水庫(kù)移民安置區(qū)土地補(bǔ)償現(xiàn)狀與補(bǔ)償原理

陳銀蓉 梅 昀 劉靈輝 李進(jìn)軍

(1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，湖北 武漢430070;2.電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，四川成都610054;3.江蘇省新沂市土地整理中心，江蘇 新沂221400)

水庫(kù)移民安置區(qū)土地補(bǔ)償現(xiàn)狀與補(bǔ)償原理

陳銀蓉1梅 昀1劉靈輝2李進(jìn)軍3

(1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，湖北 武漢430070;2.電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，四川成都610054;3.江蘇省新沂市土地整理中心，江蘇 新沂221400)

隨著農(nóng)村土地制度的變化，安置區(qū)土地補(bǔ)償問(wèn)題對(duì)于協(xié)調(diào)水庫(kù)移民安置中各相關(guān)主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實(shí)地調(diào)查，首先分析了水庫(kù)移民安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀和存在的問(wèn)題;其次，運(yùn)用土地產(chǎn)權(quán)理論和福利經(jīng)濟(jì)理論，從安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)脑?、范圍和補(bǔ)償原則等方面闡明了安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)幕驹?最后，在此基礎(chǔ)上提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、協(xié)調(diào)水利水電工程建設(shè)中利益相關(guān)者的關(guān)系和利益平衡、體現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值等政策建議。結(jié)果表明:其一，安置區(qū)的土地補(bǔ)償，無(wú)論從現(xiàn)行法律、還是從實(shí)際獲得的補(bǔ)償來(lái)看，均未體現(xiàn)對(duì)安置區(qū)土地權(quán)益的保護(hù);其二，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補(bǔ)償，其補(bǔ)償范圍既包括轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的補(bǔ)償，也包括對(duì)共同擁有土地所有權(quán)帶來(lái)的權(quán)益分配變化的補(bǔ)償;其三，土地制度的建設(shè)和改進(jìn)上，應(yīng)依據(jù)安置區(qū)土地資源狀況和調(diào)出土地的狀況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，淹沒(méi)區(qū)集體、移民和安置區(qū)集體、居民應(yīng)獲得同等補(bǔ)償，并力求體現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值。

水庫(kù)移民;移民安置區(qū);土地補(bǔ)償;補(bǔ)償原理

水庫(kù)移民是因興建水庫(kù)而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點(diǎn)在于解決移民的土地問(wèn)題，最終要實(shí)現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫(kù)移民土地補(bǔ)償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補(bǔ)償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟(jì)的理論方面。實(shí)際上，我國(guó)移民土地安置從建國(guó)初到現(xiàn)在，主要是通過(guò)土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來(lái)愈小，同時(shí)受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來(lái)越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補(bǔ)償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問(wèn)題既是實(shí)際中需要迫切解決的問(wèn)題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過(guò)程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對(duì)的問(wèn)題。

1 安置區(qū)安置土地補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來(lái)源與調(diào)整方式

現(xiàn)階段水庫(kù)移民安置土地來(lái)源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來(lái)看，一種是用國(guó)有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過(guò)移轉(zhuǎn)集體的機(jī)動(dòng)地，或開(kāi)發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民;第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民;第三，移民的土地全部被淹沒(méi)，需要外遷安置移民的，政府通過(guò)調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠(yuǎn)近可分為:就近后靠、近遷(縣內(nèi))和遠(yuǎn)遷(出縣)等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來(lái)看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為:“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置(移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地);其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍;第三，移民部門(mén)實(shí)施移民安置方案，政府撥付補(bǔ)償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補(bǔ)償;最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進(jìn)行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過(guò)程中需要將土地和房屋一同作價(jià)“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補(bǔ)償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購(gòu)買(mǎi)意向?qū)⒎课莸馁?gòu)買(mǎi)款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用［1］。

1.2 安置土地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)

課題小組通過(guò)長(zhǎng)江水利委員會(huì)、西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院、中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院、漢江集團(tuán)等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線(xiàn)一期工程丹江口水庫(kù)等12個(gè)水利水電工程的移民安置規(guī)劃報(bào)告，以及部分水庫(kù)的實(shí)地調(diào)查來(lái)看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補(bǔ)償主要有三種方式:第一，利用征地補(bǔ)償款在安置區(qū)開(kāi)墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過(guò)分成彌補(bǔ)調(diào)整流轉(zhuǎn)土地?fù)p失。第二，通過(guò)計(jì)算出人均移民安置經(jīng)費(fèi)，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償。第三，參照庫(kù)區(qū)淹沒(méi)(占)土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類(lèi)型:一是安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全相同;二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測(cè)算(詳見(jiàn)表1)。

