船舶進港簽證與行政許可

湛江海事局 彭 千

交通運輸部于2007年5月31日以部令的形式發(fā)布了《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》（以下簡稱《07規(guī)則》），取代了1993年的規(guī)則?！?7規(guī)則》明確了船舶簽證的行政許可性質(zhì)，使得簽證條件、程序、形式的設(shè)置符合行政許可的原則與要求。本文對《07規(guī)則》中關(guān)于船舶航次簽證中的進港簽證規(guī)定與《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的規(guī)定進行對照，并根據(jù)目前的簽證實際情況提出相關(guān)建議。

一、船舶簽證與行政許可的規(guī)定

《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。”《07規(guī)則》第二條第三款規(guī)定：“船舶簽證，是指海事管理機構(gòu)根據(jù)船舶或者其經(jīng)營人的申請，經(jīng)依法審查，對符合船舶簽證條件的，準予其航行的行政許可行為?！贝隧椧?guī)定明確了負責(zé)船舶簽證的行政機關(guān)是海事管理機構(gòu)，性質(zhì)是行政許可行為，船舶簽證的結(jié)果是對符合船舶簽證條件的申請船舶，準予其航行。就進港簽證而言，應(yīng)當(dāng)是對符合船舶簽證條件的申請船舶，準予其進入港內(nèi)航行。

對于何謂“船舶簽證條件”，《07規(guī)則》在第二章中進行了詳盡描述，簡單來說，標準就是第7條第二款所規(guī)定的“申請辦理出港簽證的船舶，應(yīng)當(dāng)處于適航或者適拖狀態(tài)”。在此基礎(chǔ)上，船舶向海事管理機構(gòu)提交相關(guān)證書、文書以供檢查。對于海事管理機構(gòu)應(yīng)盡的責(zé)任，《07規(guī)則》也進行了規(guī)定，主要是明確了船舶簽證中海事管理機構(gòu)對材料審查負責(zé)、申請人對材料的真實性負責(zé)，當(dāng)有懷疑或者接到舉報時，海事管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)派人到現(xiàn)場核實。

二、目前管理規(guī)定中對于船舶簽證的定性及實際做法

根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可活動的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。換句話說，就是對于須行政許可的特定活動，應(yīng)該是經(jīng)申請，在行政機關(guān)依法審查，并準予之后，才能夠進行。就船舶簽證而言，依據(jù)《07規(guī)則》的規(guī)定，船舶的航行行為應(yīng)經(jīng)船舶（或者其經(jīng)營人、代理人）申請，經(jīng)海事管理機構(gòu)依法審查，準許之后才能進行?！?7規(guī)則》對于簽證分為航次簽證和定期簽證，航次簽證包括出港簽證和進港簽證，定期簽證包括短期定期簽證和年度定期簽證。下面就不同類型的簽證進行具體討論。

1.定期簽證

定期簽證是經(jīng)申請，對船舶航行水域擁有管轄權(quán)的海事管理機構(gòu)，允許船舶在規(guī)定時間內(nèi)航行的許可。海事管理機構(gòu)也須按照規(guī)則規(guī)定，對船舶提交的申請材料進行審查。如船舶在定期簽證有效期內(nèi)不處于適航適拖狀態(tài)，其責(zé)任應(yīng)由船舶承擔(dān)。

2.航次簽證

根據(jù)《07規(guī)則》，航次簽證包括出港簽證和進港簽證，對于出港簽證的規(guī)定完全符合行政許可的原則和要求，即經(jīng)船舶申請，海事管理機構(gòu)依法審查準許后，船舶才能夠出港。而且《07規(guī)則》明確規(guī)定了“申請辦理出港簽證的船舶，應(yīng)當(dāng)處于適航或者適拖狀態(tài)”。而對于進港簽證而言，根據(jù)《07規(guī)則》，申請人應(yīng)當(dāng)在船舶抵達后24 h內(nèi)辦理進港簽證。船舶抵達前24 h內(nèi)已經(jīng)向擬抵達地海事管理機構(gòu)報告船舶情況的，其進港簽證可以與出港簽證合并辦理。這樣的規(guī)定造成的實際情況就是船舶在已經(jīng)完成了航行進港這種行為后，才向海事管理機構(gòu)申請行政許可。當(dāng)然，這種情況并非是《07規(guī)則》出臺后才出現(xiàn)的。1993年《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》（以下簡稱《93規(guī)則》）中也未規(guī)定船舶必須在進港前辦理進港簽證，其結(jié)果是所有國內(nèi)航行船舶均為在進港后才辦理進港簽證。

