“半城市化”對中國鄉(xiāng)村民主的挑戰(zhàn)

熊易寒

（復(fù)旦大學(xué) 國 際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433）

“半城市化”對中國鄉(xiāng)村民主的挑戰(zhàn)

熊易寒

（復(fù)旦大學(xué) 國 際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433）

本文分析了經(jīng)濟(jì)吸納、社會排斥的“半城市化”道路對于中國鄉(xiāng)村民主的影響。在“半城市化”模式下，農(nóng)村人口作為生產(chǎn)要素被吸納到城市的經(jīng)濟(jì)體中，但不享有城市公民或當(dāng)?shù)卮迕竦母黜?xiàng)權(quán)利。這種城市化道路對鄉(xiāng)村民主產(chǎn)生了深刻影響：一方面，在中西部以人口輸出為特征的傳統(tǒng)村莊，青壯年人口大量流出，導(dǎo)致村莊政治精英的流失，同時削弱了村莊的社會信任，從而降低了村莊民主的質(zhì)量；另一方面，在東部地區(qū)以人口輸入為特征的城市化村莊，外來人口大量涌入，導(dǎo)致外來人口超過本地戶籍人口的局面，外來人口被排除在鄉(xiāng)村民主和治理結(jié)構(gòu)之外，形成新二元結(jié)構(gòu)，這種以戶籍制度為基礎(chǔ)的“地方性公民權(quán)”限制了村莊民主的包容性。改變現(xiàn)有的城市化模式，重構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系，是鄉(xiāng)村民主發(fā)展的關(guān)鍵。

半城市化；鄉(xiāng)村民主；新二元結(jié)構(gòu)；地方性公民權(quán)

一、導(dǎo)言

從20世紀(jì)90年代開始，中國的鄉(xiāng)村選舉（或者說鄉(xiāng)村民主）引起了學(xué)術(shù)界尤其是政治學(xué)者的濃厚興趣。1996年、1997年《美國政治學(xué)評論》連續(xù)發(fā)表了2篇關(guān)于中國農(nóng)村選舉的論文，2000年《中國季刊》還組織了“選舉與民主”的?？ǖ?62期），可謂盛況空前。①這在很大程度上可能是因?yàn)椋迩f選舉采用的“一人一票”、公開直接選舉的形式與西方的民主選舉制度十分相似。這引發(fā)了學(xué)者和其他觀察家們一系列的猜測、期待和想象：村莊選舉對于中國社會的未來轉(zhuǎn)型究竟意味著什么？村莊選舉究竟會成為中國民主化的起點(diǎn)，抑或只是一個沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的象征性舉動？②

然而，最近這幾年，關(guān)于村莊選舉的研究熱潮逐漸消退，政治學(xué)者們紛紛轉(zhuǎn)而研究農(nóng)民的抗?fàn)?、集體行動，③以及農(nóng)村公共物品的提供。④在一定程度上，這可能是出于一種失望，相當(dāng)一部分學(xué)者原本預(yù)期村莊選舉會向更加高層的選舉過渡，⑤由村莊到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到縣、市、省乃至中央的直選，遞進(jìn)性地推動中國的民主化。所以，以往對于村莊選舉的研究，大多把選舉作為自變量，探討選舉對于鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)、國家與社會關(guān)系、公共物品、再分配的影響。然而，村莊選舉似乎就此停留在了原地，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的改革試點(diǎn)都中途夭折。眾所周知，社會科學(xué)家通常對“變化”更感興趣，他們的注意力逐漸轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域。研究者忽略的是，雖然鄉(xiāng)村選舉尚未觸發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，但其自身正在發(fā)生深刻的變化，這種變化是由城市化和人口流動所引起的。

改革開放之前，中國的戶籍制度和人民公社制度嚴(yán)格限制了人口流動，基本杜絕了自發(fā)的移民現(xiàn)象；改革開放之后，中國的城市化率由1978年的18%上升到了2010年的47%，且以每年一個百分點(diǎn)左右的速度增長。隨著城市化、工業(yè)化和市場化的突飛猛進(jìn)，企業(yè)開始熱衷于招收來自農(nóng)村的廉價勞動力，農(nóng)民大規(guī)模涌入城市，尤其是20世紀(jì)90年代后期以來，中國的城市化日益加速，越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)城打工，其中年輕人占絕大多數(shù)，基本方向是由農(nóng)村流向城市，從中西部地區(qū)流向東部沿海地區(qū)。以上海為例，2007年有農(nóng)民工403萬人，其中16—24歲的人口為123.2萬人，比上年增長5.2%；25—34歲為150.5萬人，增長6.7%；35—44歲為102.4萬人，增長7.8%；45—54歲為21.3萬人，增長0.9%；55歲及以上為5.6萬人，下降1.8%。超過三分之二農(nóng)民工年齡在34歲以下。⑥