2 存在問(wèn)題

2.1 安置區(qū)土地補(bǔ)償缺乏具體法律依據(jù)

從我國(guó)現(xiàn)行的土地法來(lái)看，關(guān)于水庫(kù)用地的土地補(bǔ)償法律法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)安置區(qū)集體和居民補(bǔ)償?shù)臈l款，僅在國(guó)務(wù)院471號(hào)令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補(bǔ)償情形:①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)通過(guò)新開(kāi)發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置區(qū)補(bǔ)助費(fèi)和集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟(jì)組織;②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的，由地方政府將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì);③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項(xiàng)目法人將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級(jí)人民政府;④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項(xiàng)目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)人民政府?？梢?jiàn)，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補(bǔ)償與淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地?fù)Q土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價(jià)值差異。

2.2 補(bǔ)償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實(shí)際狀況

從表1的補(bǔ)償情況來(lái)看，安置區(qū)土地補(bǔ)償都是在淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進(jìn)行補(bǔ)償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價(jià)值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫(kù)區(qū)依情況而定標(biāo)準(zhǔn)，使得各庫(kù)區(qū)之間差別懸殊。如:三峽水庫(kù)移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟(jì)措施》的規(guī)定進(jìn)行，即利用移民投資開(kāi)墾的荒地新老居民按7∶3分成，進(jìn)行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成;隔河巖水庫(kù)和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實(shí)施是在既定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開(kāi)墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來(lái)進(jìn)行改造后重新分配，因?yàn)樗麄儞?dān)心耕地面積減少所帶來(lái)的損失會(huì)超過(guò)土地改造所創(chuàng)造的效益［3］。而且，近年來(lái)我國(guó)為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。政府通過(guò)撥專(zhuān)項(xiàng)資金用于土地開(kāi)發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會(huì)更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時(shí)，用于安置區(qū)土地開(kāi)發(fā)改造的投資受移民補(bǔ)償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長(zhǎng)江三峽工程庫(kù)區(qū)重慶萬(wàn)州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過(guò)程中，八年試點(diǎn)(從1985年起到1992年止)土地開(kāi)墾面積有 170.00 hm2，主要集中在海拔 600 m，坡度 25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評(píng)價(jià)，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，雖然人均標(biāo)準(zhǔn)可統(tǒng)一，如:紫坪鋪水庫(kù)、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為 1.2萬(wàn)元/人、1.5萬(wàn)元/人和 0.9 萬(wàn)元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補(bǔ)償安置區(qū)土地的補(bǔ)償就受到影響，安置區(qū)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補(bǔ)償。

第三種補(bǔ)償方式，參照庫(kù)區(qū)淹沒(méi)(占)土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)替代乙地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補(bǔ)償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護(hù)

水庫(kù)移民安置過(guò)程中，包括兩個(gè)重要階段，第一，土地征收階段。國(guó)家對(duì)于水利水電工程壩區(qū)、淹沒(méi)區(qū)及專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施遷(復(fù))建用地實(shí)行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補(bǔ)償;第

二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基本生活來(lái)源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

表1 水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照表［2］Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and Compensation Standard in Resettlement Area

圖1 水庫(kù)移民安置土地補(bǔ)償支付與土地權(quán)益變化示意圖Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir resettlement areas and land rights and interests changes

從安置前后土地權(quán)益的變化來(lái)看，對(duì)于遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織的移民，原來(lái)共同擁有的集體土地所有權(quán)、獨(dú)自享有的使用權(quán)消失，在安置區(qū)移民重新獲得承包土地，與安置區(qū)原居民共同享有集體土地所有權(quán)，對(duì)于整體搬遷的集體則獲得相應(yīng)的土地權(quán)利補(bǔ)償;而安置區(qū)集體土地所有權(quán)雖然仍然存在，但隨著集體成員發(fā)生變化，安置區(qū)集體土地所有權(quán)份額發(fā)生變化，原居民的土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)。這樣，移民通過(guò)“以土地?fù)Q土地”的安置模式，其土地權(quán)益獲得了保障。同時(shí)依據(jù)國(guó)務(wù)院471號(hào)令，國(guó)家實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平。而安置區(qū)為移民異地重建家園提供了生產(chǎn)和生活用地及必要的其他各項(xiàng)資源，其重建成本從淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償中列支，安置區(qū)集體或居民由此獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，但安置區(qū)居民在集體土地所有權(quán)中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時(shí)，如上所述，由于采用的補(bǔ)償方式未與安置區(qū)土地的狀況、流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量質(zhì)量結(jié)合，安置區(qū)土地難以獲得對(duì)等補(bǔ)償，土地權(quán)益受損，其未來(lái)發(fā)展也缺乏相應(yīng)法律政策予以支持。

