棄嬰島的良性運行與兒童權利保障
——由廈門棄嬰島關停引發(fā)的思考

■ 周 華

(中國社會科學院研究生院 法學系，北京 102488)

棄嬰島的良性運行與兒童權利保障
——由廈門棄嬰島關停引發(fā)的思考

■ 周 華

(中國社會科學院研究生院 法學系，北京 102488)

棄嬰島之設立是我國民政部于2013-2014年著力試點的一項重要工作，然而其定性卻存在著法理困境，面臨政策和法律的兩相矛盾；在具體運行中也遭遇了現(xiàn)實尷尬，多地棄嬰島設立后收治棄嬰數(shù)量猛增，不堪重負甚至關停。當前，棄嬰島之存廢不應存疑，而應深入思考如何多方助力，促進其良性運行。同時我們也期待優(yōu)生優(yōu)育工作的加強和兒童福利體系的健全，能夠從源頭上減少棄嬰現(xiàn)象的發(fā)生，最終不再需要棄嬰島。

棄嬰島 現(xiàn)實尷尬 法理困境 良性運行 兒童權利

棄嬰島，又稱“嬰兒安全島”，無論中外都對其定性產(chǎn)生過巨大的爭議，但大部分國家都在實踐操作層面持容忍態(tài)度，允許其存在和運行。我國首個棄嬰島于2011年六一兒童節(jié)在河北石家莊誕生，截至2014年6月18日全國已有16個省區(qū)市建立了32個棄嬰島[1]。近期在各媒體頻繁出現(xiàn)關于各地棄嬰島收治棄嬰數(shù)量猛增、不堪重負甚至關停的消息，再次引發(fā)人們對于棄嬰島設立的質疑，一定程度上也影響了棄嬰島試水工作的順利推廣。關注棄嬰島，就是關注棄嬰生命保護的最后一道屏障；推動棄嬰島的良性運行，是在我國兒童福利體系尚未健全的情況下救助弱小生命的必要舉措。

一、棄嬰島運行之現(xiàn)實尷尬：多地棄嬰島不堪重負甚至關停

2014年元旦，廈門試點的“嬰兒安全島”啟用，運行至3月19日即接收棄嬰七十多名，3月31日增加到一百二十多名，4月初棄嬰島大門鎖上；4月17日，廈門市民政局回應鎖門事件并宣布棄嬰島暫停運行，截至目前仍未恢復。廈門棄嬰島的運行艱難直至關停在國內并非個案，2014年3月，運行48天即收治262名棄嬰的廣州棄嬰島宣布暫停；2014年6月濟南棄嬰島啟用，運行11天收治106名棄嬰，之后采取“三限”措施并裝上欄桿和鎖鏈，呈半封閉狀態(tài)；2013年12月南京棄嬰島設立，運行近半年收治兩百多名孩子，無奈之下安裝攝像頭并安排保安巡邏。當然并非全國所有已設立的棄嬰島均出現(xiàn)類似現(xiàn)象，石家莊、西安、天津等地的大部分棄嬰島設立后均運行平穩(wěn)。廈門、廣州等地棄嬰島運行艱難甚至關停的背后，有著特殊原因：這些棄嬰島一般位于一線城市和大型城市，因當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平高、人口流動性大、外來務工人員多導致棄嬰的比例遠高于其他地區(qū)，而相對豐富的醫(yī)療資源和公共資源、更為優(yōu)越的福利設施則令外地的棄嬰也更容易集中于此，從而產(chǎn)生了“洼地效應”。從以往數(shù)據(jù)考察，大中城市尤其是沿海經(jīng)濟發(fā)達城市以及各省會城市兒童福利院收養(yǎng)棄嬰的數(shù)量一直高于其他城市。這一規(guī)律也反映到了棄嬰島的運行中，因棄嬰島設立的數(shù)量遠少于福利院，因此表現(xiàn)得更為明顯。顯然該規(guī)律的出現(xiàn)并非突兀，而是早已有之，其出乎廈門、廣州等地棄嬰島設立者的預料，也是他們前期考慮不周的表現(xiàn)。