這一方面導(dǎo)致了村莊的“空心化”，青壯年大多外出打工，留守村莊的主要是老人和兒童；另一方面，我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度并未因人口流動而打破，農(nóng)民進(jìn)城之后，職業(yè)改變了，身份卻依然不變。他們在城市從事高強(qiáng)度、低收入的工作，被稱為“農(nóng)民工”或“流動人口”，無法享有城市居民或郊區(qū)村民的各種權(quán)利；他們中的一部分人在城市或郊區(qū)長期定居，甚至出生在城市，卻始終被定義為“流動人口”而不是“城市新移民”。正因?yàn)槿绱?，中?009年的城鎮(zhèn)化率是46.59%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤挥屑s33%。這意味著有13.6%即1億2800萬生活在城鎮(zhèn)里的人沒有真正城市化。⑦顯然，這樣一個過程不同于我們通常所說的城市化，因?yàn)檫@些來自農(nóng)村的打工者只是被吸收到了城市的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，卻沒有被城市社會所接納，無法參與城市公共政治生活。也就是說，城市把鄉(xiāng)城遷移者（rural－to－urban migrants）當(dāng)做勞動力、消費(fèi)者或者一個生產(chǎn)要素，而不是一個移民或公民，在經(jīng)濟(jì)上加以吸納，在政治上加以排斥。筆者將這樣一種城市化模式稱為“半城市化”（semi－urbanization）。

不同于以往的研究，本文將探討中國的“半城市化”道路對于鄉(xiāng)村民主的影響。民主化的經(jīng)典理論通常認(rèn)為，城市化可以促進(jìn)民主化。Seymour Martin Lipset指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主政治是一種正相關(guān)的關(guān)系，即財富指數(shù)越高民主程度越高，工業(yè)化程度的指數(shù)越高民主程度越高，城市化程度越高民主程度越高，人口的教育水平越高民主的可能性就越大。城市化作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要組成部分，不僅是一個國家從農(nóng)業(yè)社會邁向工業(yè)社會的關(guān)鍵，而且可以促進(jìn)可持續(xù)的民主（sustainable democracy）。⑧Moshe Lewin對蘇聯(lián)的研究也認(rèn)為，城市是民主的搖籃，工業(yè)化和城市化將會推動多元社會的發(fā)展。隨著城市的興起，會產(chǎn)生越來越多的專業(yè)人士和知識分子，出現(xiàn)獨(dú)立于國家之外的市民社會（civil society）。⑨但是，中國的“半城市化”與民主化的關(guān)系可能要更加復(fù)雜。這首先是因?yàn)橹袊摹鞍氤鞘谢笔且环N非典型的城市化；其次是因?yàn)橹袊牡貐^(qū)間發(fā)展極度不平衡，有的村莊極其富庶，有的依然貧窮；有的村莊通過工商業(yè)或旅游業(yè)與全球社會連為一體、日新月異，有的則在崇山峻嶺中重復(fù)著昨天的故事；有的村莊繁華勝似城市，有的則人去樓空只剩孤老幼童。⑩對這些不同類型的村莊而言，城市化有著截然不同的意義，會產(chǎn)生完全兩樣的政治社會后果。

二、村莊的“空心化”及其對鄉(xiāng)村民主的挑戰(zhàn)

國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年中國農(nóng)民工總量達(dá)到2.3億人，外出農(nóng)民工占城鎮(zhèn)人口的23.4%，為中國46.6%的城市化率貢獻(xiàn)了10.9個百分點(diǎn)。其中外出農(nóng)民工以18－40歲之間、有文化的青壯年為主體；但舉家外出、完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生活環(huán)境的農(nóng)民工僅占20.4%，為2966萬人。農(nóng)民工外出為農(nóng)村社會的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。首先，農(nóng)民外出務(wù)工給農(nóng)村增加了大量的收入，這是任何其他投資無法比擬的。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（1955－1978年）和對人口流動的限制，中國的農(nóng)村與城市隔絕了20多年。但這之后，農(nóng)民工成為農(nóng)村與城市之間的聯(lián)結(jié)，引起了人員、技術(shù)、資金、商品和信息的回流。農(nóng)民工擁有改變農(nóng)村的巨大潛力，特別是對那些遠(yuǎn)離城市和其他信息交換媒介的地區(qū)而言；?其次，農(nóng)民工往城市的流動也等于自發(fā)解決了農(nóng)村相當(dāng)部分富余勞動力的就業(yè)問題；再次，回鄉(xiāng)的農(nóng)民工不僅帶回了資金，還帶來了新的觀念結(jié)構(gòu)、豐富的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，給農(nóng)村發(fā)展注入了新的活力，成為工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)帶動落后地區(qū)的有效實(shí)現(xiàn)形式。

