美國削減國防開支的戰(zhàn)略影響

■ 崔 磊／文

美國削減國防開支的戰(zhàn)略影響

■ 崔 磊／文

隨著伊拉克戰(zhàn)爭結(jié)束，阿富汗戰(zhàn)爭進(jìn)入尾聲，美國開始逐步削減其“9·11”事件后迅速增長的軍費(fèi)開支。過去三年，美國國防部已推出兩輪削減計(jì)劃。2009年，時(shí)任國防部長蓋茨取消了20種武器系統(tǒng)的研發(fā)計(jì)劃，并推遲了一些重要武器的升級(jí)換代計(jì)劃，預(yù)計(jì)共節(jié)省3000多億美元。2010年，蓋茨再次推出一個(gè)五年節(jié)省780億美元的裁軍計(jì)劃，主要通過裁減國防部文職人員等方式實(shí)現(xiàn)。

盡管美國國會(huì)兩黨在如何削減赤字問題上存在巨大分歧：民主黨反對(duì)削減社會(huì)福利開支，主張?jiān)龆惡拖鳒p國防開支；而共和黨反對(duì)增稅和削減國防開支，希望通過削減社會(huì)福利等非軍事開支來減少赤字。但經(jīng)過激烈博弈，2011年8月兩黨達(dá)成協(xié)議，通過《預(yù)算控制法案》，根據(jù)國會(huì)兩黨達(dá)成的減赤協(xié)議，未來十年將削減赤字9000多億美元，其中軍費(fèi)占4890億美元。2012年1月，國防部長帕內(nèi)塔公布2013財(cái)年國防預(yù)算時(shí)宣布，美國將在四年內(nèi)削減2萬海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和8萬陸軍，空軍和海軍也要做相應(yīng)的裁減。以上三輪削減國防開支的計(jì)劃實(shí)施后，將總共削減8500億美元軍費(fèi)。

兩黨達(dá)成的減赤協(xié)議只是臨時(shí)性安排，并未消除兩黨的基本分歧。如果到2013年初，兩黨仍未就十年內(nèi)如何再削減1.5萬億美元債務(wù)達(dá)成協(xié)議，將開始自動(dòng)削減。根據(jù)傳統(tǒng)基金會(huì)和企業(yè)研究所等智庫所做測(cè)算，如果自動(dòng)減赤機(jī)制啟動(dòng)，國防開支將在上述三輪削減計(jì)劃的基礎(chǔ)上，從2013年開始，10年內(nèi)再削減約6000億美元。[1]

削減國防開支對(duì)美國“重返亞太”的影響

在削減國防開支的大背景下，美國在全球范圍內(nèi)的戰(zhàn)略收縮在所難免，風(fēng)頭正勁的“重返亞太”也難免受到波及。盡管美國聲稱要增加在亞太地區(qū)的軍事存在，但國防開支的削減已使美國沒有財(cái)力增設(shè)軍事基地，而且駐軍人數(shù)不增反降。美國計(jì)劃從沖繩撤出9000名駐軍，撤至關(guān)島、夏威夷和澳大利亞等地部署。伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后，從韓國抽調(diào)到伊拉克戰(zhàn)場(chǎng)的空軍和陸軍力量戰(zhàn)后沒有回韓國，使駐韓美軍的數(shù)量減少。美國還敦促日韓提高其承擔(dān)的駐軍費(fèi)用分?jǐn)偙壤?，以減輕美國的防務(wù)負(fù)擔(dān)。根據(jù)美國國會(huì)有關(guān)部門的預(yù)測(cè)，2011年《預(yù)算控制法案》執(zhí)行后，美國海軍艦只數(shù)量將從現(xiàn)有的288艘降至263艘，如果啟動(dòng)自動(dòng)減赤機(jī)制，則將在十年后降至238艘。[2]這意味著部署在亞太地區(qū)的艦只比例即使達(dá)到美國軍方提出的60%，其數(shù)量也未必能有所增加。由于美國2006年提出的將60%的攻擊型核潛艇部署到亞太地區(qū)的計(jì)劃已經(jīng)完成，6個(gè)航母戰(zhàn)斗群也已經(jīng)部署在該地區(qū)，那么下一步為達(dá)到預(yù)定目標(biāo)需要部署的將多是小型的水面艦只，對(duì)軍力部署的整體影響不會(huì)很大?？傊绹爸胤祦喬北砻嫔蟻韯?shì)洶洶，但在軍事上，美國已沒有充足的財(cái)力實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，能維持現(xiàn)狀已經(jīng)不錯(cuò)。