作為新生事物的棄嬰島在試點過程中不可避免地會遭遇困難、產(chǎn)生問題，而對此宣布暫停究竟是政府懶政還是為了改進完善、擇期重開，目前尚不得而知。但可以肯定的是，棄嬰島關停所引發(fā)的效應未能止于個體和當?shù)兀遣捌渌麛M設立的城市，讓其顧慮增多，進而導致棄嬰島啟用的延緩、暫?；蛑苯油Ｖ?，大有“牽一發(fā)而動全身”之勢。反對棄嬰島設立者認為棄嬰數(shù)量的猛增即坐實了“棄嬰島之設立縱容棄嬰”的懷疑，而贊成者則指責政府“臨陣脫逃”，認為政府缺乏公信力，置棄嬰生命安全于不顧。由此而來的媒體關注和社會輿論在一定程度上也削減了各地政府在棄嬰島試水工作上的勇氣，這一結果在近期全國各地棄嬰島試點推廣緩慢中得到了反映：廣州棄嬰島關停后，深圳棄嬰島的開放時間從最早的消息所稱的2013年6月延遲到2014年3月，最終變成目前的暫無開放時間表；而河南省唯一試點單位——鄭州市兒童福利院原計劃于2014年6月啟用棄嬰島，日前也宣布暫緩，至于何時建立和開放則不得而知。

二、棄嬰島定性之法理困境：政策和法律兩相沖突

(一) 政策層面：國家推廣試點

棄嬰島的設立是對生命價值的尊重，對于棄嬰而言，其無法守護自己的生命，而棄嬰島的設立從政策層面提供社會救助，確保其被遺棄之后能得到及時照料，從而維護其生命安全。棄嬰島之設立也是兒童最大利益原則的體現(xiàn)，作為一項國際性指導原則，該原則分別經(jīng)1959年《兒童權利宣言》和1990年《兒童權利公約》確認。從石家莊棄嬰島設立以來，我國棄嬰島的試點一直處于輿論風暴中心，而近期頻繁曝光的廈門、濟南等地棄嬰島收治棄嬰數(shù)量劇增更是讓民眾質疑其設立的合理性與合法性。然而，在一片爭議聲中，官方態(tài)度始終如一：2013年7月，民政部首次將棄嬰島的試點通知下發(fā)各省(區(qū)、市)；2013年12月，民政部副部長竇玉沛表示“推廣棄嬰島已形成共識”；2014年1月，針對試點城市發(fā)生的棄嬰激增現(xiàn)象，民政部呼吁各地“抱團取暖，加快安全島的試點步伐”；2014年3月，民政部部長李立國回答記者提問時表示，“棄嬰安全島是利大于弊”。可見推廣棄嬰島如今已然成為國家政策，我國對此進行試點并謀求有序推進，是在無法杜絕棄嬰現(xiàn)象的前提下為保護棄嬰生命權和健康權而進行的有益探索。

(二)法律層面：棄嬰“于法不容”

我國《未成年人保護法》第10條明確規(guī)定，“禁止虐待、遺棄未成年人，禁止溺嬰和其他殘害嬰兒的行為，不得歧視女性未成年人或者有殘疾的未成年人”，并于第31條進一步指明違法后果，“遺棄嬰兒的，由公安部門處以罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。與此相呼應，《刑法》將符合法定條件的棄嬰行為規(guī)定為“遺棄罪”，其第261條規(guī)定“對于年老、年幼、患病或者其他沒有獨立生活能力的人，負有撫養(yǎng)義務而拒絕撫養(yǎng)，情節(jié)惡劣的，處五年以下有期徒刑或者管制”。由此可見，棄嬰“于法不容”，其輕者構成違法，將面臨行政罰款；重者則構成刑事犯罪，應予刑事處罰。棄嬰行為之法律屬性不因其實施地點的不同而發(fā)生變化，在現(xiàn)行立法下將嬰兒送至棄嬰島同樣無法擺脫對其違法性的質疑。棄嬰島內不設監(jiān)控錄像，這在一定意義上等同于對違法行為的有意忽視，甚至于默許[2]。從這一角度出發(fā)，接收和容留棄嬰的棄嬰島，其設置和運行也因此而存在著法律困境。

一方面是立法明確禁止棄嬰，符合法定要件者構成犯罪；另一方面則是政策對棄嬰島的認可和試點，此時法律和政策間出現(xiàn)了矛盾沖突。棄嬰島之設立具備合理性，在當今我國兒童福利體系不完備、棄嬰行為屢禁不止的現(xiàn)實中也確實起到了良好的救助效果。因此，關于棄嬰島之存廢不應存疑，而應深入思考如何促進其良性運行，做到既能有效救助弱小之生命，又能杜絕惡意棄嬰。在政策發(fā)揮其靈活性以應對棄嬰問題時，我們也不可忽略《刑法》《未成年人保護法》等當今中國法對棄嬰行為的定性；面對在輿論中風雨飄搖的棄嬰島，除了政策上的確認外，法律層面也必須做出必要的澄清和認定，從而為棄嬰島正名。