但是，人口的大量流出也給鄉(xiāng)村社會帶來了負(fù)面影響。受教育程度較高、生產(chǎn)能力較強(qiáng)的青壯年向城市遷移，鄉(xiāng)村留居人口大都為兒童和老人，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量下降，耕作效率低下，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，不少耕地?zé)o人耕種，鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌破壞，不少村莊出現(xiàn)了“空心化”的局面，即實(shí)際居住在村莊的人口急劇減少。

與此同時，中國農(nóng)村60歲以上的老齡人口已經(jīng)超過1.2億。由于青壯年勞動力大量外出打工，致使許多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動不得不主要由老年人承擔(dān)。中國老齡科學(xué)中心的一項(xiàng)調(diào)查指出，在我國農(nóng)村60～64歲的老人中，有62.7%的人依然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村中65～69歲的老人中有47.6%的人依然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即使是70～74歲的農(nóng)村老年人中也還有29.2%依然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。老年人大量從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)村“空心化”的最好證據(jù)。?除了老人外，還有數(shù)以千萬計(jì)的留守兒童（即父母外出打工的兒童）。據(jù)保守估計(jì)，村莊16歲以下的留守兒童至少在2000萬以上。

越來越多的村民離開自己的村莊，村莊與外界的聯(lián)系也越來越緊密，這不僅影響了農(nóng)村的家庭經(jīng)濟(jì)，對于農(nóng)村社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)也會產(chǎn)生顯著的影響。有學(xué)者認(rèn)為，這種人口流動會降低鄉(xiāng)村民主的質(zhì)量。如果一個村莊居民的利益主要來源于村莊社區(qū)范圍之內(nèi)，那么他們對于村民代表大會與村民選舉就會給予更多的熱情；相反，如果一個村莊中外出務(wù)工的比例增大，村民主要從社區(qū)之外的世界中獲得就業(yè)與商業(yè)機(jī)會，那么可以預(yù)期的是，他們對于村民代表大會與村民選舉的關(guān)注熱情就會下降。Oi和Rozelle使用“長期在外勞動力比例”這個變量來代表一個村莊社區(qū)與外界社會的聯(lián)系程度，發(fā)現(xiàn)村莊勞動力外出務(wù)工的比例越高，競爭性村長選舉的可能性就會越低。因此，他們認(rèn)為，在村內(nèi)從事經(jīng)營的村民對參與本地政治更有興趣，外出打工的村民既沒有時間也沒有興趣為家鄉(xiāng)的政治操心。?

村民自治和農(nóng)村基層干部選拔缺乏農(nóng)村精英參與，嚴(yán)重影響農(nóng)村政治民主和民間組織的發(fā)展。精英的流失一方面不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村因此而蕭條，通常只有春節(jié)期間才呈現(xiàn)人丁興旺的局面，而平常只能見到拄著拐杖的老人和嬉戲的兒童。在筆者調(diào)查的一些村莊，那里的雜貨店在春節(jié)期間的營業(yè)額幾乎相當(dāng)于平時全年的營業(yè)額。實(shí)際上，這種人口流動對于鄉(xiāng)村民主的傷害要比經(jīng)濟(jì)更為嚴(yán)重。

首先，人口流動使得村民共同體面臨解體，村民之間的社會信任水平降低，這會導(dǎo)致村莊民主的質(zhì)量下降。Putnam指出，民主的績效取決于公民共同體（civic community）和社會資本（social capital）。公民共同體具有如下基本特征：（1）公民積極參與公共事務(wù)；（2）政治平等；（3）團(tuán)結(jié)、信任與寬容；（4）結(jié)社與合作。所謂社會資本，指的是普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種參與中的互惠和信任的規(guī)范。?大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，他們的生活重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市，其中的精英分子或在城市定居，或到縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房置業(yè)，這樣不僅導(dǎo)致了能人的流失，更重要的是，縮短了村民的博弈鏈條，降低了彼此之間對于未來長期合作可能性的預(yù)期。博弈論早已證明：長期的重復(fù)博弈有利于人們選擇信任與合作，而短期的博弈則可能誘發(fā)欺詐與不合作。人無恒產(chǎn)則無恒心，當(dāng)越來越多的村民離開或可能離開村莊，村民之間的合作也變得越發(fā)不可能。于是，村莊共同體面臨解體的危險。筆者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“空心化”的村莊，村民的集體行動很難開展，很難通過集資、共同勞動等方式修建公路、水渠、學(xué)校等公共設(shè)施。