為了減少削減軍費(fèi)、駐軍，減少對(duì)亞太地區(qū)形勢(shì)的負(fù)面影響，美國開始逐步改變其在亞太地區(qū)的軍事存在形式，更多表現(xiàn)為軍售、輪流部署、聯(lián)合軍演等。這些舉措的共同特點(diǎn)就是：成本相對(duì)不高，但能取得與建立基地、派駐軍隊(duì)相同的效果。

近年來，美國向日本、韓國、菲律賓、澳大利亞等國的武器銷售額大幅增長。2012年美國對(duì)外軍售總額將創(chuàng)歷史新高，其中向日本出口F-35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)是推高軍售總額的一個(gè)重要支點(diǎn)。從2006年至2010年，從美國進(jìn)口武器最多的兩個(gè)國家是韓國和澳大利亞，分別占美國武器轉(zhuǎn)讓總量的14%和9%。[3]向盟國和安全伙伴出售武器可以一箭雙雕：一是促進(jìn)國內(nèi)軍工業(yè)繁榮。美國軍工企業(yè)的國內(nèi)市場(chǎng)因美國政府削減國防開支而大幅萎縮，只得開拓海外市場(chǎng)。為此，美國軍火商正積極推動(dòng)政府向他國推銷武器。二是減少美國政府的軍費(fèi)負(fù)擔(dān)。如果美國向盟國和安全伙伴提供武器，提高后者的軍事現(xiàn)代化水平，美國承擔(dān)的安全義務(wù)就能減輕，從而減少美國的國防開支。

近來，美國開始加大海外駐軍中輪流部署的比重，也是為了應(yīng)對(duì)部隊(duì)裁員的現(xiàn)實(shí)，用盡量少的兵員實(shí)現(xiàn)盡可能廣泛的軍事存在。美國決定在澳大利亞達(dá)爾文港輪流部署的2500人，是從沖繩基地撤出駐軍的一部分，且并非永久性駐扎，只是在每年天氣較好的季節(jié)在該地進(jìn)行訓(xùn)練。如果在澳大利亞的試點(diǎn)成功，美國將在菲律賓、新加坡等國如法炮制。采取這一部署模式，既能避免東道國民眾的反感，達(dá)到陳兵海外的目的，還能節(jié)省軍費(fèi)開支。

聯(lián)合軍演比建立軍事基地成本小，對(duì)東道國的基礎(chǔ)設(shè)施要求標(biāo)準(zhǔn)低，同時(shí)很少涉及東道國主權(quán)問題，因此備受美國的青睞。此外，美軍增加輪換部署后，也需要舉行更多聯(lián)合軍演，以熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，提高和盟軍的協(xié)同作戰(zhàn)能力。近年來，亞太地區(qū)由美國主導(dǎo)的聯(lián)合軍演規(guī)模不斷擴(kuò)大，參與國家數(shù)量逐年增加。以“環(huán)太平洋”演習(xí)為例，1998年只有6個(gè)國家參加，2008年為10國，2010年為14國，2012年為22國。

由于在亞太地區(qū)無力大幅增兵，美國開始注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、外交等手段，彌補(bǔ)其軍事上的不足。一方面，美國開始加大在亞太地區(qū)構(gòu)建安全伙伴網(wǎng)絡(luò)的力度，除了深化與傳統(tǒng)盟國的關(guān)系，還與越南、新加坡、印度等國建立起伙伴關(guān)系。在西太平洋地區(qū)，由于歷史原因，美國沒有建立類似北約的多邊同盟，而多是雙邊的軍事同盟，但近年來，美國的亞太同盟關(guān)系開始出現(xiàn)多邊化趨勢(shì)，盟國或伙伴之間的橫向安全合作交流關(guān)系也越來越密切，如日本與印度、韓國與澳大利亞之間的軍事合作與交流都在升溫。這為美國建立一個(gè)以美主導(dǎo)的亞太多邊安全機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

