黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度研究

趙建軍 郝 棟 董 津

(中共中央黨校哲學(xué)部，北京100091)

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度研究

趙建軍 郝 棟 董 津

(中共中央黨校哲學(xué)部，北京100091)

實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度是保障黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。該文在明晰黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償原則和利益相關(guān)方各自的責(zé)任和義務(wù)的基礎(chǔ)上，提出并設(shè)計(jì)了黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)建設(shè)思路和生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)建設(shè)主要包括:建立由政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償交易市場平臺(tái);建立以生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)、生態(tài)補(bǔ)償期貨、互助基金、證券化交易為主要內(nèi)容的生態(tài)補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)保障平臺(tái);建立以相關(guān)獨(dú)立認(rèn)證和監(jiān)測(檢測)、資產(chǎn)評估、審計(jì)、代理等機(jī)構(gòu)組成的生態(tài)補(bǔ)償交易中介服務(wù)平臺(tái);建立生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管平臺(tái)。生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制需要將法制建設(shè)、財(cái)政扶持、稅收調(diào)節(jié)和保障措施等系統(tǒng)化:推進(jìn)《生態(tài)補(bǔ)償法》、《黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)補(bǔ)償協(xié)定》的制定;完善并建立中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政轉(zhuǎn)移制度縱向化、“環(huán)境財(cái)政”等制度;改革創(chuàng)新區(qū)域或?qū)ｍ?xiàng)稅收制度;構(gòu)建完備的生態(tài)補(bǔ)償評估、考核、監(jiān)督管理體系，等等。

黃河三角洲;高效生態(tài)區(qū);生態(tài)補(bǔ)償

2009年11月23日，國務(wù)院正式批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，目標(biāo)是在黃河三角洲地區(qū)探索綠色、低碳、可持續(xù)的發(fā)展模式。在發(fā)展高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)過程中，生態(tài)補(bǔ)償制度將起著減震器的作用，既能調(diào)節(jié)人和自然之間的關(guān)系，又能協(xié)調(diào)不同功能區(qū)之間發(fā)展和保護(hù)的矛盾。因此，制定合理的可操作的黃河三角洲生態(tài)補(bǔ)償制度，是保障黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

1 黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償原則和利益相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)

長期以來，我國環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益在受益者、保護(hù)者、破壞者和受害者之間的分配很不公平，除了法規(guī)、制度的缺失外，一個(gè)重要原因是生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)方各自的責(zé)任、義務(wù)模糊。黃河三角洲要有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，就必須確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和責(zé)任主體。

1.1 生態(tài)補(bǔ)償原則

根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境問題的特征和黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)建設(shè)高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)的需要，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制應(yīng)遵循以生態(tài)系統(tǒng)功能整體優(yōu)化、政府主導(dǎo)、全社會(huì)參與、保護(hù)者受益、受益者補(bǔ)償?shù)仍瓌t。

1.1.1 生態(tài)系統(tǒng)整體功能優(yōu)化原則

生態(tài)系統(tǒng)功能是指人類直接或間接從生態(tài)系統(tǒng)得到的各種利益。如:水源涵養(yǎng)、土壤保持、生物多樣性保護(hù)等。生態(tài)補(bǔ)償最直接的目的是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能優(yōu)化的生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)功能可持續(xù)提供的目標(biāo)。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)，只有著眼于規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)，才能達(dá)到生態(tài)功能的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)高效的目的。

1.1.2 政府主導(dǎo)、全社會(huì)參與的原則

生態(tài)系統(tǒng)是公共物品，受益者應(yīng)包括區(qū)域內(nèi)的所有居民、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)政府及相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)有責(zé)任建立和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度，同時(shí)，作為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成果的受益人，企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人也應(yīng)積極參與。

1.1.3 生態(tài)保護(hù)者受益的原則

“誰保護(hù)、誰受益”這已是近些年來我國生態(tài)補(bǔ)償探索中形成的共識(shí)，也應(yīng)成為黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t之一。由于保護(hù)者不能直接從生態(tài)保護(hù)中得到經(jīng)濟(jì)收益，必須給予相應(yīng)的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使生態(tài)保護(hù)不再是政府的強(qiáng)制性行為和社會(huì)的公益事業(yè)，而成為投資和收益相對稱的經(jīng)濟(jì)行為，把生態(tài)保護(hù)成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，鼓勵(lì)人們更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