其次，人口流動使得村民委員會選舉的投票率降低，精英參與村莊選舉的比例下降。農(nóng)民工長年在城市打工，他們不可能千里迢迢地回到家鄉(xiāng)參與投票，這樣不僅僅需要承擔(dān)路費(fèi)，損失工資，更重要的是，村莊已經(jīng)不是他們生活的主要場所，與他們的切身利益關(guān)系不大。在我們調(diào)查的多個“空心化”村莊，實(shí)際投票率大約在30%左右，多數(shù)選民是委托他人投票，甚至干脆棄權(quán)。此外，精英大多選擇在外就業(yè)，不少村委會缺乏頭腦靈活、善于組織的能人，這導(dǎo)致村委會的工作績效較差。而糟糕的治理能力往往令選民更加失望，進(jìn)一步降低投票率和支持率。

當(dāng)然，也有研究發(fā)現(xiàn)人口流動對村莊民主有正面影響。大量的外出人口也有可能加強(qiáng)村民對村莊事務(wù)的參與，原因是在城里打工的村民會帶回外部世界的信息和資源，這會改變村民們的政治取向，有可能增進(jìn)他們維護(hù)自己權(quán)益的意識。單偉等人的研究支持此假設(shè)。在他們對于中國鄉(xiāng)村控制變遷的研究中，使用了“非農(nóng)戶數(shù)”，即一個村從事工商業(yè)的農(nóng)戶數(shù)與總戶數(shù)的比值，作為該村經(jīng)濟(jì)與外界聯(lián)系程度的指標(biāo)。最后的模型結(jié)果顯示，與外界聯(lián)系程度高的村，上級對其土地資源的控制較弱；在選舉自己的領(lǐng)導(dǎo)人方面，也有較多的自主權(quán)；同時上級對村莊民間組織的干預(yù)也被削弱，增加了民間組織自主的可能性。這說明，打工者帶回家鄉(xiāng)的信息、觀念和資源等有利于村莊自主性的提高，有助于村莊抵制上級政府的干預(yù)，有利于民間團(tuán)體的興起。?

在課題組成員調(diào)查的華東地區(qū)某村莊，92名在城市打工的受訪者當(dāng)中，確定自己未來不會返鄉(xiāng)發(fā)展者高達(dá)70人，占76%，其中小學(xué)畢業(yè)的3人中，有2人表示會返鄉(xiāng)發(fā)展，初中畢業(yè)的19人中，有7人表示會返鄉(xiāng)發(fā)展，而高中或中等職業(yè)教育以上學(xué)歷的人表示會返鄉(xiāng)發(fā)展的比例則很低，確定自己未來不會返鄉(xiāng)養(yǎng)老的達(dá)到67人，占73%。高中或中等職業(yè)教育以上學(xué)歷的人選擇未來會返鄉(xiāng)養(yǎng)老的比例同樣很低。通過相關(guān)性分析，課題組發(fā)現(xiàn)，教育程度與返鄉(xiāng)發(fā)展和返鄉(xiāng)養(yǎng)老的相關(guān)度分別為0.48和0.49，具有較強(qiáng)的相關(guān)性，即教育程度越高的農(nóng)村年輕勞動力越不愿意返鄉(xiāng)發(fā)展和返鄉(xiāng)養(yǎng)老。