另一方面，美國積極參與亞太地區(qū)各種經(jīng)濟(jì)、安全對(duì)話機(jī)制，如東亞峰會(huì)、東盟防長擴(kuò)大會(huì)議、香格里拉安全對(duì)話等，積極推動(dòng)與亞太地區(qū)國家的多邊和雙邊自由貿(mào)易區(qū)談判，深入?yún)⑴c亞太經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。此外，美國還積極介入亞太地區(qū)的一系列領(lǐng)土爭端，如南海問題、釣魚島爭端，打著“尊重國際規(guī)則”的旗號(hào)，要求各國遵守國際法準(zhǔn)則，和平解決地區(qū)爭端，試圖以此牽制中國，維護(hù)自身在亞太的主導(dǎo)地位。

削減國防開支對(duì)美國綜合國力的影響

隨著一輪又一輪削減軍費(fèi)的計(jì)劃出臺(tái)，已有很多美國人開始擔(dān)心，大幅削減軍費(fèi)將使美國無力維護(hù)國家安全，致使美國走向衰落，失去世界霸主地位。在中國，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者也很多，但筆者認(rèn)為，美國的戰(zhàn)略收縮并不能說明美國已經(jīng)衰落。

首先，美國削減軍費(fèi)并非史無前例。雖然奧巴馬政府2012年初發(fā)表的新國防戰(zhàn)略將美國國防的目標(biāo)定為“在打贏一場(chǎng)戰(zhàn)爭的同時(shí)阻止另一個(gè)侵略者趁火打劫”，顯示出這個(gè)超級(jí)大國在軍事上已力不從心，無法像以往國力強(qiáng)盛時(shí)那樣宣稱“同時(shí)打贏兩場(chǎng)戰(zhàn)爭”，但美國的戰(zhàn)略收縮已經(jīng)不是第一次。二戰(zhàn)以來，從朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭到冷戰(zhàn)結(jié)束，美國已經(jīng)歷過多次戰(zhàn)略收縮，恢復(fù)元?dú)夂笊踔帘葢?zhàn)略收縮之前更為強(qiáng)大。戰(zhàn)略收縮往往是以退為進(jìn)，為了休養(yǎng)生息，蓄勢(shì)待發(fā)。大幅減赤將導(dǎo)致美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位不穩(wěn)的說法并不準(zhǔn)確，這種說法也是美國軍工利益集團(tuán)為避免軍費(fèi)大幅削減，維護(hù)軍工產(chǎn)業(yè)利益而找的借口。實(shí)際上，美國削減國防開支不會(huì)對(duì)美國的安全利益和霸主地位構(gòu)成實(shí)質(zhì)性威脅。

其次，與歷史上的削減國防預(yù)算比較，此次削減幅度不算太大。即使開始自動(dòng)減赤，也只是削減一年軍費(fèi)的六分之一，不到20%，沒有超過二戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭后的削減幅度。朝鮮戰(zhàn)爭后，艾森豪威爾政府削減軍費(fèi)27%，越南戰(zhàn)爭后，尼克松政府將軍費(fèi)削減29%，都比現(xiàn)在計(jì)劃削減的幅度大。而且，此次削減的基數(shù)很大。從2001年到2009年，國防開支從4120億升至6990億，漲幅達(dá)70%。如果再加上用于伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭的附加費(fèi)用，平均每年比冷戰(zhàn)期間多支出2500億美元。[4]在此基礎(chǔ)上削減20%，即使考慮通脹因素，實(shí)際預(yù)算也仍遠(yuǎn)超冷戰(zhàn)期間。此外，容易被人忽視的是，所謂削減軍費(fèi)，只是削減根據(jù)通脹率計(jì)算的軍費(fèi)增加額，不是說其今后十年的實(shí)際軍費(fèi)會(huì)比現(xiàn)在少。除非發(fā)生惡性通脹，否則國防開支只是增速放緩，而不是實(shí)際下降。