1.1.4 受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t

即“誰受益，誰付費(fèi)”。生態(tài)保護(hù)具有向社會(huì)提供生態(tài)服務(wù)的功能，生態(tài)服務(wù)功能是一類特殊的公共產(chǎn)品，按照市場經(jīng)濟(jì)的原則，享受產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)人和社會(huì)應(yīng)該向該產(chǎn)品和服務(wù)的提供者付費(fèi)。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)建立起以政府引導(dǎo)、市場調(diào)控的機(jī)制。

1.2 生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)方的權(quán)利與責(zé)任

目前我國在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，各級政府扮演著生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w——即利益相關(guān)方一般歸納為四類:生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者、生態(tài)破壞的受損者、生態(tài)治理過程中的受害者和減少生態(tài)破壞者。目前有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮怂惴椒ㄖ饕邪瓷鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值、按生態(tài)保護(hù)者的直接投入和機(jī)會(huì)成本、按生態(tài)破壞恢復(fù)或修復(fù)成本、按支付意愿和受償意愿，以及基于生態(tài)足跡確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，必須明確利益相關(guān)方各自的生態(tài)保護(hù)責(zé)任、范圍、面積，將權(quán)利與責(zé)任統(tǒng)一起來，摸索出一套便于計(jì)算、便于評估、便于監(jiān)督的公正透明的運(yùn)行機(jī)制。在實(shí)踐中，應(yīng)在充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的特征和地區(qū)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，選取適宜、綜合的方法，以便構(gòu)建兼顧各利益相關(guān)方的補(bǔ)償機(jī)制。如對流域水資源保護(hù)，除界定清楚是否屬于跨界污染的前提下，應(yīng)制定出區(qū)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法，對于黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)19條河流，應(yīng)一一區(qū)分上游、下游各自的權(quán)責(zé)，上游保護(hù)則下游受益，上游破壞下游受害。只有充分明確上游生態(tài)保護(hù)的職責(zé)和保護(hù)付出獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)益，才能達(dá)到生態(tài)保護(hù)的目的。對于劃定的自然保護(hù)區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)和海岸線自然保護(hù)帶等核心保護(hù)區(qū)，屬于嚴(yán)格限制各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)居民和企業(yè)的主要任務(wù)是穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，維持生物多樣性等生態(tài)服務(wù)功能，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障。因此需要根據(jù)保護(hù)活動(dòng)的付出和禁止開發(fā)的損失給予補(bǔ)償。對于石油、化工等重點(diǎn)開發(fā)的企業(yè)、單位，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，對造成的壞境污染和生態(tài)破壞，收取排污費(fèi)和生態(tài)修復(fù)費(fèi)。

2 黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)建設(shè)

黃河三角洲處在省界交匯處，生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容多樣化，既有黃河流域的流域間生態(tài)補(bǔ)償，也有老石油基地的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理補(bǔ)償，同時(shí)又是重要的生態(tài)濕地和生物多樣性保護(hù)中心地帶。隨著山東藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)補(bǔ)償重要性的顯現(xiàn)，該區(qū)域?qū)l(fā)生越來越多的生態(tài)補(bǔ)償交易，這必將涉及到跨界資金流動(dòng)，需要建立統(tǒng)一的市場平臺(tái)來規(guī)范和進(jìn)行交易。

2.1 明確黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的功能細(xì)分

根據(jù)黃河三角洲的總體功能定位和資源環(huán)境容量，生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)建設(shè)需要統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)布局和人口分布情況，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，規(guī)劃出重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)合理分布的總體框架。

2.1.1 重點(diǎn)開發(fā)區(qū)

就黃河三角洲而言，是指以陸域沿海防海大堤內(nèi)的鹽堿荒灘地為主的未利用地和國家及省級開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地等區(qū)域，這一區(qū)域是產(chǎn)業(yè)集聚、人口稠密的重要區(qū)域和進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)區(qū)域。

