支必須要制度化、規(guī)范化！”

鑒此，我想，蔣省長(zhǎng)在此的強(qiáng)調(diào)，亦在提示我們：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)財(cái)政支出的需求將更加廣泛和多元，對(duì)財(cái)政管理工作本身的要求將會(huì)更高！

其實(shí)，一個(gè)近億人口大省的省長(zhǎng)的特別強(qiáng)調(diào)，亦是四川全省各級(jí)人大代表和廣大人民群眾的熱切期盼！正是因?yàn)檫@個(gè)期盼，我們才有理由相信蔣省長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)的“用于民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支出占全省地方公共財(cái)政支出的比重逐年提高，行政成本性支出占全省地方公共財(cái)政支出的比重逐年降低”的“三升一降”目標(biāo)，已在四川全省持續(xù)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)；亦正是由于這個(gè)期盼，我們才有理由相信，通過這些年四川財(cái)政工作采取“公共財(cái)政改革，推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，規(guī)范財(cái)政供給范圍，深化財(cái)政預(yù)算管理改革，以及實(shí)行零基預(yù)算方法，統(tǒng)籌全口徑財(cái)政資源，集中財(cái)力辦大事，放大財(cái)政效應(yīng)，實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，加強(qiáng)債務(wù)管理，完善轉(zhuǎn)移支付制度”等一系列切實(shí)舉措，其意義已不僅僅在于財(cái)政管理工作自身，而在于要在更高層次上滿足群眾最迫切的需要，滿足推動(dòng)四川全省科學(xué)發(fā)展、民生改善、社會(huì)和諧，提升可持續(xù)發(fā)展能力的需要。

為了管好錢袋子，進(jìn)一步將財(cái)政監(jiān)督法治化、制度化、規(guī)范化，省人大常委會(huì)及省人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委于2009年以來，在省政府及其省財(cái)政廳的協(xié)助和配合下，為切實(shí)深化政府部門預(yù)決算審查的依法監(jiān)督機(jī)制作出了種種切合實(shí)際的不懈努力——在全國(guó)率先制訂部門預(yù)決算預(yù)審工作流程，督促財(cái)政部門首次在人代會(huì)前一個(gè)月將部門預(yù)算草案提交人大；改進(jìn)審查組織形式，從合法合規(guī)審查、政策審查和數(shù)據(jù)分析三個(gè)角度讓每本預(yù)決算過“三關(guān)”；突出重點(diǎn)，圍繞依法理財(cái)、民主理財(cái)以及保障法定支出增長(zhǎng)、促進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)審查；集中多方智慧，聘請(qǐng)審查專家，以剖麻雀的方式分析重點(diǎn)單位，發(fā)現(xiàn)深層次問題；充分聽取省人大各專門委員會(huì)的意見和建議，與政府相關(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)系溝通、交流經(jīng)驗(yàn)。

而省財(cái)政廳為更好接受人大法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的同時(shí)不斷強(qiáng)化自身的理財(cái)監(jiān)督，不僅透過其網(wǎng)站的“財(cái)政要聞”、“工作動(dòng)態(tài)”欄目隨時(shí)公示其年度在推進(jìn)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、落實(shí)各項(xiàng)民生政策、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、加大財(cái)政監(jiān)督力度、加強(qiáng)財(cái)政部門自身建設(shè)等方面所做的具體工作，而且更是透過“政府信息公開”這個(gè)欄目，不斷公示和更新政府信息公開的目錄、規(guī)定、指南、報(bào)告等方面的具體內(nèi)容，以及不斷公示和更新政府“預(yù)算信息公開”和“專項(xiàng)資金公開”等方面的具體內(nèi)容。

正是由于四川省人大及其常委會(huì)的依法監(jiān)督和省政府及其財(cái)政廳不斷強(qiáng)化的自身理財(cái)監(jiān)督，所以才贏得近幾年省人代會(huì)不少代表高度概括四川財(cái)政預(yù)算資金在公開透明使用方面“三大亮點(diǎn)”之口碑：一是省政府部門預(yù)算草案從過去薄薄幾頁(yè)紙變成了現(xiàn)在愈來愈能看懂的厚厚一大本明白賬；二是在全國(guó)率先設(shè)置了上網(wǎng)互動(dòng)，為人民管好錢袋子的人大代表計(jì)劃和預(yù)算審查監(jiān)督信息系統(tǒng)，為人大代表代言人民群眾共同管好政府錢袋子構(gòu)建了一個(gè)便捷的平臺(tái)通道；三是省財(cái)政不僅進(jìn)一步注重對(duì)涉及群眾切身利益的專項(xiàng)資金向社會(huì)公開，而且除涉密部門外，省政府工作部門的預(yù)算信息也全部向社會(huì)公開，使預(yù)算透明公開的程度進(jìn)一步得到提升。

預(yù)算公開透明度愈來愈高，上網(wǎng)互動(dòng)監(jiān)督、部門預(yù)算和專項(xiàng)資金公布全國(guó)率先……這一個(gè)個(gè)切實(shí)舉措推動(dòng)了四川“透明”財(cái)政向“績(jī)效”財(cái)政的轉(zhuǎn)化——為民“管好”錢袋子，將財(cái)政監(jiān)督不斷制度化、規(guī)范化和法治化，而贏來的即是更加“用好”人民的錢，使人民的錢能夠更好地取之于民、用之于民，能夠真正體現(xiàn)其用錢上的“三升一降”（即用于民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的錢能切實(shí)持續(xù)上升，而用于吃飯的一般性行政預(yù)算開支能合理地逐步降下來）之“績(jī)效”。

