論公共體育服務決策機制的構建與完善——以上海市為例

俞 琳

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和政治體制改革深化，政府的決策機制建設與優(yōu)化成為進一步提高和完善自身行政管理職能、建設服務型政府的重要內(nèi)容。自2004年3月國務院制定并實施《全面推進依法行政實施綱要》以來，我國各級政府日漸強調(diào)加強行政決策程序建設、提高政府行政能力和管理水平。中共中央政治局在2011年3月28日關于推進依法行政和弘揚社會主義法治精神的集體學習中，胡錦濤強調(diào)要更加注重行政執(zhí)法，推進政府管理方式創(chuàng)新，加強行政決策程序建設。可見，優(yōu)化和完善行政決策程序是深化我國行政管理體制改革的必然要求，更是構建社會主義和諧社會的一項基礎性工程。同樣，由于公共服務的公共物品特性，政府在公共服務提供上的決策行為往往具有指導作用，是影響公共服務質(zhì)量的首要因素之一，政府的公共服務決策方式與決策能力、效果也成為反映政府職能的重要方面。

1 公共體育服務決策機制的基本內(nèi)涵

政府決策機制在整個政府決策活動中往往處于舉足輕重的地位。由于任何政府決策方案的形成總是在一定的決策機制下產(chǎn)生的，所以，對決策的研究不應僅從決策行為本身和決策者個人去認識，還應考慮制約這種決策行為機制的結構形式與功能，以及機制構成之間的相互作用與相互影響[1]。

本文界定公共體育服務決策機制意指體育部門以優(yōu)化公共體育服務供給為宗旨，為規(guī)范決策職能、在政府部門內(nèi)外部決策主體之間形成的，有關決策權力分配和決策運作程序、規(guī)則與方式等一系列制度性安排的總和。從內(nèi)涵上講，公共體育服務決策機制具有一定的目的導向，旨在優(yōu)化公共體育服務供給，是不同主體之間的有機聯(lián)結，體現(xiàn)為一種規(guī)范的制度安排。依據(jù)系統(tǒng)論，公共體育服務決策機制主要由以下幾部分構成：一是決策中樞系統(tǒng)，由有行政權利的體育政府機關與相關部門領導人員組成，是決策機制的核心，其任務是生產(chǎn)高質(zhì)量的公共政策；二是決策咨詢系統(tǒng)，擔當著分析問題并向決策者提供被選方案的角色，為決策提供服務和幫助；三是決策監(jiān)控系統(tǒng)，對公共決策系統(tǒng)的運行實行監(jiān)督和調(diào)控的行為，以保證決策的正確性；四是決策執(zhí)行系統(tǒng)，決定著正確的政府決策能否變成社會現(xiàn)實，能否達到預期的政策目標。

2 國外公共體育服務決策機制的經(jīng)驗與啟示

許多國家將打造“運轉良好的決策機制”作為政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容。國外經(jīng)驗表明，合理完善的決策機制有助于政府優(yōu)化決策，制訂好的公共政策以更有效地提供公共服務。同樣在公共體育服務領域，相關政府部門決策的機制化階段、水平與過程，都將影響和決定該組織部門與公共決策的運作績效[2]，具體體現(xiàn)在以下方面。

2.1 加強公共體育服務決策的中樞系統(tǒng)組織建設

伴隨公共體育服務決策任務的加重，各國政府普遍加強體育決策中樞機構的組織建設。以英國為例，在過去相當長的一段時間里，英國政府并沒有積極地介入體育運動管理，而目前英國至少有17個政府部門影響著體育和娛樂的發(fā)展，主要包括文化、媒介和體育部、內(nèi)務部、財政部、教育與技能部門、副首相辦公室[3]。挪威設有行政管理與改革部，擔負著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和積極推動公共領域改革的重任，自1980年以來，其公共領域的決策職能逐步向中央部委集中，執(zhí)行職能普遍由政府代理機構承擔，決策與執(zhí)行相分離成為改革的方向，從而促使了各級政府的社會管理和公共服務水平不斷提高[4]。

2.2 大力發(fā)展公共體育服務決策的咨詢系統(tǒng)