表1 教育程度對外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)發(fā)展意愿的影響

筆者對上海地區(qū)的農(nóng)民工子女的研究，更是發(fā)現(xiàn)：盡管按照官方的統(tǒng)計(jì)口徑，農(nóng)民工子女被歸入流動人口，但實(shí)際上，這個群體中的相當(dāng)一部分人已經(jīng)不再流動，而是隨父母定居在城市。他們有的很小就隨父母進(jìn)城，有的甚至就出生在城市，與戶口本上的“農(nóng)村”二字毫無瓜葛。與父輩不同，他們沒有任何的務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，也不可能將農(nóng)村的土地作為最后的退路或“社會保障”。他們作為“城市化的孩子”，?注定將以城市為安身立命之所，而不是像父輩那樣往返于城鄉(xiāng)之間。中國青少年研究中心一項(xiàng)研究顯示，50歲以上的農(nóng)民工只有15%的人想在城市定居，40－50歲的數(shù)據(jù)為21%，30－40歲的為37%，20－30歲的為45%，20歲以下的高達(dá)61%。?我們在訪談中也發(fā)現(xiàn)，45－60歲的農(nóng)民工大多在家鄉(xiāng)農(nóng)村建造住房，30－45歲的農(nóng)民工大多在家鄉(xiāng)的縣城或小城鎮(zhèn)購買住房，而新生代農(nóng)民工則表示寧可住在城中村或城郊結(jié)合部的簡易住房，也不會回到家鄉(xiāng)。從長遠(yuǎn)來看，返鄉(xiāng)農(nóng)民工將是少數(shù)，人口城市化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村人口的減少不可避免，需要避免的是鄉(xiāng)村社會的凋敝，而“空心化”正是鄉(xiāng)村凋敝的一個重要表征。鄉(xiāng)村民主的發(fā)展最終取決于鄉(xiāng)村社會的健康發(fā)展。

三、城市化村莊與新二元結(jié)構(gòu)

中國人口流動的主要方向是從落后的中西部地區(qū)流向發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)。

沿海城市的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致了城市化的迅速擴(kuò)張，位于城市或制造業(yè)中心周圍的村莊很快城市化，變得非常富有，但其法律地位仍然是村莊。在這些城市化的村莊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事實(shí)上已經(jīng)不存在了，主要的收入來源是地租和集體企業(yè)。

由于勞動力密集型的制造業(yè)主要集中在郊區(qū)，加上中心城區(qū)的房租非常昂貴，大量外來人口選擇租住郊區(qū)農(nóng)民的廉價住房。在這些城市化村莊，往往出現(xiàn)“人口倒掛”的局面，即外來人口的數(shù)量超過本地村民的數(shù)量。然而，地方政府對于該地區(qū)公共物品的提供，卻是以戶籍人口為依據(jù)的。譬如，警力的配備、公務(wù)員的數(shù)量、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施、公共財政的投入，都是與戶籍人口掛鉤的。進(jìn)入城市（包括郊區(qū)）就業(yè)與生活的農(nóng)村移民并不能與城鎮(zhèn)居民平等享受住房、醫(yī)療、子女教育等公共福利，在城市沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利。?外來人口在數(shù)量上占有優(yōu)勢，在權(quán)力結(jié)構(gòu)中卻處于絕對的劣勢，被排除在鄉(xiāng)村民主和公共服務(wù)體系之外，既缺乏權(quán)利資格，也沒有福利保障。

在這些城市化的村莊，形成了兩個大的社會群體和治理體系。

第一個社會群體是當(dāng)?shù)卮迕瘛＿@些村民大多自己經(jīng)營企業(yè)或者在村辦企業(yè)上班，除了工資或經(jīng)營所得，他們還可以從村集體經(jīng)濟(jì)中分紅，將房屋出租給外地人，將耕地轉(zhuǎn)包給外地農(nóng)民（所謂代耕農(nóng)）耕種，因此大多有可觀的收入。在外來農(nóng)民工面前，他們是雇主或房東。相對于前者，他們是比較富裕的社會群體。我們發(fā)現(xiàn)，城市化村莊通常有三種類型：一種是集體經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的村莊，這類村莊往往是一種集權(quán)的治理結(jié)構(gòu)，村黨支部書記兼任經(jīng)濟(jì)合作社社長（領(lǐng)導(dǎo)村辦企業(yè)），大權(quán)獨(dú)攬，一些村莊的領(lǐng)導(dǎo)人甚至帶有世襲制的特征；另一種是私營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，這類村莊的村委會選舉往往存在激烈的競爭，候選人大多是富有的私營企業(yè)主；還有一種是“村改居”（即由村民委員會改為居民委員會）的村莊，這類村莊屬于即將消失的過渡類型，村莊的集體土地收歸國有，村民的戶籍身份改為城市居民，這一類的村莊要么組織渙散，要么矛盾激烈，頻頻向政府上訪，甚至連換屆選舉都無法正常舉行。