在產(chǎn)業(yè)布局中，要充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)未利用的土地資源，集中力量發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。依托東營、濱州、濰坊和萊州，重點(diǎn)發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)。東營臨港產(chǎn)業(yè)區(qū):位于東營市東北部和東部臨海地區(qū)，主要為國有荒灘鹽堿地。發(fā)揮高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的龍頭帶動(dòng)作用，重點(diǎn)發(fā)展精細(xì)化工、能源工業(yè)，大力發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，打造全國重要的石油裝備制造基地，建設(shè)區(qū)域物流中心和產(chǎn)品集散中心。濱州臨港產(chǎn)業(yè)區(qū):位于濱州市無棣、沾化北部沿海地區(qū)。建成國家級循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)物流中心和油鹽化工、船舶制造、清潔能源、生物制藥等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。濰坊北部臨港產(chǎn)業(yè)區(qū):位于濰坊市寒亭、壽光、昌邑的北部沿海地區(qū)。重點(diǎn)打造船舶發(fā)動(dòng)機(jī)和汽車制造、科技興貿(mào)創(chuàng)新和全國最大的海洋化工基地，建成國家級循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。萊州臨港產(chǎn)業(yè)區(qū):位于萊州北部沿海。積極發(fā)展現(xiàn)代物流，建成電力、冶金、精細(xì)化工、機(jī)械制造、濱海旅游、生物育種等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。以四大臨港產(chǎn)業(yè)為核心，以東營港為龍頭，以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、特色工業(yè)園和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)為節(jié)點(diǎn)，形成貫徹黃河三角洲發(fā)展的高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，從而連接起環(huán)渤海南岸經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)。

在城鎮(zhèn)布局上，要積極落實(shí)國家關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃，在推動(dòng)大城市建設(shè)的同時(shí)，要圍繞大城市進(jìn)行縣市鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè)，構(gòu)建黃河三角洲的功能齊全、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)體系。對于東營和濱州這樣有一定工業(yè)基礎(chǔ)的城市，要提升綜合實(shí)力、完善服務(wù)功能，發(fā)揮輻射帶動(dòng)的能力，打造適宜人居住的城市，同時(shí)要圍繞大城市打造各具功能的小城鎮(zhèn)，依托港口和大型企業(yè)、商品集散地的不同特色，大力發(fā)展具有高科技水平的第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

2.1.2 限制開發(fā)區(qū)

黃河三角洲的限制開發(fā)區(qū)包括沿海岸線的淺海灘涂、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)以及黃河現(xiàn)行的備用入海流路。對限制開發(fā)區(qū)，要以綜合開發(fā)利用灘涂資源為中心，以農(nóng)副產(chǎn)品加工和休閑農(nóng)業(yè)為支點(diǎn)，發(fā)展低能耗、可循環(huán)和少排放的生態(tài)農(nóng)業(yè)。對于淺海灘涂，要根據(jù)其生態(tài)環(huán)境相對脆弱的特點(diǎn)，有針對性的發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，合理開發(fā)海水、灘海油田，大力發(fā)展風(fēng)能等新型清潔能源，同時(shí)結(jié)合限制開發(fā)區(qū)的旅游資源和特色，發(fā)展旅游業(yè)，嚴(yán)禁發(fā)展重化工業(yè)。在高效生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)，要打造潮土和鹽化潮土相結(jié)合的糧棉區(qū)、沿海的生態(tài)漁業(yè)區(qū)、中部的生態(tài)畜牧區(qū)和綠色果蔬區(qū)。開發(fā)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)要始終貫徹優(yōu)質(zhì)、高效的原則，考慮到農(nóng)林漁牧業(yè)的空間布局，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢集中，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。嚴(yán)格保護(hù)耕地，加強(qiáng)農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)黃河三角洲荒堿地綜合治理。對于黃河入海區(qū)域，要嚴(yán)格限制生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，在黃河備用流路區(qū)控制城鎮(zhèn)建設(shè)和人口遷入居住，實(shí)行依法有序利用。

2.1.3 禁止開發(fā)區(qū)