三、棄嬰島之發(fā)展：多方助力，推動其良性運行

(一)棄嬰島的合法化

于立法上禁止棄嬰，甚至以刑法上之定罪量刑來處罰惡意棄嬰行為，這與設立棄嬰島關愛和救助遭遺棄的孩子，從表面上看似乎是針對棄嬰島定性的兩大沖突，但在主旨上卻殊途同歸，二者均服務于對兒童權益尤其是生命權之保障。因此，我國政策層面鼓勵棄嬰島試點和立法上對遺棄行為予以處罰之間的沖突并非不可調和。

對于棄嬰島的設立推廣，在政策先行的背景下，法律必須做出應有的回應。考察域外經(jīng)驗，無論是大陸法系國家抑或英美法系國家，在棄嬰現(xiàn)象無法徹底杜絕的情況下，為保障棄嬰之生命權和健康權，均不乏區(qū)分非法棄嬰和依法安全棄嬰，并以專門立法的方式規(guī)范后者的做法。如匈牙利1996年開始設置棄嬰島后即修改法律，使棄嬰島成為棄嬰的唯一合法場所；而美國雖無形式上的棄嬰島，但其實際上卻存在類似場所并被稱為“安全港”，以德克薩斯州為代表的近五十個州陸續(xù)通過了《嬰兒摩西法案》，規(guī)定“對初生嬰兒，父母在不能或不愿意撫養(yǎng)的情況下，可依法棄置在警察部門、醫(yī)院、救援隊、消防部門等地點”[3]。對我國正在試點的棄嬰島而言，其良性運行更需在立法上明確其合法性，消除政策和法律間的相互矛盾。當前，在立法未能做出有效回應時，我們可以在現(xiàn)有法律框架內通過立法解釋的方式來化解棄嬰島設立與刑法間的沖突。遺棄罪之定罪量刑的必備條件之一為法條中明確的“情節(jié)惡劣”，遺棄行為是否達到情節(jié)惡劣程度是區(qū)分罪與非罪的關鍵界限。何謂情節(jié)惡劣，立法上并無明確界定，司法實踐中一般將因遺棄造成棄嬰重傷或死亡、遺棄手段惡劣等作為認定情形，而棄嬰父母將嬰兒送至棄嬰島內通常都是出于給孩子創(chuàng)造更多救治可能的心理，因此其無法達到“情節(jié)惡劣”之程度，對其定罪處罰并不符合法定條件。

(二)媒體社會責任的承擔

棄嬰島從引入之初就一直處于輿論的風口浪尖，其中不乏對棄嬰島縱容犯罪、導致棄嬰數(shù)量增多的質疑，“眾口鑠金，積毀銷骨”，正如中國兒童福利和收養(yǎng)中心國內收養(yǎng)部主任冀剛所言，“棄嬰島推廣的最大困難可能是來自社會上的看法”。對于社會輿論，媒體無疑能起到導向作用；而在有關棄嬰島試水的新聞中，部分媒體為了吸引眼球和博取點擊率，罔顧社會責任，刻意選擇沖突式的事件或細節(jié)作為報道重點。

1.注重報道棄嬰島設立后的棄嬰數(shù)量激增，以個別代替全面

在棄嬰島試水的系列報道中，部分媒體傾向于對廣州、廈門等地棄嬰島的關?；驗l臨關停進行大肆渲染。而實際上，國內大部分棄嬰島運轉良好且起到了預期救助效果，整體而言，棄嬰島的設立并未帶來棄嬰數(shù)量的大幅增加。媒體集中關注的棄嬰島設立后棄嬰數(shù)量是設立前的幾倍甚至幾十倍，實為短期內棄嬰島數(shù)量過少、試點城市經(jīng)濟發(fā)達、地理位置優(yōu)越等因素所導致的集中和井噴效應，但媒體的過度報道顯然已對民眾心理造成直接影響，導致社會輿論認為棄嬰島的設立鼓勵和縱容了棄嬰行為，從而引發(fā)無數(shù)質疑。

2.夸大棄嬰父母不負責任的行為，并出現(xiàn)不實報道

部分媒體尤其是網(wǎng)絡媒體對于棄嬰家長的報道，往往注重放大其對孩子的冷漠和不負責任，關注焦點集中于家長開車來棄嬰、不聽勸阻執(zhí)意棄嬰以及將已懂事的兒童丟棄等惡意行為。在濟南市棄嬰島試水報道中，有多家網(wǎng)媒稱一名遭遺棄的6歲女孩從正在行駛的車輛中直接被推出去、摔在路邊，從而引起人們對棄嬰島的負面評價。但后經(jīng)證實，該女孩是被一名中年女子從車里面抱出來后放在馬路旁，并非從車上直接推下[4]。部分媒體對棄嬰父母冷漠態(tài)度的不實和夸大描述，使棄嬰島之推行遭遇了更多的輿論阻力。