第二個社會群體是外來人口，他們是作為租客或雇員進(jìn)入村莊的。他們不能參加村委會的選舉，被排除在公共政治體系之外，不是一個政治主體，而是一個被治理的對象。不僅如此，他們往往還被當(dāng)成是潛在的犯罪者或社會不穩(wěn)定因素，經(jīng)常受到警察、保安的盤問和搜查。每逢重大節(jié)慶或盛會，地方政府就會對外來人口進(jìn)行集中的清理整頓。地方政府將流動人口排除在“我們的”城市之外，從管理者的角度，特別是從一種對城市穩(wěn)定性的憂慮和對本地生活標(biāo)準(zhǔn)的維護(hù)的立場出發(fā)，而對流動者本身的福利或需求則沒有考慮。對一些城市管理者而言，流動人口就像自來水一樣，需要的時候就把水龍頭擰開，不需要的時候就把水龍頭擰上。戶籍制度本質(zhì)上是一種地方性的公民權(quán)（Local Citi－zenship）。所謂地方性公民權(quán)，就是在地方層面而不是國家的框架內(nèi)進(jìn)行權(quán)利配置與社會排斥（entitlement and exclusion）。?這種以戶籍制度為基礎(chǔ)的“地方性公民權(quán)”限制了村莊民主的包容性。

在這些城市化村莊，實(shí)際上形成了一個新二元結(jié)構(gòu)，這實(shí)際上是傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)（即城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)）在城市化進(jìn)程的拓展和演化。傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)中的城鄉(xiāng)居民在空間上、地理上是隔離的，而新二元結(jié)構(gòu)中的郊區(qū)村民與外來農(nóng)民工共處于一個社會空間。在城市化村莊中，當(dāng)?shù)卮迕駱?gòu)成了一個由熟人構(gòu)成的村落共同體，而外來農(nóng)民工在很大程度上是由陌生人或半陌生人組成的流動社會。在這種新二元結(jié)構(gòu)中，實(shí)際上存在身份與階級的雙重不平等。一方面，外來農(nóng)民工是流動者、異鄉(xiāng)人，他們?nèi)狈艏矸?，無法得到正式體制的庇護(hù)，社會支持網(wǎng)也相對脆弱；另一方面，外來農(nóng)民工又是城市社會的底層，他們大多從事“3D”工作，即難（difficult）、臟（dirty）、險（dangerous）的工作，微薄的工資僅夠糊口，無法支撐體面的生活方式，更難以在城市安家立足，導(dǎo)致勞動力的生產(chǎn)與再生產(chǎn)相分離，?農(nóng)民工不得不忍受與家人分居兩地的痛苦。

這種新二元結(jié)構(gòu)為沿海城市郊區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)提供了廉價勞動力，保證了產(chǎn)品的價格競爭力，給城市帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)紅利；但也給城市的社會治安、公共服務(wù)帶來了巨大壓力，勞資沖突、本地人－外地人的矛盾變得尖銳起來，地方政府面臨治理困境。

近年來，外來人口開始主動地提出權(quán)利訴求，上訪、罷工、群體性事件層出不窮，刑事案件也居高不下，這種自下而上的壓力，加上中央政府越來越重視“和諧社會”與“民生”，地方政府對外來人口的態(tài)度趨于溫和。

以上海的郊區(qū)松江為例，截止2009年底，松江本區(qū)戶籍人口55.89萬人，來滬人員78.15萬人，外來人口已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于本地人口。松江區(qū)委書記在會議上指出：他們（外來人口）為松江當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重要的貢獻(xiàn)。他們干著我們松江地區(qū)最艱苦、最臟、最累的活，拿的是最低的報酬。他們在參與松江地區(qū)建設(shè)發(fā)展的過程中也產(chǎn)生了許多民生問題，如居住問題、同住子女就學(xué)問題、就業(yè)介紹問題、就醫(yī)問題、維權(quán)問題等等。這些問題逐漸引起了地方政府的關(guān)注，并開始著手解決。

一是深入實(shí)施農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育三年行動計(jì)劃（2008－2010）。2007年底，全區(qū)共36327名義務(wù)教育階段的農(nóng)民工同住子女中，有43%的學(xué)生就讀于公辦中小學(xué)校。三年來，松江區(qū)通過公辦學(xué)校吸納、建立公辦學(xué)校教學(xué)點(diǎn)、國有資產(chǎn)公司舉辦民辦農(nóng)民工子女小學(xué)以及簡易農(nóng)民工子女學(xué)校轉(zhuǎn)民辦等4種形式，為全部符合條件的41065名義務(wù)教育階段的農(nóng)民工同住子女（占100%）提供了免費(fèi)義務(wù)教育。

