祁連縣草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)探討

祁發(fā)宏

青海省海北州草原監(jiān)理站，青海 海北 810200

由于草原流轉(zhuǎn)現(xiàn)象逐漸增多，已引起各級政府高度重視，祁連縣近幾年對所轄區(qū)的草原流轉(zhuǎn)行為作了規(guī)范整頓，并就相關(guān)情況進行了研究探討，取得了一定成效。

1 祁連縣草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況

祁連縣作為海北州重要牧業(yè)縣之一，草原資源豐富，畜牧業(yè)發(fā)展強勁，草原承包工作較為完善；但由于牧民群眾生產(chǎn)能力差異的逐漸顯現(xiàn)及其他因素的作用，促使牧區(qū)草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象逐漸增多，也曾出現(xiàn)一些草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛問題。為杜絕類似糾紛，祁連縣就草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為作了規(guī)范整頓，將絕大多數(shù)草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)戶納入了規(guī)范化管理之中。截止目前，全縣登記備案的草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)戶（出讓方）共有353戶，占全縣草原承包戶的5.5%，其中租賃形式的流轉(zhuǎn)最多，占草原流轉(zhuǎn)總戶數(shù)的87.8%，轉(zhuǎn)包形式的流轉(zhuǎn)占10.7%，少數(shù)為其他形式的流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)草原面積共有246.8km2，占全縣草原承包面積的2.6%。草原流轉(zhuǎn)出讓方一般是少畜戶或無畜戶，受讓方多是養(yǎng)畜大戶。出讓方因草原面積較小、發(fā)展不起來、沒有勞動力等，而將所承包的草原有償流轉(zhuǎn)他人。祁連縣政府就草原流轉(zhuǎn)合同格式和內(nèi)容進行了規(guī)范，所有流轉(zhuǎn)合同以書面形式登記備案、專人負責、建檔管理。

2 草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理的措施和經(jīng)驗

從近年來祁連縣草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范管理來看，祁連縣在草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面形成了一些較為成熟的做法，并積累了一定的經(jīng)驗。

2.1 建立和規(guī)范統(tǒng)一標準的草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)書面合同

由于以往口頭協(xié)議容易產(chǎn)生爭議（有的在時間上扯皮、有的在流轉(zhuǎn)形式上爭執(zhí)等），加之司法界定缺乏有效證據(jù)，以致行政處理難度大。因此，建立和推行格式統(tǒng)一、內(nèi)容全面、責權(quán)明確的書面合同，并用合同規(guī)范草原流轉(zhuǎn)雙方的行為，可以有效杜絕此類糾紛隱患。

2.2 建立村、鄉(xiāng)、縣3級審查登記制度

審查登記制度的實施可以確保草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的合理性和合法性，比如審查流轉(zhuǎn)戶是否跨村、跨鄉(xiāng)或跨縣流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)期限是否過長（如30a、50a、長期等與政策不符、模糊不清的時限），流轉(zhuǎn)形式是否不明（有的把“轉(zhuǎn)讓”誤認為“轉(zhuǎn)包”、把“轉(zhuǎn)包”誤認為“租賃”而填寫在合同中），是否把同一片草原在同一時期流轉(zhuǎn)給不同的承包戶等。所有流轉(zhuǎn)合同必須經(jīng)村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣草原監(jiān)理站3級審查把關(guān)，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。

2.3 尊重草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自愿性

有些無畜戶的草原，因承包者無力經(jīng)營或搬離他鄉(xiāng)，村社打算收回集體利用，但這些無畜戶已把草原流轉(zhuǎn)他人經(jīng)營。針對這種情況，應尊重雙方意愿，保護和規(guī)范雙方流轉(zhuǎn)行為，并提倡和促使這類草原進行合法流轉(zhuǎn)。祁連縣在草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)審查登記的全過程中，不收費、不作難、不拖延。但在規(guī)范整頓工作中發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)群眾乘少畜戶或無畜戶處于某種困境，廉價租賃其草原且租賃時限不明，有的甚至一次性買斷。這些情況從現(xiàn)實來看，都是不合理的、甚至是帶有“霸王”性質(zhì)的流轉(zhuǎn)行為，應當予以整頓或取締。祁連縣央隆鄉(xiāng)和野牛溝鄉(xiāng)的幾起草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同爭議案，就屬于這類問題，已做了堅決取締和調(diào)解處理。