綜上所述，目前我國(guó)水庫(kù)移民土地補(bǔ)償機(jī)理是以淹沒(méi)區(qū)土地的征收為基礎(chǔ)，以落實(shí)移民安置區(qū)域和獲得安置土地為目標(biāo)。對(duì)于安置區(qū)土地的補(bǔ)償目前缺乏明確的法律支撐，從實(shí)行的補(bǔ)償情況來(lái)看(按新增耕地分成，或按接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，或按庫(kù)區(qū)土地征收標(biāo)準(zhǔn))，安置區(qū)土地補(bǔ)償什么?補(bǔ)償誰(shuí)?補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是什么?并不是從安置區(qū)土地權(quán)利變化，利益受損的角度出發(fā)，其土地補(bǔ)償大小受限于淹沒(méi)區(qū)土地補(bǔ)償?shù)亩嗌?，并因不同時(shí)期、不同庫(kù)區(qū)而制定不同的補(bǔ)償辦法，安置區(qū)與淹沒(méi)區(qū)并非同等對(duì)待。

3 安置區(qū)土地補(bǔ)償原理

3.1 獲得補(bǔ)償?shù)脑?/p>

在水利水電工程建設(shè)中，移民被迫讓出被淹沒(méi)(占)的土地，依法應(yīng)予以補(bǔ)償，并保證其安置。而安置區(qū)集體、居民同樣轉(zhuǎn)出自己一部分土地供移民使用，其土地權(quán)益也應(yīng)獲得補(bǔ)償。在這過(guò)程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產(chǎn)得到長(zhǎng)久安置，另一方面由于移民到來(lái)，安置區(qū)土地權(quán)益發(fā)生移轉(zhuǎn)的同時(shí)增加了安置區(qū)資源環(huán)境壓力，會(huì)對(duì)安置區(qū)原居民的生產(chǎn)生活以及未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生影響，不僅安置區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)予以足額的補(bǔ)償，其安置區(qū)資源環(huán)境的補(bǔ)償也應(yīng)予以考慮。根據(jù)卡爾多－希克斯社會(huì)福利改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)受影響的權(quán)利主體進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，才能達(dá)到社會(huì)福利的改進(jìn)。因此，在政府安置規(guī)劃確定或者移民自愿選擇的安置區(qū)，根據(jù)政府制定的生產(chǎn)生活用地安置標(biāo)準(zhǔn)，伴隨著安置區(qū)集體或者居民轉(zhuǎn)出相應(yīng)區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量和質(zhì)量的土地給移民使用，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補(bǔ)償。

3.2 補(bǔ)償范圍

依據(jù)我國(guó)憲法和土地法的有關(guān)規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地依法可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等經(jīng)營(yíng)、管理，集體經(jīng)濟(jì)組織依法對(duì)其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于這種集體土地所有權(quán)是其土地歸一定范圍內(nèi)的成員集體所有，成員因其身份對(duì)集體所有的土地享有使用、收益的權(quán)利［4］，因此農(nóng)民集體組織成員共同享有了土地所有權(quán)，集體與農(nóng)戶(hù)之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系具有共有關(guān)系的特點(diǎn)，只是究竟是共同共有還是按份共有難說(shuō)清楚，與現(xiàn)行一般法律意義上的共有關(guān)系有所不同。因?yàn)?，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時(shí)農(nóng)戶(hù)也不能就其份額設(shè)定相應(yīng)的他項(xiàng)權(quán)利;而在土地承包時(shí)，農(nóng)戶(hù)按農(nóng)業(yè)人口平均分配土地且各戶(hù)享有具有排他性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且在生產(chǎn)過(guò)程中，以獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體存在，享有其權(quán)益。這樣，農(nóng)戶(hù)在土地權(quán)利享有上不能按份享有，在義務(wù)承擔(dān)上也并非共同承擔(dān)，其土地所有權(quán)是一種特殊的共有關(guān)系。