作為社會責任的守望者，媒體應對棄嬰島的運行及時、理性、客觀而且全面地進行報道，并起到其應有的正面導向作用，扶持這項生命工程的成功推行。媒體因其公共性和輿論影響巨大，必須在法律規(guī)定的范圍之內行使新聞自由權，并約束自己的行為，審慎定位和發(fā)聲；對于罔顧社會責任、曲解事實和國家政策、片面?zhèn)鲗ж撃芰空?，應依?jù)相關立法予以懲處。

(三)政府及民政部門的持續(xù)加力

根據(jù)中國兒童福利和收養(yǎng)中心粗略統(tǒng)計，全國各地設立的“嬰兒安全島”接收的棄嬰，99%都是病殘兒童。在我國兒童福利體系尚未健全的情況下，普通家庭以一己之力通常難以承擔病殘兒童的治療和撫養(yǎng)；養(yǎng)育無力、丟棄不忍，當病殘兒童的父母處于進退兩難之際，棄嬰島的試點運行無疑提供了最后一線希望。兒童福利體系的改善是個長期工程，而棄嬰生命的挽救卻是刻不容緩，為避免希望幻滅成失望，對棄嬰島的推廣，還需政府、民政部門以及兒童福利機構繼續(xù)加力。

當前我國棄嬰島的運行尚處于試點期，所謂試點是指全面開展工作前，先在一處或幾處試做，因此棄嬰島的試點是為了后續(xù)的全面推廣。作為過渡期從末端著手解決問題的無奈之舉，棄嬰島的設立、運行要走出當前困局，首先，各地政府應著力推動本區(qū)域之棄嬰島的試點設置，正如民政部在2014年年初提出的“抱團取暖”說所言，棄嬰島試點的地區(qū)不斷增多，必定能在一定程度上減輕其他區(qū)域的收治壓力。從各地試水情形來看，運行良好的棄嬰島提高了棄嬰的救助質量和存活率，而負荷沉重甚至關停的棄嬰島則表明有限的救助資源與不斷增長的棄嬰數(shù)量間存在尖銳矛盾；前者從正面表明了棄嬰島設立的價值和作用，后者則從反面說明我們的棄嬰島數(shù)量還不夠。其次，對于已經(jīng)設立的棄嬰島而言，面對運行中遇到的問題，各地民政部門應會同兒童福利機構積極應對以謀求解決。設立棄嬰島雖為世界做法，但其引入中國后卻出現(xiàn)了特殊問題?！皸墜雿u”顧名思義即用于收治嬰兒，各國一般都將一歲以下的孩子作為其收治對象；但在我國試點運行中，相當一部分“棄嬰”是一歲以上的非嬰兒童，對此若不管不問則于法于理不合。因而，應當實行必要的監(jiān)控措施，對遺棄幼兒者進行勸阻；對于醫(yī)治和撫養(yǎng)確有困難的家庭，應根據(jù)當?shù)卣邽槠涮峁┚戎蚵?lián)合慈善公益組織、社會力量予以救助；對于惡意遺棄者，則應聯(lián)合公安部門予以嚴厲打擊。在部分棄嬰較為集中的大中城市，為減輕運行壓力，當?shù)孛裾块T應整合區(qū)域內各兒童福利機構的資源予以分流，必要時也可突破地域限制，在省域內的臨近城市間進行協(xié)調；而對于病殘兒童的醫(yī)療費用支出，在加大財政撥款力度的同時，可設立專門賬戶，接受各界捐款，并做到?？顚Ｓ?。