2.4 大力宣傳草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)

根據(jù)工作實際，祁連縣主要采取了3種方式進行草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)的宣傳：一是，舉辦縣城集中宣傳活動，懸掛橫幅、張貼標語、擺放展板、設立咨詢臺及發(fā)放宣傳材料，并借助電視新聞媒介進行宣傳；二是，利用滅鼠、滅蟲、滅除毒雜草等契機，現(xiàn)場組織群眾進行草原流轉(zhuǎn)法規(guī)的講解說明，拿實例比對，現(xiàn)身說法，宣傳草原流轉(zhuǎn)管理的宗旨、界限和程序；三是，以典型案件的執(zhí)法查處側(cè)面教育牧民群眾，糾正草原流轉(zhuǎn)活動中的錯誤思想和行為。

3 存在的問題和對策

3.1 短期租賃草原掠奪式經(jīng)營現(xiàn)象嚴重

近年來，部分養(yǎng)畜大戶、外鄉(xiāng)販運者和牲畜育肥經(jīng)營者，將淡季低價收購的牲畜放在短期租賃（有的只租賃1a，也有的租賃2～3a）的草原上育肥，待銷售旺季再售出。由于這些經(jīng)營者只在乎眼前利益、不顧草原承載力，把盡可能多的牲畜放養(yǎng)在有限的草原上，使短期租賃草原超負荷承載，以致退化。同時，這些短期租賃活動的流轉(zhuǎn)雙方，認為短期租賃沒有必要辦理合同手續(xù)和審查登記，造成草原超載退化后責任追究難。

為此，根據(jù)海北州有關(guān)文件精神，祁連縣正在起草出臺《祁連縣草原短期租賃管理辦法》，以法規(guī)形式進一步規(guī)范草原短期租賃行為。這一管理辦法集中了相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容，操作性更強，將會有力地打擊草原短期租賃超載經(jīng)營行為，保護草原植被。

3.2 草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式不夠明確

草原流轉(zhuǎn)過程中發(fā)現(xiàn)，部分草原以互換的形式進行流轉(zhuǎn)，但草原互換實際是草原地塊進行了對調(diào)互換，屬于草原承包經(jīng)營權(quán)變更范疇，只需辦理草原地塊變更手續(xù)，無需簽訂草原流轉(zhuǎn)合同。否則，類似案件的受理將會無所適從，使草原承包管理執(zhí)法工作顯得混亂無序。

祁連縣針對草原互換這種情況按草原承包地塊變更論處，不作為流轉(zhuǎn)對待。

4 今后工作思路

4.1 細化草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，進一步規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動

經(jīng)簽訂青海省統(tǒng)一格式的草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和義務得到明確，流轉(zhuǎn)糾紛大大減少。但因合同的部分內(nèi)容不夠全面，在草原流轉(zhuǎn)期內(nèi)仍會發(fā)生少數(shù)糾紛，處理起來較為棘手。因此，建議將草原承包方的聯(lián)系方式、草原規(guī)劃建設和鼠蟲害滅治等義務的承擔、草原征占補償費用的受益、草原流轉(zhuǎn)起止日期與畜牧業(yè)經(jīng)營周期吻合與否等內(nèi)容，在今后的合同中進行細化充實。

4.2 轉(zhuǎn)變觀念、因勢利導，打開草原流轉(zhuǎn)工作新局面

以集約化經(jīng)營政策為契機，促進合理合法的草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面的擴大，解放思想，提高生產(chǎn)力，走集約化、規(guī)?；贰Ｍ瑫r，建立健全草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)檔案，完善草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作，及時解決發(fā)展中遇到的問題，與時俱進、實事求是，不斷鞏固草原承包工作成果，為使草地資源發(fā)揮出更大效益和牧區(qū)經(jīng)濟又好又快地發(fā)展而努力奮斗。