在移民安置中，通過(guò)對(duì)安置區(qū)土地的重新調(diào)配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實(shí)際上安置區(qū)原居民和移民一同重新?lián)碛辛税仓脜^(qū)集體的土地所有權(quán)。雖然安置區(qū)土地未發(fā)生變化，但已是一個(gè)由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權(quán)，土地承包關(guān)系相應(yīng)發(fā)生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項(xiàng)權(quán)利。因此，安置區(qū)土地的補(bǔ)償范圍既包括對(duì)剩余承包期或者長(zhǎng)期土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)出方的補(bǔ)償，也應(yīng)包括對(duì)共同擁有土地所有權(quán)帶來(lái)的權(quán)益分配變化的補(bǔ)償。否則，安置前后，安置區(qū)原居民在集體土地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)益中享有的權(quán)益是隨著移民的到來(lái)而受到了損害。

3.3 補(bǔ)償原則

3.3.1 淹沒(méi)區(qū)移民和安置區(qū)集體、移民、居民獲得同等福利補(bǔ)償

根據(jù)帕累托狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，如果對(duì)既定資源配置的狀態(tài)予以改變，而這種改變使得至少有一個(gè)人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會(huì)福利，或稱(chēng)為帕累托意義下的福利增進(jìn)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡多爾、?？怂瓜群笾匦聦?duì)福利標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察，在帕累托標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提出了補(bǔ)償原理。如果受到損失的人可以被完全補(bǔ)償，而其他人的福利仍然比原來(lái)有所提高，那這樣整個(gè)社會(huì)福利是增加的，這種變革就是可行的［5］，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補(bǔ)償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會(huì)福利改進(jìn)。

興建大型水利水電工程，移民在安置區(qū)獲得土地使用權(quán)，在安置區(qū)資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對(duì)安置區(qū)有形的資源(土地、水資源等)消耗的同時(shí)，也對(duì)安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境等帶來(lái)了壓力，這都造成了原來(lái)安置區(qū)內(nèi)的居民福利條件的降低，因此移民在安置區(qū)內(nèi)獲得土地資源，要達(dá)到帕累托最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)要求，就要對(duì)安置區(qū)內(nèi)的居民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，并且使這部分貨幣補(bǔ)償給安置區(qū)居民帶來(lái)的效用等于因?yàn)橐泼竦倪w入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區(qū)內(nèi)居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設(shè)，移民失去了原有的農(nóng)地、房屋等財(cái)產(chǎn)，福利受損，政府通過(guò)土地征收、安置等補(bǔ)償其損失。而水利水電工程建設(shè)的所在地，以及受益區(qū)則因?yàn)楣こ痰慕ㄔO(shè)，獲得電力、旅游、企業(yè)增收、城鎮(zhèn)發(fā)展等利好，福利條件得到改善。按照社會(huì)福利改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，則受益群體的福利增加應(yīng)彌補(bǔ)利益受損方的損失。顯然，無(wú)論是淹沒(méi)區(qū)集體、移民還是安置區(qū)的集體、居民權(quán)益均有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利;從社會(huì)福利改進(jìn)要求來(lái)看，補(bǔ)償以彌補(bǔ)受損人福利損失獲得完全補(bǔ)償為原則的。

3.3.2 依安置區(qū)土地資源和調(diào)出土地狀況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)地是農(nóng)民生存發(fā)展的保障，每一塊農(nóng)地的價(jià)值的高低與所處的位置和區(qū)域密切相關(guān)。由于各安置區(qū)的土地資源稟賦條件、人地關(guān)系、生產(chǎn)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，移民的到來(lái)對(duì)各安置區(qū)產(chǎn)生不同影響，同時(shí)調(diào)配出來(lái)用于安置移民的農(nóng)地也存在差異，因此各安置區(qū)安置土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。

