領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力素質(zhì)模型研究*

● 方銘勇 王效昭 陸 柏

■責(zé)編 韓樹杰 Tel:010-68345891 E-mail：hrdhsj@126.com

一、干部應(yīng)急管理能力的構(gòu)成要素

領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力是領(lǐng)導(dǎo)干部在處置突發(fā)事件過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的本領(lǐng)。該能力的表現(xiàn)與領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人知識(shí)水平和道德修養(yǎng)有關(guān)，也與體制、機(jī)制、制度及設(shè)備、物資等所構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境有關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理素質(zhì)和能力及其外在支持系統(tǒng)，應(yīng)由外部支持層、思想道德層、知識(shí)層、能力層構(gòu)成。處于最低層的體制、機(jī)制是能力發(fā)揮的基礎(chǔ)，不屬于領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)與能力的個(gè)體特質(zhì)范疇；處于第二層的是個(gè)人修養(yǎng)和責(zé)任感，它是領(lǐng)導(dǎo)者的心理特質(zhì)，需要長(zhǎng)期的修練；處于第三層的是知識(shí)體系，是能力發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，是一個(gè)長(zhǎng)期積累的過(guò)程；處于第四層是應(yīng)急管理能力，我們通過(guò)歸納整理調(diào)查數(shù)據(jù)和組織專家分析，從訪談對(duì)象提及的二十余種能力中提練出八種能力作為能力體系的構(gòu)成要素。

1.邏輯思維及反應(yīng)、鑒別能力。此項(xiàng)能力是領(lǐng)導(dǎo)者綜合素質(zhì)的集中體現(xiàn)，主要包括以下幾個(gè)方面：一是要有信息獲取的理念、方法和手段。信息是做出反映、鑒別的基礎(chǔ)，信息越充分，對(duì)情況了解得越透徹，判斷就會(huì)越準(zhǔn)確。二是要以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，在掌握信息的基礎(chǔ)上，利于信息學(xué)、運(yùn)籌學(xué)等方法進(jìn)行論證，做到先謀后斷，多謀善斷。三是在看到事件的苗頭時(shí)就提醒下級(jí)注意，告之上級(jí)了解，以便有效控制事態(tài)發(fā)展，最大限度地減少損失。

2.決策能力。領(lǐng)導(dǎo)干部在處置突發(fā)事件時(shí)，要考慮國(guó)家、集體的利益，敢于決策，勇于負(fù)責(zé)；在決策前需要對(duì)預(yù)案有充分的了解，對(duì)國(guó)家處置突發(fā)事件的相關(guān)政策、法律有必要的掌握；在決策時(shí)運(yùn)用多種方法，發(fā)揮集體的作用，以集體智慧代替?zhèn)€人經(jīng)驗(yàn)決策，能從海量信息中發(fā)現(xiàn)焦點(diǎn)問(wèn)題。

3.指揮能力。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，需要整合各種資源，調(diào)動(dòng)多方力量，處理各方可能出現(xiàn)的推委和不滿情緒。為此，領(lǐng)導(dǎo)者必須了解相關(guān)部門的職責(zé)和分工，了解下屬的特長(zhǎng)和不足，在嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事前提下，下達(dá)的相關(guān)指令要求清晰明了，并充分考慮接收對(duì)象的能力情況和個(gè)性特質(zhì)。

4.執(zhí)行能力。根據(jù)突發(fā)事件的大小和事態(tài)發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)和組織相關(guān)人員開展具體工作。對(duì)可以掌握的資源充分了解，能夠?qū)⒂邢薜馁Y源用在重要環(huán)節(jié)，對(duì)下屬安排任務(wù)時(shí)充分授權(quán)、要求明確、實(shí)時(shí)跟進(jìn)。

5.溝通能力。應(yīng)急管理中的溝通主要有四個(gè)方面：對(duì)上溝通要言簡(jiǎn)意賅，充分反映事實(shí)情況，在第一時(shí)間及時(shí)匯報(bào)并在事件進(jìn)展中不斷報(bào)告最新情況；對(duì)下溝通要明確處置目標(biāo)、認(rèn)真傾聽下屬意見，并努力創(chuàng)造一種輕松和諧的談話氛圍；同級(jí)溝通要本著尊重的原則，既把相關(guān)要求明確提出，也要尊重和理解對(duì)方；與媒體溝通要建立良好關(guān)系，積極通過(guò)媒體進(jìn)行正面報(bào)道，不能封鎖消息，更不能歪曲事實(shí)。