第三，橫向比較，美國與其他國家的軍費(fèi)差距懸殊，2011年度軍費(fèi)是其后14個(gè)最大軍費(fèi)支出國家的總和。[5]即使美國大幅削減軍費(fèi)，其他國家與美國之間的軍費(fèi)差距仍很大。按照最壞打算，自動(dòng)減赤機(jī)制啟動(dòng)，從2013年起美國軍費(fèi)大幅削減，到2015年才能回落到5000億美元。而中國的軍費(fèi)，按照2012年1000多億美元、每年增幅12%計(jì)算，到2015年也只有1700億美元，僅是美國軍費(fèi)開支的三分之一。如果將軍費(fèi)開支平攤到每個(gè)軍人身上，則差距更為懸殊，美國軍人人均約40萬美元，而中國軍人不到4萬美元。

第四，削減軍費(fèi)也未必導(dǎo)致美軍戰(zhàn)斗力下降。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美軍長期征戰(zhàn)，作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)豐富。隨著美軍從伊拉克和阿富汗撤出或計(jì)劃撤出，在伊、阿戰(zhàn)爭中唱主角的陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)規(guī)模將大幅削減，節(jié)省大量國防經(jīng)費(fèi)。將節(jié)省下來的軍事資源進(jìn)行重新配置，發(fā)展適用于未來海空戰(zhàn)、信息戰(zhàn)和特種戰(zhàn)的武裝力量，同時(shí)提高軍事資源的使用效率，將大大提升美軍的戰(zhàn)斗力。

第五，除了在軍事上占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，美國還擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科研創(chuàng)新能力和軟實(shí)力，足以彌補(bǔ)其軍事上的弱點(diǎn)。盡管受經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊，美國經(jīng)濟(jì)增長緩慢，但仍遙遙領(lǐng)先于其他國家。削減國防開支后，大量資金可用于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和民生建設(shè)，更有利于維持其在全球經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)先地位。美國的軟實(shí)力并未因經(jīng)濟(jì)危機(jī)受損：盟國和安全伙伴眾多，仍能在國際體系中呼風(fēng)喚雨。

第六，大幅削減國防開支并非板上釘釘?shù)氖拢Q于未來十年國內(nèi)外形勢(shì)的變化。2012年是大選年，如果羅姆尼當(dāng)選，或者共和黨在參議院拿下多數(shù)席位，控制國會(huì)兩院，目前削減國防開支的趨勢(shì)則可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。共和黨一直反對(duì)通過削減國防開支減少財(cái)政赤字。羅姆尼在競(jìng)選辯論中宣稱，一旦當(dāng)選，將取消奧巴馬政府削減國防開支的計(jì)劃。即使奧巴馬成功連任，也只能再做四年總統(tǒng)，四年后的新總統(tǒng)是否會(huì)繼續(xù)削減國防開支也是未知。削減軍費(fèi)并非一朝一夕就能完成，過程長達(dá)十年。在這期間，存在諸多變數(shù)。如果美國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)元?dú)?，?cái)政狀況好轉(zhuǎn)，或者新總統(tǒng)傾向于采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，抑或爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭，美國牽涉其中，則美國國防開支的削減進(jìn)程必將戛然而止，開始又一輪軍備擴(kuò)張。在美國歷史上，南北戰(zhàn)爭、一戰(zhàn)、二戰(zhàn)和朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)時(shí)，美國的國防開支都出現(xiàn)過爆炸式增長。

削減國防開支對(duì)中美關(guān)系的影響

削減國防開支迫使美國在全球范圍內(nèi)進(jìn)行戰(zhàn)略收縮，在亞太地區(qū)增加軍事存在也力不從心。這將對(duì)中美關(guān)系產(chǎn)生兩方面的戰(zhàn)略性影響。

