淺談PPP模式在我國鐵路融資中的應用

李愛萍

鐵路建設項目耗資巨大，建設周期長，且具有一定的風險，而我國歷年來的鐵路融資渠道單一，基本上都是依靠政府投資，這給政府施加了很大的財政壓力，同時由于鐵路網(wǎng)絡型行業(yè)的特色也限制了社會資本進入鐵路建設行業(yè)投資的積極性。在這種背景下，積極引進和應用PPP模式，積極吸引民間資本參與鐵路基礎設施建設并進行市場化運作，既能有效減輕政府的財政壓力又可以提高鐵路投資與運營的效率。因此，把PPP融資模式同鐵路運營管理模式和投融資的具體情況結合起來，實現(xiàn)具體可操作的投融資模式，具有深遠的影響和意義。

1. PPP融資模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作伙伴關系模式，是由政府部門或地方政府通過采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責建設及經(jīng)營的一種融資模式。PPP模式的顯著特點在于私人企業(yè)的參與，提高基礎設施的建設和服務效率。在PPP模式下，政府和私人企業(yè)之間是合作關系，雙方風險共擔，分散了政府的投資風險。其缺點在于組織結構形式比較復雜，涉及到多個利益關聯(lián)方，不確定因素較多，管理難度比較大。

2. PPP融資模式在國外鐵路建設中的應用

2.1自從1997年日本政府鼓勵民間資本進入公共項目開始，PPP模式在日本便得到了很大的發(fā)展?？梢哉f日本現(xiàn)在新干線融資模式是個典型的PPP模式：由中央政府、地方政府、國內(nèi)鐵路公司三方共同出資建設，由運輸設備整備事業(yè)團管理資金，由鐵路建設公團負責建設、管理、租賃或轉讓新干線。

2.22005年，法國建立了國家鐵路運營公司（RENFE-Operator）和鐵路基礎設施管理局（ADIF）。2006年，法國政府授權RFF可以采用PPP模式作為新的融資工具來融資。鐵路資金需求與可用公共資金之間的缺口很大，加之新的政策法規(guī)為PPP模式的發(fā)展提供了保障，因此促進了PPP模式的發(fā)展。法國PPP的主要形式是合伙契約或特許經(jīng)營協(xié)議。法國鐵路第一批使用PPP融資模式的高速鐵路線是GSM-R計劃、歐洲南大西洋高速線和尼姆-蒙彼利埃新線。

2.3直到現(xiàn)在，美國鐵路仍把項目融資作為資金籌集的主要方式。路網(wǎng)建設投資是當前美國鐵路發(fā)展的主要問題。PPP模式是美國路網(wǎng)建設的重要融資模式。美國耗資30億美元修建的東北走廊鐵路項目，其中56%的資金是由政府投資，17%由地方投資，其余全部來自于私人部門的投資。

3. 鐵路領域選擇PPP融資模式的優(yōu)勢

3.1 PPP融資模式可以盡早確定哪些鐵路建設項目可以進行項目融資，并能在項目初始階段更好地解決項目整個生命周期中的風險分配問題。從運作程序來看，PPP融資模式包括選擇項目合作公司、確立項目、成立項目公司、招投標和項目融資、項目建設、項目運行管理、項目移交等環(huán)節(jié)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到包括鐵路建設項目的確認、設計和可行性研究等前期工作在內(nèi)的整個項目運行周期中，有效地實現(xiàn)了對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資風險，較好地保障國家、民營企業(yè)、銀行及消費者等各方的利益。

3.2 PPP融資模式中私人企業(yè)從項目論證階段就開始參與項目，有利于采用私人企業(yè)的先進技術和管理經(jīng)驗。我國鐵路目前還處于長期壟斷性經(jīng)營，沒有直接競爭對手，容易導致運營效率低，服務水平差。而PPP模式的經(jīng)營者會主動降低運營成本、提高運營管理效率和不斷創(chuàng)新的意識。采用PPP方案可以使有意向參與項目建設的私人企業(yè)與政府或有關機構在鐵路建設項目的論證階段，共同商討項目建設過程中所采用的技術方案，從而有可能采用較新的研究成果。

3.3 PPP融資模式可以在一定程度上保證民營企業(yè)的盈利。民營企業(yè)的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目。采取PPP模式，政府可以給予民營企業(yè)相應的政策扶持作為補償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權等，通過實施這些政策，提高民營企業(yè)投資鐵路項目的積極性。

4. 鐵路實現(xiàn)PPP融資模式的政策建議

我國鐵路基礎設施建設投融資渠道相對單一，還沒有真正實現(xiàn)投融資主體多元化。雖然自2004 年起鐵道部先后與各省市政府簽署部省協(xié)議，共同合作建設鐵路，但在投資方面鐵道部仍占主導地位，社會資本進入鐵路建設還沒有真正意義上得到實現(xiàn)。PPP是20 世紀90 年代初在英國興起的一種新的融資方式。通過上述分析，PPP 模式在我國鐵路建設中具有可行性。

2004年《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》和2006年《鐵路“十一五”規(guī)劃》的發(fā)布，使我國鐵路建設進入高速發(fā)展時期。鐵路建設需要充足的資金作保證，而PPP融資模式則是一個很好的選擇和嘗試。我們在運用PPP 融資方式時，可以結合我國具體的國情，并借鑒國外經(jīng)驗，促進我國鐵路建設的高速發(fā)展，從而帶動全社會的經(jīng)濟快速發(fā)展。在實施PPP融資模式時，我們應當注意以下幾點。

4.1確立合理的風險分擔機制。鐵路建設項目具有投資大、周期長、內(nèi)部結構復雜、所涉及因素眾多等特點，從而產(chǎn)生了大量的風險，因此，要想吸引民營投資者，就要設計合理的風險分擔機制。合理的風險分擔機制是項目具有吸引力的關鍵因素。項目的風險分配應該根據(jù)每個參與者的具體情況，將某類風險分配給最適合承擔的參與者，從而使項目的整體滿意度最高。在PPP項目中，可采用項目完工擔保、資金缺額擔保，也可對一些風險投保，包括對建設工程一切風險（CAR）的保險，對預期利潤損失風險（ALOP）的保險，對第三者責任風險（TPL）的保險等。

4.2轉變政府職能。采用PPP融資模式，實際上是在過去壟斷的公用事業(yè)項目中引入市場競爭機制，而政府職能的合理定位和有效履行是實現(xiàn)這一目標的決定性因素。對于私人投資者而言，最關心公私合營協(xié)議中的政府監(jiān)管風險，包括特許權招投標過程是否透明，協(xié)定的運價制度是否能遵守，投資者是否具有真正的運營自由，政府是否能按時進行財政撥款等。這些都需要政府盡量采取市場化或激勵性的支持手段，為鐵路建設提供良好的投資環(huán)境。

4.3政策保障?；A設施建設公益性的特點使其定價不能完全遵循市場化的原則，同時，基礎設施建設流動性風險較大，因此，政府應制定相關政策，給予基礎設施投資一些優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠、低息貸款、擔保貸款、鐵路沿線的土地開發(fā)優(yōu)惠等，充分調(diào)動民營資本的積極性。

4.4法律和法規(guī)保障。項目進行PPP模式運作，需要在項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段對政府部門與企業(yè)各自承擔的責任義務和風險進行明確界定，以保護雙方的權益。因此PPP項目的運作需要清晰完善的法律和法規(guī)制度予以保證。

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（作者單位：北京客運專線基礎設施維修基地）