禁止開發(fā)區(qū)就是黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境的敏感區(qū)和脆弱區(qū)，主要包括自然保護(hù)區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)和海岸線自然保護(hù)帶，在這個(gè)區(qū)域要嚴(yán)格限制各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，維持生物多樣性的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)屏障的作用。對于黃河三角洲濕地自然保護(hù)區(qū)這樣的自然保護(hù)區(qū)，要結(jié)合主體功能區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，對保護(hù)區(qū)的地域范圍要嚴(yán)格控制，實(shí)行環(huán)境保護(hù)制度，加大資金的投入制度，通過完善保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制，引導(dǎo)人口能夠有序的遷移，促使自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展，努力達(dá)到污染物的零排放，重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，適度開發(fā)綠色食品產(chǎn)業(yè)。在水源地，對河流源頭和水源涵養(yǎng)區(qū)要實(shí)行強(qiáng)制性的保護(hù)，加強(qiáng)水流域植被的修復(fù)和保護(hù)，禁止污染企業(yè)的設(shè)立，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)和人口規(guī)模。黃河三角洲處于渤海灣內(nèi)，區(qū)域海岸線范圍廣，要合理劃分海岸線功能，保護(hù)海域資源，實(shí)施海洋集約型開發(fā)，保護(hù)好淺海護(hù)養(yǎng)，加強(qiáng)人工造林工作，發(fā)展生態(tài)旅游和健康養(yǎng)殖。

2.2 實(shí)施黃河三角洲生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)建設(shè)

黃河三角洲生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)應(yīng)當(dāng)由4部分組成，分別是生態(tài)補(bǔ)償市場平臺(tái)、生態(tài)補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)保障平臺(tái)、生態(tài)補(bǔ)償交易中介服務(wù)平臺(tái)和生態(tài)補(bǔ)償交易監(jiān)管平臺(tái)(見圖1)。

2.2.1 建立集中生態(tài)補(bǔ)償交易市場機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償交易市場平臺(tái)由政府主導(dǎo)建立，并出臺(tái)相關(guān)的政策來激勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償市場，比如對主動(dòng)參加生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠髽I(yè)，從稅收和財(cái)政上給予相關(guān)的傾斜，對于生態(tài)破壞比較嚴(yán)重又不能關(guān)?；蛘哌w出的企業(yè)，實(shí)施強(qiáng)制分配生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)政策，促進(jìn)其參與生態(tài)補(bǔ)償交易平臺(tái)。政府主要負(fù)責(zé)制定交易規(guī)則和監(jiān)督管理，搭建交易平臺(tái)，而相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目價(jià)格的制定、買賣等具體交易，則應(yīng)當(dāng)依靠市場本身去完成。生態(tài)補(bǔ)償交易系統(tǒng)分為3個(gè)組成部分，首先是交易系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過網(wǎng)上執(zhí)行交易，其最大特征是價(jià)格公開透明。其次是清算和結(jié)算系統(tǒng)。該系統(tǒng)處理所有交易活動(dòng)，并把每天和每月的交易傳遞給會(huì)員。最后是注冊系統(tǒng)。用于記錄和確定會(huì)員減排量和交易的生態(tài)補(bǔ)償金融工具。

圖1 黃河三角洲生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)Fig.1 Yellow River Delta ecological co-mpensation platform

2.2.2 建立生態(tài)補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)保障平臺(tái)

建立黃河三角洲生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)，需建立以下四方面的生態(tài)補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，一是建立生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)市場，開設(shè)自然災(zāi)害政策以及遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)等保險(xiǎn)品種。二是設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償期貨商品，尤其是森林碳匯的期貨交易，為生態(tài)補(bǔ)償交易雙方提供套期保值交易業(yè)務(wù)，減少碳匯價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)損失。三是建立生態(tài)補(bǔ)償提供者互助基金，以互助形式分散個(gè)別生態(tài)補(bǔ)償提供者的土地價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。四是建立證券化交易的生態(tài)補(bǔ)償市場，讓市場制度和規(guī)則清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化、減少不確定性，提高生態(tài)補(bǔ)償交易商品的流動(dòng)性，最大限度節(jié)約交易成本，降低風(fēng)險(xiǎn)損失。