國外經(jīng)驗來看，歐美國家及日本都普遍重視政府咨詢機構的建設，曾在包括公共體育服務在內(nèi)的政府決策機制構建中大力發(fā)展咨詢系統(tǒng)?？偨Y而言，這些國家的咨詢系統(tǒng)主體是黨政部門的政策研究機構、學術聯(lián)合會、學術機構、圖書情報機構和民間咨詢機構等各類社會研究機構，大多由專家學者和有聲望的社會人士組成。比如英格蘭20世紀90年代開始建立和推廣英聯(lián)邦體育研究院網(wǎng)絡，建立專業(yè)體育研究和服務網(wǎng)絡，以及建立更為普及和高質(zhì)量的學校體育。發(fā)展至今，通常這些決策咨詢具有較健全的政府決策科學化體制，決策組織體系日趨合理化，政策研究機構能夠相對獨立地進行研究并向決策者提供各種方案，同時還加強了綜合型人才的培養(yǎng)和使用，注重公共決策的公眾咨詢[5]。冰島在社會管理和公共服務戰(zhàn)略決策過程中，往往采取開放型的咨詢方式，廣泛征求了中央部委、地方政府、學術機構和普通公眾的意見，既達到了發(fā)揚民主、集思廣益的目的，也使戰(zhàn)略規(guī)劃最大程度體現(xiàn)出利益相關方的意愿，增強了社會各方面參與政府公共決策的積極性。

2.3 規(guī)范公共體育服務決策的監(jiān)控系統(tǒng)

西方公共決策監(jiān)督的基本依據(jù)是分權與制衡原則，同時社會輿論監(jiān)督也在公共決策的制定和實施中發(fā)揮著顯著作用。目前來看，西方主要發(fā)達國家政府的行政決策，在橫向上主要受到立法機構、司法機構、政黨（特別是執(zhí)政黨）、非政府組織、廣大公民（通過參與社會團體）的監(jiān)督與控制；在縱向上，下級政府的行政決策要受到上級政府的監(jiān)控，政府職能部門的行政決策要受到政府決策中心的監(jiān)控。以公眾參與決策制訂與監(jiān)督為例，冰島近些年致力于通過信息化戰(zhàn)略的實施和若干信息化項目建設，將政府提供的公共服務項目全部集中于政府門戶網(wǎng)站，開通1 400種表格下載及網(wǎng)上填寫功能，對外來移民提供多種語言服務，還建立了社區(qū)管理信息化服務平臺，內(nèi)容涵蓋公共信息、個人信息及公共決策等諸多社區(qū)管理項目，方便社區(qū)居民隨時隨地參與到公共事務的決策程序，使公眾和政府的溝通更為便捷全面，以推動公共服務方式的創(chuàng)新和變革[6]。

2.4 強化公共體育服務決策的執(zhí)行系統(tǒng)

公共服務的決策執(zhí)行系統(tǒng)首先由各級政府部門與公務員所組成。如今不少北歐國家公共服務領域從業(yè)人員成為財政供養(yǎng)人員的主體，是公共服務決策執(zhí)行的首要組成。以瑞典為例，全國從事決策和行政工作的政府工作人員僅有3 000人，而從事公共服務的公務員高達20～25萬人[6]。此外，當代西方國家政府決策執(zhí)行系統(tǒng)具有主體多元化、地域化和社會化發(fā)展趨勢。具體而言，公共體育服務決策的執(zhí)行組織可以是政府部門，可以是法定機構，也可以是非政府組織與私營部門。如今，社會組織在英美國家體育管理與公共服務決策過程中扮演了重要的角色。在英國，文化、媒介和體育部委托英國體育理事會和英格蘭等區(qū)域體育理事會，通過與國家理事機構、青年體育基金會、教練員委員會和裁判員委員會等眾多合作伙伴充分合作，實現(xiàn)政府對體育的管理；美國體育運動主要是由各社會團體來承擔[7]。同時，體育政府部門權力在體育政策貫徹和執(zhí)行中進一步下放，從而出現(xiàn)權力區(qū)域化。比如，早些年英格蘭體育理事會從公共服務機構的中分離出來，各地辦事機構負責各自地區(qū)的體育事務，通過發(fā)展各自的區(qū)域計劃來履行英格蘭體育理事會制定的目標。