二是積極推進(jìn)外來務(wù)工人員居住中心建設(shè)，為外來務(wù)工人員提供足夠的租賃房供應(yīng)量。這些公共租賃房，不僅房租要比外面便宜，而且餐廳、浴室、超市、藥房等公共設(shè)施較為齊全。截止2010年底，松江區(qū)共有12個街鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及企業(yè)利用自用土地共建成78個公共租賃房（單位租賃房）項(xiàng)目，住房總建筑面積131萬平方米。成套住房1.3796萬套，不成套住房1.0167萬間，可居住人口約10.0561萬人。?在建成外來人員公共租賃社區(qū)的同時，地方政府還對外來人員管理模式進(jìn)行了嘗試——組建外來人員管理委員會。管委會相當(dāng)于“居委會”，對外來人員實(shí)行小區(qū)化管理，加強(qiáng)管理和服務(wù)，獲得小區(qū)居住人員的基本信息，了解他們在想什么、需要什么，有什么日常困難。管委會還選出一批居住時間長、思想品德好的居民代表當(dāng)樓組長，制訂居民代表會議制度，定期召開代表座談會，聽取代表們的意見和建議，讓他們參與小區(qū)建設(shè)和管理。

在不改變戶籍制度的前提下，松江區(qū)對外來人口的管理模式進(jìn)行了漸進(jìn)性的調(diào)整，使外來勞動者獲得了部分的公民權(quán)。不過，到目前為止，松江對于外來人口的賦權(quán)以社會權(quán)利為主（譬如社會保險、外來工公寓、勞動就業(yè)培訓(xùn)、子女就學(xué)），而外來人口已經(jīng)不滿足于這些權(quán)利，我們的研究發(fā)現(xiàn)，他們已經(jīng)逐漸形成了對于譬如政治參與、結(jié)社權(quán)、集體談判權(quán)等權(quán)利的訴求。而且，目前的管理模式仍然是以戶籍制度為基礎(chǔ)，將本地人口與外來人口分離開來治理，本地村民通過村民委員會來進(jìn)行政治參與，外來人口通過“外來人員管理委員會”進(jìn)行參與，這個委員會仍然是地方政府對外來人口進(jìn)行管理和控制的機(jī)構(gòu)，而不是像村委會那樣的自治機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)論

“經(jīng)濟(jì)吸納—社會排斥”的半城市化道路將農(nóng)村人口吸納到城市中來，這部分人口只是作為生產(chǎn)要素（勞動力）參與到城市的經(jīng)濟(jì)體中來，而不享有城市公民或城郊村民的各項(xiàng)權(quán)利。這種城市化道路及人口流動，對中國的鄉(xiāng)村民主產(chǎn)生了深刻影響：一方面，在中西部以人口輸出為特征的傳統(tǒng)村莊，青壯年人口大量流出（不少人甚至舉家搬遷），這導(dǎo)致村莊政治精英的流失，同時也縮短了村民的博弈鏈條，削弱了村莊的社會信任，從而降低了村莊民主的質(zhì)量；另一方面，在東部地區(qū)以人口輸入為特征的城市化村莊，外來人口大量涌入，導(dǎo)致外來人口超過本地戶籍人口的局面，外來人口被排除在鄉(xiāng)村民主和治理結(jié)構(gòu)之外，這種以戶籍制度為基礎(chǔ)的“地方性公民權(quán)”限制了村莊民主的包容性。

民主的根本目的在于人的發(fā)展。我們每個社會成員實(shí)際上有三重身份：第一層次是作為人，他們要求的是尊嚴(yán)；第二層次是作為公民，他們要求的是權(quán)利；第三層次是勞動者，要求的是收入和福利。農(nóng)村移民也不例外?！鞍氤鞘谢缆贰钡闹饕锥嗽谟冢簩?dǎo)致了勞動力的過度商品化，忽視了勞動力作為人和公民的需求。波蘭尼（Karl Polany）指出，勞動力只能是一種虛擬商品。“勞動只是人類活動的另一個名稱，人類活動與生活本身同在，勞動力反過來說并不是生產(chǎn)出來供銷售的，而是為了完全不同的原因，人類活動也不能與生活的其余部分相分離、不能儲存或移動。”?將勞動力完全商品化，與民主的價值觀是背道而馳的，因?yàn)槊裰饕笪覀兠總€人都是平等的，每個人都是目的而不是手段。