2.2.3 建立生態(tài)補(bǔ)償交易中介服務(wù)平臺(tái)

主要包括相關(guān)獨(dú)立認(rèn)證和監(jiān)測(檢測)機(jī)構(gòu)、獨(dú)立資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)、相關(guān)代理機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)屬于營利性的獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)，依法獨(dú)立從事業(yè)務(wù)活動(dòng)，除依法接受行業(yè)協(xié)會(huì)或行業(yè)監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)監(jiān)管外，其執(zhí)業(yè)活動(dòng)不受其他政府部門的干預(yù)。

2.2.4 建立生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管平臺(tái)

包括三個(gè)方面:一是要從立法上確定并通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范黃河三角洲生態(tài)補(bǔ)償交易。二是政府設(shè)立監(jiān)管部門對相關(guān)交易所、中介機(jī)構(gòu)以及交易主體進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管。三是設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，以加強(qiáng)對行業(yè)的執(zhí)業(yè)指導(dǎo)，并協(xié)助政府監(jiān)管部門工作。

黃河三角洲生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)的四個(gè)系統(tǒng)不是各自獨(dú)立，需要相互聯(lián)系、相互支撐，參與交易的商業(yè)實(shí)體大部分應(yīng)當(dāng)是大公司或其他機(jī)構(gòu)。當(dāng)參與企業(yè)或機(jī)構(gòu)達(dá)不到生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，就必須從其生態(tài)建設(shè)或者生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中，購買生態(tài)補(bǔ)償信用額度，“抵消”超額的生態(tài)破壞指標(biāo)。而生態(tài)補(bǔ)償受償方由認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證后進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償交易市場，通過中介組織評估后將生態(tài)補(bǔ)償資金撥給這些實(shí)體或個(gè)人?？梢酝ㄟ^吸納政府、企業(yè)、中介組織、社會(huì)大眾的力量增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)運(yùn)行的實(shí)踐性和高效性。

3 黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)

3.1 建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ拼胧?/p>

所謂生態(tài)補(bǔ)償法，有學(xué)者概括為:“生態(tài)補(bǔ)償法是以防止生態(tài)環(huán)境破壞、增強(qiáng)和促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目的，以在對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)、利用等活動(dòng)中形成的人們之間的社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對象，保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制順利實(shí)施和運(yùn)行的法律規(guī)范?！秉S河三角洲作為山東藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)者，也是未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。我們應(yīng)當(dāng)對黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的發(fā)展進(jìn)行全面的規(guī)劃，深刻落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以黃河三角洲的生態(tài)發(fā)展帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，更是要求我們加強(qiáng)法制環(huán)境建設(shè)，重視區(qū)域立法。

3.1.1 在國家層面上，應(yīng)當(dāng)加快制定《生態(tài)補(bǔ)償法》

制定《生態(tài)補(bǔ)償法》既是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的要求，也是未來社會(huì)生產(chǎn)方式低碳化，生態(tài)補(bǔ)償普遍化的要求。通過制定《生態(tài)補(bǔ)償法》，對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，用法律制度來維護(hù)和促進(jìn)人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，對《環(huán)境保護(hù)法》等一系列生態(tài)法規(guī)的修訂，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，建立專門的《生態(tài)補(bǔ)償法》，管理自然資源的開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)建設(shè)，生態(tài)環(huán)境投入與補(bǔ)償?shù)姆结槨⒄?，能夠使生態(tài)補(bǔ)償真正地落實(shí)到經(jīng)濟(jì)生活中。