例如，僅2011年，四川省就將新增財(cái)力的80%用于民生，使全省民生財(cái)政支出達(dá)到2974億元（占全省財(cái)政總支出的63.6%）。其中，“十項(xiàng)民生工程”支出就達(dá)到1195.5億元，為資金計(jì)劃的142.2%。僅從這些數(shù)字，即可看出四川對(duì)民生事業(yè)發(fā)展的支持力度之大、關(guān)注之重。而特別值得一提的是，讓群眾共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，近幾年不僅在全省各地愈來愈得到重視，而且惠及邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政支出變化對(duì)比更為令人折服。如擁有“百億財(cái)政”的西昌，近幾年就注重了將新增財(cái)力的大多數(shù)集中向公共服務(wù)領(lǐng)域、農(nóng)村、基層、困難群眾傾斜，使其保民生、促發(fā)展等的項(xiàng)目支出大幅度增長(zhǎng)，而其項(xiàng)目支出占當(dāng)年財(cái)政支出的比重，即從2006年的23.28%提升到了2011年的68%以上。

在充分肯定和總結(jié)四川財(cái)政監(jiān)督從“透明”到“績(jī)效”的成功經(jīng)驗(yàn)及做法之時(shí)，也要看到，四川省財(cái)政監(jiān)督及政府預(yù)算公開雖然已走在全國(guó)前列，但按有關(guān)法律的要求和人民群眾的期待，尚還有進(jìn)一步繼續(xù)做好的探索空間。若把對(duì)四川省財(cái)政監(jiān)督及政府預(yù)算公開有待進(jìn)一步做好的希冀放大到全國(guó)各地來探索和考證，我期待四川財(cái)政監(jiān)督從“透明”到“績(jī)效”能夠走得更遠(yuǎn)，這對(duì)全國(guó)各地進(jìn)一步搞好財(cái)政監(jiān)督及政府預(yù)算公開尚有更多的啟迪和借鑒意義。

如據(jù)調(diào)查，目前全國(guó)不少地方的省級(jí)財(cái)政預(yù)算公開，從最初的秘密到公之于眾，大體走過了“代表可審預(yù)算報(bào)告但不公開細(xì)賬，再到部門預(yù)算細(xì)賬向人大代表公開，再到政府預(yù)算向社會(huì)公開”這三個(gè)階段。然而，現(xiàn)在的實(shí)質(zhì)問題是，對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)財(cái)政預(yù)算，特別是省級(jí)財(cái)政預(yù)算，到底應(yīng)公開到什么程度，還沒有明確的規(guī)定。因此，建議有關(guān)方面有必要在調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。

另則，由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入主要來源于試行范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)向政府財(cái)政上交的稅后利潤(rùn)，主要用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)重建、重大技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、境外礦產(chǎn)資源權(quán)益投資以及改革重組補(bǔ)助支出等。因此，應(yīng)屬于政府財(cái)政監(jiān)管的資金，亦應(yīng)趨向“先向人大代表公開，再逐步過渡到向社會(huì)廣大群眾公開”之路徑。

又如，雖按照預(yù)算法規(guī)定，地方政府是不能夠舉債的，但為了應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐囊恍┙ㄔO(shè)需要，地方政府經(jīng)常會(huì)通過各種投融資平臺(tái)間接舉債。2010年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，要求對(duì)地方政府通過各種融資平臺(tái)形成的政府債務(wù)進(jìn)行摸底調(diào)查。其摸底的任務(wù)是要弄清地方政府到底有多少債務(wù)，且哪些債務(wù)需要通過地方財(cái)政收入來償還，摸清后適時(shí)向本級(jí)人大常委會(huì)匯報(bào)。據(jù)了解，由于地方政府融資平臺(tái)債務(wù)分為三類：融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；融資平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。因此，這三類融資平臺(tái)所形成的債務(wù)主要屬于政府財(cái)政監(jiān)管，因而，其債務(wù)預(yù)算情況同樣亦應(yīng)趨向于“先向人大代表公開，再逐步過渡到向社會(huì)廣大群眾公開”之路徑。

再如，以國(guó)有土地拍賣收支所形成的預(yù)算收支，四川省不少地方都基本做到了向人大代表公開，但還有必要進(jìn)一步過渡到向社會(huì)廣大群眾公開。而政府性基金，則主要是指為支持某項(xiàng)公益事業(yè)發(fā)展，各級(jí)政府及其所屬部門依照法律法規(guī)的規(guī)定，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。由于征收政府性基金必須嚴(yán)格按國(guó)務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一報(bào)財(cái)政部審批，重要的還必須報(bào)國(guó)務(wù)院審批，而地方是無權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目的，也不得以行政事業(yè)性收費(fèi)的名義變相批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目。因此，嚴(yán)格來說，政府基金主要屬于政府財(cái)政監(jiān)管，因而，其預(yù)算情況同樣亦應(yīng)趨向于“先向人大代表公開，再逐步過渡到向社會(huì)廣大群眾公開”之路徑。