三、進港簽證中的潛在風(fēng)險

回顧近十多年來，在重特大水上交通事故背后，總有海事執(zhí)法人員因簽證問題被追究行政乃至刑事責(zé)任。遠的如1999年11月24日在煙臺水域發(fā)生的“大舜”號沉沒事件，近的有裝運陶土的船舶翻沉事故。目前已有大量文獻對于出港簽證中存在的行政風(fēng)險進行了詳細分析，但關(guān)于進港簽證的似乎較少，因此有必要對進港簽證中的行政風(fēng)險進行詳細梳理。在船舶進港后才辦理進港簽證，存在以下潛在的行政風(fēng)險：

1.行政不作為的風(fēng)險

《行政許可法》明確規(guī)定了行政許可是依申請，并經(jīng)審查后的授意性的行政行為。對于進港簽證而言，由于行政許可人不是在進港前對船舶的申請進行審查，并作出許可，而是任由船舶進港后才辦理簽證，實際上造成了先行為、后許可的窘境。

2.對進港船舶未進行許可，背負監(jiān)管責(zé)任的風(fēng)險

《93規(guī)則》和《07規(guī)則》都規(guī)定了申請辦理出港簽證的船舶應(yīng)處于適航或適拖狀態(tài)。那么，是否意味著申請辦理進港簽證的船舶不一定需要處于適航或者適拖狀態(tài)呢？可能存在的推論是如果船舶在出港時的確處于適航或者適拖的狀態(tài)，那么，當(dāng)船舶抵達目的港時，可能也處于適航或者適拖的狀態(tài)，但并不能完全保證所有船舶的狀態(tài)都處于適航或者適拖狀態(tài)。例如在航行中發(fā)生水上交通事故的船舶、利用虛假材料申請出港簽證的船舶等，在到達目的港時，就不是處在適航或者適拖狀態(tài)。

對于發(fā)生了水上交通事故的船舶，如果在進港前已經(jīng)向港口海事管理機構(gòu)報告了事故情況及本船情況，通常情況下海事管理機構(gòu)會對其狀況進行評估，并作出是否允許進港的決定。但在這種情況下，仍然不能表明海事管理機構(gòu)履行了《行政許可法》和《07規(guī)則》的規(guī)定。

對于本來就是利用虛假材料申請出港簽證，或本來就處于不適航或者不適拖狀態(tài)（如配員不足）的船舶，其進港時，既未申請，海事管理機構(gòu)也沒有對其審查，如果在其進港后，由于不適航或者不適拖而造成水上交通事故，船舶本身自然要承擔(dān)責(zé)任。而海事管理機構(gòu)是否會因未完全履行行政許可的規(guī)定而承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，這也是一個值得商榷的問題。

有的觀點認為：目前船舶在進港前，在有VTS的海事管理機構(gòu)和某些利用AIS等其他技術(shù)手段對進港船舶進行了實際控制的情況下，事實上已履行了進港許可。問題是如果已經(jīng)履行了進港許可的職責(zé)，為何還須在進港后再辦理一次許可？此外，這種方式也將無辜的VTS執(zhí)法人員推上了問責(zé)的前沿。

四、降低進港簽證風(fēng)險的建議

為降低或者減輕進港簽證中潛在的行政風(fēng)險，主要是依據(jù)《行政許可法》和《07規(guī)則》，改進進港簽證方式。

《07規(guī)則》明確規(guī)定：“船舶或者其經(jīng)營人可以通過傳真、電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換（EDI）等方式辦理船舶簽證。”雖然該規(guī)則已經(jīng)就利用現(xiàn)代科技手段進行了規(guī)定，但由于受到地區(qū)發(fā)展不平衡以及技術(shù)上尚存在的難點等制約，目前僅有個別地區(qū)進行了嘗試。如上海海事局推出的“易通”船舶電子簽證系統(tǒng)，船方經(jīng)申請備案后，只需將船舶進出港信息以電話、傳真、電子郵件等形式發(fā)送到海事處政務(wù)中心信息采集平臺，經(jīng)政務(wù)受理人員受理、審批后，船方收到系統(tǒng)自動反饋的簽證審批信息，憑此信息即可確認船舶是否已經(jīng)順利辦理簽證。

考慮到簽證是目前船舶辦理最多的海事業(yè)務(wù)，同時也是基層海事處涉及人員最多和工作量最大的工作，有必要在目前“船舶動態(tài)管理系統(tǒng)2.0”的基礎(chǔ)上，盡快建設(shè)完善符合《07規(guī)則》中關(guān)于傳真、電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換（EDI）等方式辦理船舶簽證的系統(tǒng)功能，做到“先許可、再進港”，以使海事管理機構(gòu)所作的進港簽證符合《行政許可法》的規(guī)定，規(guī)避潛在行政風(fēng)險，同時使船舶簽證工作確實遵循《07規(guī)則》中提出的“高效、便民”的原則。

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