3.1.2 加快區(qū)域法規(guī)制定進(jìn)程

要制定《黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)補(bǔ)償協(xié)定》，首先要把一些基本的原則和制度用法律形式落實(shí)下來，明確黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)區(qū)域發(fā)展的各個(gè)主體的權(quán)利和義務(wù)，做到有法可依。具體做法是首先明確有關(guān)區(qū)域地方政府作為補(bǔ)償主體，主要包括黃河三角洲區(qū)域以及更大的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的省級政府以及黃河三角洲區(qū)域內(nèi)的省級以下政府。其次界定補(bǔ)償資金的來源，包括生態(tài)補(bǔ)償基金的財(cái)政預(yù)撥款方式、支付周期、核算方式、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償基金的保值，增值方式和捐贈(zèng)資金的管理機(jī)制。第三是規(guī)定補(bǔ)償金的支付方式和用途，包括生態(tài)效益的保值補(bǔ)償和生態(tài)效益的機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償，真正使補(bǔ)償資金能夠依照法律程序落到實(shí)處，發(fā)揮真正的作用。第四是建立補(bǔ)償資金的管理機(jī)制。這個(gè)管理機(jī)制涵蓋生態(tài)補(bǔ)償基金的征收、發(fā)放、使用和監(jiān)督等?？梢栽O(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付額度和方式的確定并劃撥相應(yīng)的資金。這個(gè)機(jī)構(gòu)要有一定的行政職能，能夠?qū)D(zhuǎn)移支付的最終效果進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和考評，能夠使社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到統(tǒng)一，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

3.2 完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策

3.2.1 完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)增加用于黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)的預(yù)算規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付力度及生態(tài)補(bǔ)償科目。目前在《政府預(yù)算收支科目》中，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出的30多項(xiàng)項(xiàng)目中，具有顯著生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目如退耕還林沙漠化防治等只占支出項(xiàng)目的1/3，沒有專設(shè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目颇?。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)作為國家設(shè)立的生態(tài)功能區(qū)和新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，需要政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上投入更多的資金，把保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的財(cái)政減收作為計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配的一個(gè)重要因素。國家應(yīng)當(dāng)對有可能破壞黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行政策上的限制，增加對黃河三角洲生態(tài)保護(hù)地區(qū)環(huán)境治理和保護(hù)的專項(xiàng)財(cái)政撥款、財(cái)政貼息和稅收優(yōu)惠等政策支持。

3.2.2 提高橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的縱向化

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)區(qū)域包含著幾個(gè)縣市，建立地方政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尤為關(guān)鍵，實(shí)行開發(fā)地區(qū)對保護(hù)地區(qū)，受益地區(qū)對生態(tài)保護(hù)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。通過建立財(cái)政轉(zhuǎn)移的橫向機(jī)制，使生態(tài)收益的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的政府直接向提供生態(tài)保護(hù)的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移改變黃河三角洲地區(qū)間的既得利益格局，提高限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)人民的生活水平，縮小各個(gè)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，防止過分追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視生態(tài)利益的急功近利型的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各個(gè)區(qū)縣的均衡發(fā)展、和諧發(fā)展。

3.2.3 建立“環(huán)境財(cái)政”制度

將環(huán)境財(cái)政納入目前正在建立的公共財(cái)政體系框架中，強(qiáng)化政府的環(huán)境財(cái)政職能，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?。?yīng)當(dāng)在中央和山東省政府設(shè)立環(huán)境轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金，并且把資金列入到財(cái)政預(yù)算之中，形成多元化的融資體制。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)內(nèi)的地方財(cái)政也要加大對生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)保的支持力度。為了擴(kuò)大資金來源，可嘗試建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金。資金的安排使用，應(yīng)當(dāng)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是為了生態(tài)環(huán)境保護(hù)喪失了發(fā)展機(jī)會(huì)的地區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域，加大對污染防治的新技術(shù)、新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。

3.2.4 拓寬社會(huì)環(huán)保資金籌措渠道

從全國來看，近年來環(huán)境保護(hù)投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重提高的主要原因是部分增發(fā)國債資金用于環(huán)境保護(hù)，今后可以繼續(xù)利用國債這一有利的籌資手段，解決環(huán)境資金的缺口問題。針對黃河三角洲的發(fā)展前景，應(yīng)當(dāng)考慮增設(shè)新型的環(huán)保債券和彩票，從資本市場上籌集一定的環(huán)保資金，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)環(huán)保型企業(yè)上市，爭取在股票市場上形成黃河三角洲為主體的綠色環(huán)保板塊。對私人企業(yè)從事綠色產(chǎn)業(yè)的投資，國家應(yīng)當(dāng)在政策方面提供優(yōu)惠政策，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開發(fā)出面向綠色產(chǎn)業(yè)的金融衍生品和新的貸款政策，要充分利用黃河三角洲沿海的有利條件，面向國外，加大金融開發(fā)政策，積極吸引國外資金直接投資到生態(tài)項(xiàng)目中。