一方面，兩國戰(zhàn)略競(jìng)爭將因此加劇。從美國近年來的所作所為看，美國維持其全球霸主地位的意愿非常強(qiáng)烈，視中國為國際體系的“異類”，擔(dān)心中國崛起后挑戰(zhàn)美國霸權(quán)地位，因此通過深化與亞太地區(qū)盟國與伙伴的關(guān)系、加大對(duì)該地區(qū)爭端的介入力度等方式，牽制和防范中國。近些年來，中國的國防開支每年以10%以上的速度增長，已突破1000億美元。隨著中國國防開支的不斷增長，美國國防開支的大幅削減，中美間軍費(fèi)差距將迅速縮小，結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。隨著中美軍事及其他領(lǐng)域?qū)嵙Φ慕咏偌由现忻乐g嚴(yán)重缺乏互信，中美兩國的戰(zhàn)略焦慮感都在上升。

另一方面，中美合作的機(jī)會(huì)也在增加。如果美國按計(jì)劃削減國防開支，則無力像二戰(zhàn)以來所做的那樣廣泛承擔(dān)國際安全義務(wù)，提供公共產(chǎn)品，因而會(huì)更多尋求中國的協(xié)助，與中國合作的意愿將更加強(qiáng)烈。因此，削減國防開支的另一后果是，美國再發(fā)動(dòng)大規(guī)模戰(zhàn)爭時(shí)將更為謹(jǐn)慎，在解決朝核、伊核等問題時(shí)更傾向于通過外交手段，不到萬不得已，不會(huì)訴諸武力解決。在此情況下，美國更需要中國在國際多邊機(jī)構(gòu)中的配合。在“重返亞太”的過程中，美國表現(xiàn)得較為收斂和克制，也是因?yàn)椴辉概c中國的關(guān)系過于緊張，希望為在處理相關(guān)事務(wù)時(shí)獲取中國的支持留下回旋余地。

總之，美國削減國防開支使中美關(guān)系中競(jìng)爭與合作的色彩都在增加，不確定性也相應(yīng)增加。未來十年，兩國政府所面臨的最大挑戰(zhàn)是防止“安全困境”左右中美關(guān)系，最關(guān)鍵的是雙方都要避免誤判形勢(shì)和采取某些引起對(duì)方誤解和憂慮的行動(dòng)。雙方都應(yīng)努力降低惡性競(jìng)爭和沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

一個(gè)大國的衰落需要經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多種因素共同起作用，而目前就美國而言，還看不到這種“合力”出現(xiàn)的跡象，美國在可以預(yù)期的未來仍將是世界霸主。中美綜合國力對(duì)比不會(huì)因?yàn)槊绹蠓鳒p軍費(fèi)發(fā)生質(zhì)變，中國短期內(nèi)仍難望其項(xiàng)背。因此，中國應(yīng)繼續(xù)客觀評(píng)估美國實(shí)力，理性制定對(duì)美政策。

[1] The Heritage Foundation, AEI and the Foreign Policy Initiative Report: “Defending Defense: Defense Spending, the Super Committee,and the Price of Greatness,” Nov. 17, 2011.

[2] HASC Republican Staff : “Assessment of Impacts of Budget Cuts”, http://armedservices.house.gov/index.cfm/files/serve?File_id=052aad71-19cb-4fbe-a1b5-389689d542d7

[3] SIPRI Yearbook 2011, www.sipri.org/yearbook/2011/files/SIPRIYB11summary.pdf

[4] Fareed Zakaria, “Why Defense Spending Should Be Cut,” Washington Post, August 4, 2011.http://www.washingtonpost.com/opinions/whydefense-spending-should-be-cut/2011/08/03/gIQAsRuqsI_story.html

[5] Global Distribution of Military Expenditure in 2011, http://www.globalissues.org/article/75/world-military-spending

（作者系中國國際問題研究所美國研究部副研究員）

（責(zé)任編輯：徐海娜）