6.協(xié)調(diào)和指導(dǎo)督察能力。協(xié)調(diào)的本質(zhì)和取向是在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化統(tǒng)一指揮、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，以減少運(yùn)行環(huán)節(jié)，降低成本。良好的協(xié)調(diào)力能夠在短時(shí)間熟悉不同部門工作職責(zé)和業(yè)務(wù)流程，與不同部門組建應(yīng)急處置工作組。督察能力是跟進(jìn)的技巧，主要體現(xiàn)在督察的時(shí)間、督察的內(nèi)容和督察的對(duì)象上。

7.依法行政能力。這里的依法行政的法特指突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和公務(wù)員法，包括政府制定的相關(guān)處置突發(fā)事件的規(guī)定和條例。突然性和意外性是突發(fā)事件的固有特性，如果領(lǐng)導(dǎo)干部解決問(wèn)題心切，法律意識(shí)不強(qiáng)，難免會(huì)做出不合法的決定。依法行政在處置突發(fā)事件環(huán)境下，有其特定的含義。

8.學(xué)習(xí)和總結(jié)能力。學(xué)習(xí)和總結(jié)能力在處置突發(fā)事件中非常重要，個(gè)中的能力包括：對(duì)處置情況的反思和修正，對(duì)預(yù)案的修訂，對(duì)相關(guān)人員的表?yè)P(yáng)和組織必要的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。

表1 領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理各項(xiàng)能力權(quán)重總結(jié)和學(xué)習(xí)能力預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備 3 2 1 4監(jiān)測(cè)與預(yù)警 4 1 2 3應(yīng)急處置與救援 4 3 2 1事后處置與重建 3 4 2 1合計(jì) 7 7 5 5 3 5 3 5所占權(quán)重 17.5% 17.5% 12.5% 12.5% 7.5% 12.5% 7.5% 12.5%邏輯思維及反應(yīng)、鑒別能力決策能力指揮能力執(zhí)行能力溝通能力組織協(xié)調(diào)和督察能力依法行政能力

二、干部應(yīng)急管理能力表現(xiàn)及權(quán)重

1.八項(xiàng)能力在應(yīng)急管理各階段的分布

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法將事件處置分為四個(gè)階段，即預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后處置與重建。八項(xiàng)能力對(duì)于四個(gè)階段來(lái)說(shuō)都是必需的，但就某一階段的特定任務(wù)來(lái)說(shuō)，其中有些能力就顯得尤其重要。

預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段重心工作是編制預(yù)案和實(shí)施演練，信息收集、隱患排查隊(duì)伍建設(shè)、物資儲(chǔ)備和宣傳教育都是完善和實(shí)施預(yù)案。據(jù)此，該階段需要的能力維度依次是總結(jié)和學(xué)習(xí)能力，邏輯思維和反應(yīng)、鑒別、判斷能力，決策能力和依法行政能力。因?yàn)楹玫念A(yù)案編制是建立在處置實(shí)踐的總結(jié)和對(duì)相關(guān)案例及知識(shí)的學(xué)習(xí)之上，經(jīng)正確的判斷在法律的框架內(nèi)做出的最優(yōu)決策。

監(jiān)測(cè)和預(yù)警階段最重要的是對(duì)突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)和研判，最缺的是相對(duì)于決策所需的信息，這個(gè)階段已經(jīng)需要做好戰(zhàn)斗動(dòng)員了。所以對(duì)此階段而言，邏輯思維及反應(yīng)、鑒別、判斷能力排在第一位，其次是溝通能力和指揮能力。