3.3 黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的稅收政策

3.3.1 推進(jìn)資源稅的改革

現(xiàn)行稅種中，資源稅對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和調(diào)節(jié)具有重要作用。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)作為一個(gè)以石油產(chǎn)業(yè)和相關(guān)化工產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)，其自然資源的開采利用，無論企業(yè)是否獲利，都會(huì)對資源造成一定的破壞。應(yīng)以開采量作為企業(yè)繳納稅款的依據(jù)，對不同等級的油田的開采實(shí)行不同的征收標(biāo)準(zhǔn)，普遍征收資源稅，實(shí)現(xiàn)稅收的調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，要進(jìn)一步擴(kuò)大征收的范圍，將水資源、森林資源、濕地資源等納入到征收范圍之中，突出資源稅在調(diào)節(jié)不可再生資源中的作用。改變減免稅的單一優(yōu)惠政策，采取多種方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)。

3.3.2 征收生態(tài)稅，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金

選擇黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)作為征收生態(tài)稅的試點(diǎn)地區(qū)，把“生態(tài)稅”作為保證補(bǔ)償金長期穩(wěn)定的來源。嘗試建立面向生態(tài)保護(hù)的專門稅種——生態(tài)稅，在內(nèi)容上設(shè)置具有典型區(qū)域差異的稅收體制，體現(xiàn)“分區(qū)指導(dǎo)”的思想。尤其對嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)生活方式通過稅收調(diào)節(jié)加以限制和控制，對木材制品、野生動(dòng)植物制品適當(dāng)提高稅率。對環(huán)境友好、資源節(jié)約和有利于生態(tài)恢復(fù)的產(chǎn)品，可以考慮減少稅收。在沒有出臺(tái)生態(tài)稅之前，可以先設(shè)立生態(tài)附加稅，通過將生態(tài)附加稅附加在增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅上，逐步地實(shí)現(xiàn)從附加稅過渡到生態(tài)稅。

3.3.3 改革現(xiàn)行消費(fèi)稅制度

在眾多稅種中，消費(fèi)稅對于調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)有著重要的作用。發(fā)揮消費(fèi)稅在環(huán)境保護(hù)方面的作用，利用稅收的杠桿原理，將一些對環(huán)境危害較大的消費(fèi)品納入到征稅范圍中，約束過度消耗資源和損害環(huán)境的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展，倡導(dǎo)理性消費(fèi)模式和生產(chǎn)模式，形成綠色節(jié)約的社會(huì)氛圍。

3.4 推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的保障措施建設(shè)

3.4.1 構(gòu)建生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)補(bǔ)償對稱的評估體系

生態(tài)補(bǔ)償工作需要明晰職責(zé)，科學(xué)評估。建立生態(tài)環(huán)境評估體系，科學(xué)測度限制和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境價(jià)值，確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。通過生態(tài)補(bǔ)償資金的有效使用，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高結(jié)合起來。

3.4.2 健全生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)考核體系

建立以補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償要素、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償支付模式為內(nèi)容的生態(tài)考核體系。要會(huì)同相關(guān)部門制定自然資源和生態(tài)環(huán)境價(jià)值的量化評價(jià)方法，研究制定資源減耗、環(huán)境損失的評估方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，充分顯現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性。

3.4.3 完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理體系

在黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)要充分發(fā)揮監(jiān)管部門的作用，采取有效措施，夯實(shí)環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)，對各類排放污染物的違法行為，要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，尤其是環(huán)保部門要依法對環(huán)境保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。對涉及黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的濕地和黃河水污染的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)范圍、重點(diǎn)查處的企業(yè)要重點(diǎn)監(jiān)督，可派駐專員進(jìn)駐到這些區(qū)域和企業(yè)中，進(jìn)行重點(diǎn)督辦。行政部門要審核執(zhí)行排污申報(bào)登記與排污許可證制度，對排放超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理。同時(shí)，要調(diào)動(dòng)群眾的積極性，建立公眾參與機(jī)制，制定公眾舉報(bào)制度和公眾聽證制度。