歸納而言，國外公共體育服務決策機制的運轉經(jīng)驗告訴我們，一方面，構建完善的公共體育服務決策機制，首先應打造權威的決策中樞系統(tǒng)、健全的決策咨詢系統(tǒng)、嚴密的決策監(jiān)控系統(tǒng)和高效的決策執(zhí)行系統(tǒng)；其次要追求各系統(tǒng)互相配合，相輔相成，從而產(chǎn)生相對完整、整體優(yōu)化的機制體系。另一方面，公共體育服務決策機制的運作應追求政府部門、社會組織、社會公眾、媒體媒介等多種主體參與，尤其在決策的咨詢、監(jiān)控和執(zhí)行系統(tǒng)中更應注重發(fā)揮各類主體的價值作用，以提高公共體育服務決策機制的運作績效。

3 上海市公共體育服務決策機制的現(xiàn)狀與發(fā)展

建立和健全政府決策機制是公共體育服務行政和政府決策民主化、科學化的需要，更是構建合理有效公共體育服務供給機制的前提，提高公共體育服務供給效率的基本保障。這正為發(fā)達國家的經(jīng)驗所證明，也是我國近些年政策實踐經(jīng)驗的總結。從決策機制構建上講，目前上海市在公共體育服務領域已取得初步成效，在今后仍需加大力度改進和完善。

3.1 決策中樞系統(tǒng)具有一定規(guī)模，需進一步加強績效建設

歷史上，國內(nèi)各區(qū)域體育組織機構從以“發(fā)展群眾體育增強人民體質(zhì)”為中心任務的“體育總會”設置，到以后以“舉國體制”為核心內(nèi)容的“體育運動委員會”設置，再到當前的“體育局”，經(jīng)過重重演變成當前管理活動中多種類型組織機構并存的狀況。目前上海市公共體育服務決策中樞的主體主要包括上海市政府直屬機構——上海市體育局以及17個區(qū)縣體育局，可見其一定規(guī)模。但鑒于傳統(tǒng)體育管理體制的不足，以及近些年各類政府機構轉型、加快行政管理體制改革、構建服務型政府的需要，公共體育服務決策中樞機構需進一步加強績效建設，樹立政府管理新理念，提高政府行政人員自身素質(zhì)、政府決策參與度和政務透明度，從而提升政府的行政效率和質(zhì)量，保證政府決策的科學性。

3.2 決策咨詢系統(tǒng)日趨完善，需進一步推進咨詢主體多元化和獨立性

目前上海市公共體育服務的決策咨詢系統(tǒng)包括官方、半官方與非官方?jīng)Q策咨詢機構。具體而言，涉及相關政府部門內(nèi)部的各種政策研究機構、市體育科學研究所、高校等教育機構內(nèi)研究部門以及市場中商業(yè)性的決策咨詢企業(yè)等。可見，上海市公共體育服務決策咨詢系統(tǒng)正日趨完善。但在大力發(fā)展公共體育服務、構建科學有效決策機制的背景下，需要進一步優(yōu)化公共決策咨詢主體結構，建立多元化、多層次的決策咨詢組織體系，一方面要進一步加強體育科學研究所等官方公共決策咨詢主體隊伍的建設與管理；另一方面要重視培育咨詢市場，發(fā)展專業(yè)性決策咨詢公司。同時應加大力度鼓勵各類社會組織參與決策咨詢，注重公眾咨詢的渠道建設，建立決策咨詢信息平臺，暢通決策咨詢信息渠道。

3.3 決策監(jiān)控系統(tǒng)初成體系，需進一步完善決策監(jiān)控的體制與機制

合理高效的公共體育服務決策機制離不開決策中樞系統(tǒng)之外的權威機構進行法定范圍內(nèi)的監(jiān)督與控制，以保證決策的正確性。當前這類組織機構廣泛地涉及到上海市人大及常委會、各級黨組織、政協(xié)與民主黨派、各級人民法院與檢察院、新聞媒體以及人民團體與社會公眾等等。這種多元參與的決策監(jiān)控旨在確立政策監(jiān)控標準、評估政策績效、糾正與消除政策執(zhí)行偏差。以公眾監(jiān)督為例，2012年6月開通的“965365”上海體育公共服務熱線，作為“全民健身365”工程的重要內(nèi)容之一，為廣大市民提供準確、及時、有效的體育公共信息“一門式”公益咨詢服務，也使得社會公眾參與公共體育服務決策監(jiān)控的平臺更為快捷暢通?，F(xiàn)實來看，目前上海市包括體育服務在內(nèi)的許多領域公共決策監(jiān)控已初成體系，但同國內(nèi)多數(shù)地區(qū)一樣，在公共服務監(jiān)管領域缺乏完善的公共決策制定和執(zhí)行監(jiān)控機制、科學的公共決策評估監(jiān)控制度以及嚴格的公共決策責任追究制度[8]。因此，公共體育服務決策監(jiān)控系統(tǒng)的體制和機制有待完善，需要保證公共決策監(jiān)控機構的獨立性，進一步優(yōu)化公共決策監(jiān)督隊伍結構，建立健全公共決策監(jiān)督法律體系，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的基礎性地位，強化新聞輿論監(jiān)督的導向作用。