應(yīng)急處置與救援階段主要是控制事態(tài)發(fā)展、減少人員與財(cái)產(chǎn)損失。面對(duì)復(fù)雜的局面，需要領(lǐng)導(dǎo)干部有科學(xué)的決策能力、良好的指揮能力、快速的執(zhí)行能力和全面的綜合協(xié)調(diào)能力。在這一階段，快速反應(yīng)重點(diǎn)，科學(xué)決策是核心，整合資源和合理調(diào)度是保障。

事后處置和重建在時(shí)間的迫切性上的要求低于處置階段，這一時(shí)期最需要的組織協(xié)調(diào)和督察能力，要通過(guò)有效協(xié)調(diào)處理要分工與協(xié)作的關(guān)系，通過(guò)持續(xù)督察消除工作中的懈怠情緒。其次，在這一時(shí)期我們還需要執(zhí)行能力、依法行政的能力和總結(jié)學(xué)習(xí)的能力。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理各項(xiàng)能力權(quán)重

通行的權(quán)重評(píng)定方法有直接打分法、對(duì)比求和評(píng)分法、環(huán)比評(píng)分法、邏輯判斷評(píng)分法和功能系統(tǒng)評(píng)分法等。論文采用04評(píng)分法，即對(duì)每一階段比較重要的四項(xiàng)能力打分，最重要的能力得4分，其次得3分，如此類推。各項(xiàng)能力的得分見表1。這樣做建立在兩個(gè)假設(shè)前提之上，一是認(rèn)為四個(gè)階段對(duì)于應(yīng)急管理同樣重要。二是認(rèn)為對(duì)于每一階段來(lái)說(shuō)，對(duì)各項(xiàng)能力的需要存在梯度關(guān)系。如此，得出能力權(quán)重分三個(gè)層次，邏輯思維及反應(yīng)、鑒別能力和決策能力分別占17.5%，是最重要的能力；指揮、執(zhí)行、組織協(xié)調(diào)和督察以及總結(jié)學(xué)習(xí)能力分別占12.5%，是相對(duì)重要的能力；最后，溝通能力和依法行政能力分別占7.5%，是重要性一般的能力。

表2 領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)邏輯思維及反應(yīng)、鑒別能力 A4您將本地區(qū)或本行業(yè)、本部門業(yè)務(wù)涉及范圍內(nèi)可能出現(xiàn)的突發(fā)事件及時(shí)上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)和提醒下級(jí)重視B1您熟悉本部門的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并認(rèn)真研讀B2您對(duì)國(guó)家處理突發(fā)事件政策、精神理解深刻B3您善于從突發(fā)事件的海量信息中發(fā)現(xiàn)焦點(diǎn)問(wèn)題B4您在處理突發(fā)事件中經(jīng)常有創(chuàng)新的方法和思路，并且有良好的心理承受能力維度 指 標(biāo)A1從報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體上或其它途徑了解公共信息是您每天必然完成的任務(wù)A2您經(jīng)常參加社會(huì)服務(wù)、社會(huì)考察和業(yè)務(wù)調(diào)研A3您對(duì)國(guó)家大政方針、地方情況及各方面收集的信息進(jìn)行綜合分析并對(duì)事物發(fā)展有一個(gè)基本預(yù)測(cè)決策能力指揮能力B5您熟悉突發(fā)事件處置的決策過(guò)程C1您充分了解您的下屬的長(zhǎng)處和短處C2您充分了解事件有關(guān)單位或部門的職責(zé)和權(quán)限C3您按照法律要求和事件處置程序下達(dá)指令C4您在發(fā)出指令前都會(huì)考慮接受對(duì)象的工作風(fēng)格和性格特質(zhì)執(zhí)行能力C5您所下的指令，其對(duì)象、內(nèi)容、時(shí)間要求、完成標(biāo)準(zhǔn)都非常清晰D1您在處置突發(fā)事件中，對(duì)下屬安排任務(wù)，會(huì)將目的、要求提的非常明確D2您了解處置突發(fā)事件所需的組織資源及物資儲(chǔ)備現(xiàn)狀D3您在處置突發(fā)事件中，給予您的下級(jí)充分的權(quán)利D4您緊抓事件解決進(jìn)程，并注重最后結(jié)果溝通能力D5您在眾多的事務(wù)中提煉出重點(diǎn)工作、重點(diǎn)環(huán)節(jié)，并將主要資源用于其上E1您在下達(dá)指令前，與下屬溝通其工作目標(biāo)E2您對(duì)下屬部門工作要求或公眾要求給予及時(shí)答復(fù)E3您善于化解緊張氛圍，創(chuàng)造一種能使事件相關(guān)人員、群體，自由、友好對(duì)話的氣氛協(xié)調(diào)督察能力E4您能夠依法有序的公開事件處置進(jìn)程及本部門的工作進(jìn)展F1您明確突發(fā)事件處置中的組織目標(biāo)及工作標(biāo)準(zhǔn)，并切實(shí)履行F2您能夠在短時(shí)間內(nèi)與不同部門組建應(yīng)急處置工作組，并適應(yīng)成員的工作特點(diǎn)和方式F3您能夠在短時(shí)間熟悉不同部門工作職責(zé)和業(yè)務(wù)流程F4您能夠在應(yīng)對(duì)任務(wù)下達(dá)后，適時(shí)跟進(jìn)，把握進(jìn)展G1您對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和公務(wù)員法非常熟悉依法行政能力G2您在處理事件時(shí)嚴(yán)格按照法律辦事G3您就關(guān)鍵決策和處理意見征求法律專家的意見G4您在日常工作中關(guān)注和執(zhí)行行業(yè)系統(tǒng)規(guī)定及業(yè)務(wù)規(guī)范總結(jié)學(xué)習(xí)能力G5您在日常工作中關(guān)注政府應(yīng)急管理建設(shè)進(jìn)程H1對(duì)應(yīng)急事件處理后，您立刻對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)、評(píng)估并提出改進(jìn)方案H2您認(rèn)為組織職員進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)和學(xué)習(xí)非常重要H3您對(duì)應(yīng)急事件中的優(yōu)秀成員給予表?yè)P(yáng)，先進(jìn)做法予以推廣H4您及時(shí)、不斷的修正本部門的應(yīng)急預(yù)案