四、棄嬰島之歸宿：減少棄嬰，促使棄嬰島逐步減少

(一)完善兒童福利體系

對于國家和社會而言，與其被動救助棄嬰，不如主動采取措施減少棄嬰。從棄嬰父母角度考量，真正意義上的惡意棄嬰是非常少見的，大部分父母棄嬰都是退無可退后的無奈之舉。棄嬰家庭如果在福利機構介入后能自力撫養(yǎng)，一般不至于置親生孩子于不顧；而少數(shù)不在此限的惡意棄嬰行為則留待法律去約束和制裁。對于棄嬰本身，機構養(yǎng)育的效果遠不及家庭養(yǎng)育的效果，相較于在棄嬰島或兒童福利院長大，讓棄嬰在家庭環(huán)境中成長顯然更有利于其身心健康。因此，完善醫(yī)保社保體系，加強對家庭撫養(yǎng)病殘兒童的保障支持，讓孩子回歸家庭，實為更優(yōu)的舉措。當前，民政部正會同有關部門研究制定重病重殘兒童社會保障政策，籌備建立城鄉(xiāng)一體的重特大疾病醫(yī)療保險制度，而適度普惠型兒童福利制度也正在江蘇昆山、浙江海寧等地實施試點。我們期待這些利好制度或政策盡快落地和推廣，從而減輕普通家庭撫養(yǎng)病殘兒童的經(jīng)濟負擔，減少遺棄風險。而從長遠來看，零散之政策、制度畢竟不如統(tǒng)一立法，縱觀世界，《兒童福利法》已然成為當代法制化國家的主要立法項目之一，也是法制化國家在立法進程中必須關注的基本法之一。2010年我國民政部啟動了《兒童福利條例》的起草工作，并于2012年形成草案，標志著我國兒童福利立法進程的加快；對此我國應加緊論證，促使其早日出臺，并逐步化零為整，待條件成熟時將作為部門規(guī)章之“條例”上升為效力位階更高之《兒童福利法》。

(二)加強優(yōu)生優(yōu)育工作

如果說兒童福利體系的建構和完善是從源頭上減少棄嬰現(xiàn)象的直接舉措，那么優(yōu)生優(yōu)育工作的加強則更進一步溯及根本，其旨在消滅遺棄行為發(fā)生的潛在可能。在當今中國，重男輕女的思想已經(jīng)得到了很大程度的糾正，健康女嬰遭遺棄的現(xiàn)象趨于減少，而遭遺棄的重度病殘嬰兒的數(shù)量卻呈逐年增長趨勢。2003年10月起施行的《婚姻登記條例》取消強制婚檢后，新婚夫婦參加婚檢的比例大幅下降，而出生缺陷發(fā)生率卻有所上升，這一趨勢與取消婚檢可能存在一定關系[5]。立法強制婚檢固然不可取，因其與婚姻自由原則相抵觸，但立法上還存在一種被稱為提倡性規(guī)范的條文，雖不強制但卻鼓勵、提倡人們?yōu)榛虿粸槟撤N行為，以此種立法方式表達對婚前檢查的期望、引導和鼓勵，既體現(xiàn)了對婚姻自由的尊重，同時也彰顯了法之人性化精神和對公共利益的維護。婚檢是預防出生缺陷的有效屏障，而孕檢是減少出生缺陷的必要環(huán)節(jié)，二者均應引起足夠的重視。政府對檢查費用減免、檢查必要性等的宣傳應當進一步擴大，而在實行免費檢查時，戶籍捆綁政策的改革勢在必行，避免將真正需要的人排斥在外。借助現(xiàn)代科學技術手段做好出生缺陷的預防和控制，防患于未然，這也是對生命的負責。

棄嬰無疑為一個社會的極度弱勢群體，其無法捍衛(wèi)自己的權利，即使是最重要和最基本之生命權。亡羊補牢，未為晚也；但未雨綢繆，顯然更勝一籌。在棄嬰保護上，棄嬰島的設置終究只能是權宜之計，長遠舉措應當是優(yōu)生優(yōu)育工作的加強和兒童福利體系的完善。唯有如此，方能從源頭上減少棄嬰現(xiàn)象的發(fā)生，從而也讓棄嬰島逐步告別其使命，淡出歷史舞臺。

[1]黃小希：《“小島”背后的“大問題”》，載《廣州日報》，2014年6月25日。

[2]張舟逸：《棄嬰島在爭議中定錨：避免對違法行為有意忽視》，載《財經(jīng)》，2014年第5期。

[3]林一杕：《棄嬰島八百年：顧惜婦女自尊，呵護棄嬰生命》，載《羊城晚報》，2013年 11月30日。

[4]杜洪雷：《媒體稱濟南棄嬰島6歲女童系被抱出而非推下車》，載《齊魯晚報》，2014年6月6日。

[5]王灝晨等：《強制婚檢政策取消前后我國出生缺陷發(fā)生率變動的meta分析》，載《中國計劃生育學雜志》，2013年第2期。

(責任編輯：劉向寧)

2014-12-27

周 華，中國社會科學院研究生院法學系博士研究生，主要研究民商法。