3.4 決策執(zhí)行系統(tǒng)涵蓋面廣，需進一步提高其執(zhí)行力

公共體育服務的決策執(zhí)行系統(tǒng)由體育主管部門及相關從業(yè)人員、社會組織與私營部門等各類非政府機構所組成。目前上海市體育局下設項目管理中心和場館、運動學校、體育俱樂部等直屬單位，17個區(qū)縣體育局，24個體育項目協(xié)會，截至2008年底市體育系統(tǒng)從業(yè)人員總計六千余人，在人數(shù)和規(guī)模上為公共體育服務決策執(zhí)行提供了一定保障。近兩年上海市在公共體育服務決策執(zhí)行上取得顯著成效，尤其是著重落實“全民健身365”為核心的公共體育服務體系建設，2011年共建設百姓健身步道59條，完成百姓健身房34個，建成百姓游泳池10個；2012年試行推廣“全民健身300指數(shù)評估辦法”，創(chuàng)辦首屆市民運動會，并繼續(xù)建設百姓步道、百姓健身房與百姓游泳池[9]。但同時，公共政策運行機制不健全、中央政策執(zhí)行控制力弱、公共政策執(zhí)行者存在素質(zhì)缺陷[10]等不足，也存在于包括公共體育服務在內(nèi)的多領域中，需要進一步構建完善的政策執(zhí)行機制，健全對政策執(zhí)行的監(jiān)控機制，加強對政策執(zhí)行人綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，強化對政策執(zhí)行人的激勵機制，優(yōu)化公共政策執(zhí)行的環(huán)境。

3.5 構建多元主體參與的公共體育服務決策機制

體育部門的政府決策需要放寬視野，既要關注政府內(nèi)部各個不同主體相互作用的決策過程，又要重視政府以外的非政府組織、公眾、媒體等主體對政府決策的參與和影響，提供平臺給各個主體參與制定公共政策，以實現(xiàn)公共利益最大化。首先要堅持政府為行政決策核心主體。體育政府部門是公共體育服務領域的最終責任者，更是該領域行政決策的核心主體。由于公共體育服務所具備的準公共物品性質(zhì)，加之目前本市體育管理體制中非政府組織和市場力量發(fā)育不到位的現(xiàn)狀，更加需要政府承擔起最主要的義務。其次應培育社會組織為行政決策的重要參與者。社會組織作為有較高自律性、中立性的團體組織，有助于決策問題的發(fā)現(xiàn)和確認，也有助于推動政策的順利執(zhí)行，是決策科學化的重要保障。再者要加大社會公眾參與行政決策的力度。在公共體育服務領域的政府決策中，社會公眾參與決策過程，有助于公共決策的發(fā)現(xiàn)和確認，有助于推動政策的順利執(zhí)行，也有利于實現(xiàn)決策體系的合法性基礎[11]，以推進相關決策的科學化與民主化。最后需注重媒體對優(yōu)化行政決策的推動作用。媒體為多元主體參與型公共體育服務決策機制提供多樣暢通的參與平臺，是科學合理公共體育服務決策機制的催化劑。

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[6]完善公共服務體制、提高社會管理水平[EB/OL].http://tgs.ndrc.gov.cn/ggxx/t20071210_177655.htm

[7]孫潑生,陳華福.美國體育管理體制對我國的啟示[J].科技信息，2012.12:267.

[8]周業(yè)柱.公共決策監(jiān)控機制:特點、問題與對策[J].中國行政管理，2010.7:30.

[9]上海市今年將繼續(xù)落實體育公共服務體系建設[EB/OL].http://sports.sina.com.cn/s/2012-02-27/09541765746s.shtml

[10]申喜連.論公共政策的執(zhí)行力:問題與對策[J].中國行政管理，2009.11:42-43.

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