三、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)模型

1.模型建立

根據(jù)八個(gè)能力構(gòu)成的要素說(shuō)明，調(diào)研組將相關(guān)能力分別分成四到五個(gè)可以量化的評(píng)分指標(biāo) （評(píng)價(jià)指標(biāo)見表2），每個(gè)指標(biāo)根據(jù)不符合、不太符合、基本符合、比較符合、完全符合給 予 2、4、6、8、10 分 的 等級(jí)評(píng)價(jià)，每個(gè)指標(biāo)在同一維度內(nèi)權(quán)重相同。然后，綜合指標(biāo)的得分，運(yùn)用以下公式可以得出最終能力評(píng)價(jià)PF。

PF=（A1+A2+A3+A4）÷4×17.5%+（B1+B2+B3+B4+B5）÷5×17.5%+（C1+C2+C3+C4+C5）÷5×12.5%+（D1+D2+D3+D4+D5）÷5×12.5%+（E1+E2+E3+E4）÷4×7.5%+（F1+F2+F3+F4）÷4×12.5%+（G1+G2+G3+G4+G5）÷5×7.5%+（H1+H2+H3+H4） ÷4 ×12.5%

2.安徽省領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

調(diào)研組以模型為基礎(chǔ)，對(duì)安徽省領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，各個(gè)能力的評(píng)價(jià)得分見圖2。安徽領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力總體評(píng)價(jià)為7.897分，屬于中等偏上水平，在邏輯思維及反應(yīng)、鑒別能力以及決策能力、依法行政能力得分較低，有待改善和進(jìn)一步提高。我們也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在座談中涉及的應(yīng)急能力構(gòu)成進(jìn)行了頻度統(tǒng)計(jì)，其中位居前三位的能力分別是邏輯思維及反應(yīng)、鑒別能力以及決策能力、依法行政能力，二者的契合證明了模型的權(quán)重設(shè)置具有一定的合理性。

1.劉航： 突發(fā)公共事件應(yīng)急方案評(píng)價(jià)模型研究，載《人民論壇》，總第 135期。

2.安徽省人事廳：《公務(wù)員通用能力教程》，安徽人民出版社，2008年版 。