如前文分析，隨著移民在安置區(qū)獲得土地，安置區(qū)土地補(bǔ)償應(yīng)獲得來(lái)自于集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益損失的補(bǔ)償，類(lèi)似于安置區(qū)原集體土地權(quán)益一并轉(zhuǎn)移至新的集體組織，土地補(bǔ)償?shù)馁Y金則來(lái)源于淹沒(méi)區(qū)土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區(qū)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法補(bǔ)償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”(安置區(qū)、淹沒(méi)區(qū))土地權(quán)益移轉(zhuǎn)采取統(tǒng)一的補(bǔ)償原則。為體現(xiàn)公平，以及未來(lái)共同發(fā)展，將移民享受的電價(jià)、低息貸款等優(yōu)惠，后期扶持政策等與安置區(qū)原居民，特別是土地調(diào)出戶(hù)同享，以使“兩區(qū)”的福利損失補(bǔ)償獲得同等的待遇。

當(dāng)然，從農(nóng)地價(jià)格的計(jì)算方法來(lái)看，現(xiàn)行農(nóng)地價(jià)格有農(nóng)地基準(zhǔn)地價(jià)、征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片地價(jià)、農(nóng)地標(biāo)定地價(jià)等。在實(shí)際的農(nóng)地交易中，往往可根據(jù)上述方法參考安置區(qū)市場(chǎng)成熟程度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域位置、交易的個(gè)別因素等情況確定。

4 政策建議

4.1 完善相關(guān)法律，明確安置區(qū)土地在安置中的權(quán)利

我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)法律明確了淹沒(méi)(占)區(qū)土地權(quán)益，移民以土地安置應(yīng)擁有與安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，但是安置移民的土地來(lái)源仍沿用土地調(diào)整或調(diào)劑(有償)等方式解決，安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)、原則、補(bǔ)償范圍等缺乏法律規(guī)定，使得安置區(qū)集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以獲得合法保護(hù)。理應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分集體土地所有權(quán)性質(zhì)，明確集體、農(nóng)戶(hù)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的權(quán)益。明確安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使安置區(qū)居民因移民遷入而造成土地權(quán)益損失獲得的補(bǔ)償具有法律依據(jù)。

4.2 理清各利益相關(guān)者的關(guān)系，明確補(bǔ)償對(duì)象和原則

在水利水電工程建設(shè)中，下游地區(qū)是受益區(qū)，而淹沒(méi)區(qū)和安置區(qū)則由于工程建設(shè)其利益受損。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，水利水電開(kāi)發(fā)已由政府主導(dǎo)型向業(yè)主企業(yè)負(fù)責(zé)型轉(zhuǎn)變，興建水庫(kù)雖是國(guó)家或區(qū)域性的重大戰(zhàn)略，但業(yè)主則通過(guò)水資源的開(kāi)發(fā)獲得了豐厚的利潤(rùn)。工程業(yè)主作為投資主體，除負(fù)責(zé)解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而淹沒(méi)區(qū)、安置區(qū)犧牲了土地等資源。根據(jù)公平理論和福利經(jīng)濟(jì)理論，淹沒(méi)區(qū)、安置區(qū)的土地資源價(jià)值理應(yīng)得到體現(xiàn)，其福利損失應(yīng)獲得補(bǔ)償。因此水利水電開(kāi)發(fā)的增值收益應(yīng)該在業(yè)主、淹沒(méi)區(qū)和安置區(qū)居民之間分享，應(yīng)制定有關(guān)政策和法律區(qū)分獲益主體與受損主體，平衡受益區(qū)和受損區(qū)的利益。

4.3 改進(jìn)土地征收補(bǔ)償原則，真實(shí)體現(xiàn)安置區(qū)農(nóng)地價(jià)值

依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，水庫(kù)移民安置中征地補(bǔ)償費(fèi)用是按征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的倍數(shù)計(jì)算的，采用的是不完全補(bǔ)償原則，而安置區(qū)土地補(bǔ)償也是以淹沒(méi)區(qū)土地征收補(bǔ)償款為基礎(chǔ)。因此，目前通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)配土地安置移民缺乏法律和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。事實(shí)上，這種定價(jià)方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達(dá)到原有的生活水平，也無(wú)法確保安置區(qū)獲得合理的土地補(bǔ)償，當(dāng)然也無(wú)法使移民和安置區(qū)居民獲得福利改進(jìn)。因此，應(yīng)通過(guò)逐步實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償?shù)耐耆a(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化，即征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)按照市場(chǎng)交易價(jià)格來(lái)補(bǔ)償，有利于移民用獲得的征地補(bǔ)償款在安置區(qū)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得與被征收前等質(zhì)等量的承包地，這樣既實(shí)現(xiàn)了移民的農(nóng)業(yè)安置，也確保了安置區(qū)土地獲得足額補(bǔ)償，并可通過(guò)價(jià)格杠杠吸引更多的安置區(qū)居民流轉(zhuǎn)承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優(yōu)化配置。具體操作上，可參照我國(guó)土地分等定級(jí)、基準(zhǔn)地價(jià)等，使農(nóng)用地地價(jià)與城市地價(jià)一樣逐步走向規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不再以產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，而是以地價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮供需、區(qū)位等相關(guān)因素而確定。