3.4.4 加大科技支撐力度

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)是山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，目前也正處在從單一的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向多元化的高新產(chǎn)業(yè)過渡的階段。要充分利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提高生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)的創(chuàng)新能力，加強(qiáng)環(huán)?？萍嫉幕A(chǔ)研究，通過產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的方式，增強(qiáng)環(huán)保科技成果推廣與轉(zhuǎn)化機(jī)制，注重人才的作用，吸引人才、尊重人才，建立環(huán)境科技人才庫，吸引海內(nèi)外優(yōu)秀的生態(tài)科技人才來為黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的生態(tài)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

3.4.5 提高公眾參與度

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度必須得到全社會(huì)的關(guān)心和支持。需要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目破战逃痛蟊娦麄?，增?qiáng)群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼撸构姺e極主動(dòng)參與到生態(tài)補(bǔ)償中去，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)影響。在人、財(cái)兩缺的貧困地區(qū)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府部門和社區(qū)組織的能力建設(shè)，包括決策者、規(guī)劃者、管理者等等，通過典型示范和逐步推進(jìn)來使生態(tài)補(bǔ)償制度深入人心。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一項(xiàng)復(fù)雜而長期的系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)保護(hù)體系、機(jī)制和建設(shè)資金籌措和使用等各個(gè)方面。我國總體上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才剛剛起步，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾十分尖銳。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立尚處于探索階段，許多問題還不清楚，有待于深入研究。建議將黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問題列入國家重點(diǎn)科研計(jì)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵問題的科學(xué)研究。對黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系等關(guān)鍵技術(shù)，如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的物質(zhì)量和價(jià)值的核算、資源開發(fā)和重大工程活動(dòng)的生態(tài)影響評價(jià)，都需要跨學(xué)科綜合研究，需要組織進(jìn)一步的科技攻關(guān)。還需要加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)測體系研究，為建立切實(shí)有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供有力的技術(shù)支撐。

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Research of Policy of Environment Compensation of Yellow River Delta

ZHAO Jian-jun HAO Dong DONG Jin
(Party School of Central Committee of C.P.C.Philosophy Department，Beijing 100091，China)

The implementation of ecological compensation system is the foundation of guaranteeing the sustainable development of efficient biota of the Yellow River Delta.On the basis of clarifying the ecological compensation principles of efficient biota of the Yellow River Delta and the respective responsibilities and obligations for all parties concerned，this paper presents and designs the thoughts of constructing the ecological compensation platform and the ecological compensation mechanism of efficient biota of the Yellow River Delta.Ecological compensation platform construction mainly includes:establishing ecological compensation of government-led trading market platforms，establishing ecological compensation for ecological compensation insurance，futures，mutual funds，securitization transactions as the primary contents of the ecological compensation risk assurance platform，setting up an ecological compensation trade intermediary service platform which consists of related independent certification and monitoring(testing)，assets appraisal，auditing and agent institutions，and establishing ecological compensation regulatory platform.Ecological compensation mechanism needs to systemize legal system construction，finance support，tax adjustment and safeguard measures，for example，promoting the law of ecological compensation，establishing compensation agreement of efficient biota of Yellow River Delta，perfecting and establishing the central financial transfer payment system，longitudinal financial transfer system，and“environmental finance”system，reforming and innovating the tax system regionally or specially，and building a comprehensive ecological compensation appraisal，evaluation，supervision and management system.

The Yellow River Delta;efficient ecological area;ecological compensation

Q148;X321

A

1002－2104(2012)02－0015－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.02.003

(編輯:李 琪)

2011－08－28

柴建，博士，講師，主要研究方向?yàn)槟茉达L(fēng)險(xiǎn)管理，宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)量。

國家自然科學(xué)基金(編號(hào):71103115);陜西師范大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助(編號(hào):10SZYB21);“985工程”二期建設(shè)項(xiàng)目“能源經(jīng)濟(jì)與安全戰(zhàn)略管理研究平臺(tái)”。