References)

［1］成楠.水庫(kù)移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)模式對(duì)安置區(qū)居民的影響研究［D］.武漢:華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010:19 －23.［Cheng Nan.Research on the Influence of Land Circulation Pattern on Local Residents in Resettlement Area［D］.Wuhan:Huazhong Agriculture University，2010:19 －23］

［2］劉靈輝.水庫(kù)移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償研究［D］.武漢:華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010:36 － 37.［Liu Linghui.Research on the Land Transference Compensation of Reservoir Resettlement Area［D］.Wuhan:Huazhong Agriculture University，2010:36 －37.］

［3］段躍芳，戴尚安.三峽工程農(nóng)村移民安置存在的問(wèn)題及其對(duì)策［J］.水利經(jīng)濟(jì)，2002，(3):34 －37.［Duan Yaofang，Dai Shangan.The Existing Problems and Countermeasure of the Three Gorges Project Rural Resettlement［J］.Journal of Economics of Water Resources，2002，(3):34 －37.］

［4］黃河，李軍波.試論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)、內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)形式［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2008，22(5):51 －56.［Huang He，Li Junbo.Study on the Essence，Content and Realization Form of the Ownership of Collective Land ［J］.China Land Science，2008，22(5):51 －56.］

［5］姚凱文.水庫(kù)移民安置研究［M］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2008.［Yao Kaiwen.Reservoir Resettlement Research［M］.Beijing:China Water Conservancy and Hydropower Press，2008.］

The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Study for Reservoir Immigrant Settlement Areas

CHEN Yin-rong1MEI Yun1LIU Ling-hui2LI Jin-jun3
(1.College of Land Management，Huazhong Agriculture University，Wuhan Hubei 430070，China;2.College of Politics and Public Management，University of Electronic Science and Technology of China，Chengdu Sichuan 610054，China;3.Xinyi Land Collation Centre，Xinyi Jiangsu 221400，China)

With the change of rural land system，the land compensation of immigrant resettlement areas has significance to coordinate the interests balance between the relevant subjects in reservoir resettlement.Based on field investigation，this paper analyzes the present situation and problems of the land compensation of immigrant settlement areas.Then using land property rights theory and welfare economics theory，it illustrates the fundamental principle of land compensation in resettlement areas from the aspect of compensation reasons，scopes and principles.Finally it puts forward some policy suggestions，including improving the relevant laws and regulations，coordinating the stakeholders'relationship of hydropower engineering construction，balancing the benefits between benefited party and injured party，reflecting the farmland value and etc.The results indicate:①The land compensation of immigrant resettlement areas doesn't reflect the protection of land rights in terms of the existing law and real

compensation.② The collective and residents in resettlement should receive appropriate equity compensation.The compensation range involves both the transfer of land use right and change in the rights distribution of jointly owned land ownership.③ As for the construction and improvement of land system，the compensation standard should be determined according to land resources in resettlement areas and the condition of transfer land，the collective and residents in flooded area and resettlement area should get the equal compensation，and the value of agricultural land should be achieved.

reservoir immigrant;immigrant settlement areas;land compensation;compensation principle

F061.6

A

1002－2104(2012)02－0027－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.02.005

(編輯:李 琪)

2011－08－20

靳樂(lè)山，博士，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)橘Y源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策、環(huán)境價(jià)值評(píng)估、生態(tài)補(bǔ)償及環(huán)境服務(wù)付費(fèi)。

張慶豐，博士，高級(jí)研究員，主要研究方向?yàn)樗Y源管理、環(huán)境服務(wù)付費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償、濕地湖泊資源管理。

亞洲開(kāi)發(fā)銀行資助項(xiàng)目“貴陽(yáng)綜合水資源管理”(編號(hào):TA4912－PRC)。