生活方式的城市化，是可持續(xù)的城市化的本質(zhì)。?從這個角度來看，當(dāng)前中國的“半城市化”是一種品質(zhì)較差的城市化。因?yàn)檗r(nóng)民工或流動人口進(jìn)入城市之后，他們的生活方式并沒有改變，不能擁有城市公民資格，不能享受城市的公共服務(wù)。他們當(dāng)中的不少人把自己的青春獻(xiàn)給了城市，在年老體衰甚至傷殘之后再回到鄉(xiāng)村。?雖然中國政府已經(jīng)意識到了這種“半城市化”模式的弊端，并且試圖采取措施補(bǔ)救，但目前來看，這些措施主要是“福利”性質(zhì)，而不是真正的賦權(quán)（empowerment）。外來人口仍然處在一個被施恩的位置，而不是一個權(quán)利主體。

此外，城市化并不意味著鄉(xiāng)村社會的解體和農(nóng)民的終結(jié)，城市化與鄉(xiāng)村建設(shè)是兩個相輔相成的過程。城市化不是鄉(xiāng)村發(fā)展的目的，而只是鄉(xiāng)村發(fā)展的一種可能性。由城市化、工業(yè)化所主導(dǎo)的單線發(fā)展模式，必須讓位于多樣化的社會發(fā)展模式。按照單線發(fā)展模式，每個村莊都應(yīng)該招商引資、發(fā)展工業(yè)，或者都應(yīng)該種植高附加值的經(jīng)濟(jì)作物，這樣才能脫貧致富。然而，每一個村莊的資源稟賦是不一樣的，如果我們只有一條發(fā)展道路，就好比只有一個競技項(xiàng)目，大多數(shù)地區(qū)都注定失敗。高個子適合打籃球，矮個子適合練體操，鄉(xiāng)村的發(fā)展同樣需要多樣化的模式：毗鄰城市，就發(fā)展工業(yè)或物流；身處草原，則游牧為生；風(fēng)景優(yōu)美、交通便利，大可發(fā)展農(nóng)家樂；革命老區(qū)，不妨開發(fā)紅色旅游……不是每一個村莊都適于工業(yè)化或城市化，宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，宜商則商。要實(shí)現(xiàn)多樣化的發(fā)展，就必須充分尊重農(nóng)民的發(fā)展自主權(quán)，讓農(nóng)民自主地決定本村的發(fā)展道路。與此同時，我們必須承認(rèn)，不是每一個村莊都可以在經(jīng)濟(jì)上獲得成功，我們在大力推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也要允許“慢發(fā)展”，不要“逼民致富”；但每一個村民都有資格享受現(xiàn)代文明的成果，都應(yīng)該過上有尊嚴(yán)的生活。這就需要在農(nóng)村自主發(fā)展的條件下，加大政府的轉(zhuǎn)移支付力度和再分配職能，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，使農(nóng)民在權(quán)利和福利層面與市民等值。只有打破地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的市場分割，促使生產(chǎn)要素（特別是勞動力）跨地區(qū)自由流動，縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，中國的城市化進(jìn)程才能更加健康，城鄉(xiāng)關(guān)系才能更加和諧，鄉(xiāng)村民主的發(fā)展才能真正得到保障。

注釋

①M(fèi)anion Melanie.“The Electoral Connection in the Chinese Countryside.”American Political Science Review90.4（1996）：736－749；M.Kent Jennings.“Political Participation in the Chinese Countryside.”The American Political Science Review91.2（Jun.，1997）：361－372；Oi，Jean C.and Scott Rozelle.“Elections and Power：The Locus of Decision Making in Chinese Villages.”The China Quarterly162（2000）：513－539；Lianjiang Li.“The Empowering Effect of Village Elections in China.”Asian Survey43.4（July－August，2003）：648－62.

②Xueguang Zhou.“Can a Falling Leaf Tell the Coming of Autumn？Making Sense of Village Elections in a Township and in China.”Jean C.Oi，Scott Rozelle，Wueguang Zhou Eds.Growing Pains：Tensions and Opportunity in China's Transformation.Brookings Institute Press，2010.

③Kevin J.O'Brien，Lianjiang Li.Rightful Resistance in Rural China.Cambridge and New York：Cambridge University Press，2006；Cai，Yongshun.Collective Resistance in China：Why Popular Protests Succeed or Fail.Stanford：Stanford University Press，2010.

④Tsai，Lily L.“Solidary Groups，Informal Accountability，and Local Public Goods Provision in Rural China.”American Political Science Review101（2007）：355－372.

⑤Shi，Tianjian.“Village Committee Elections in Chi－na：Institutionalist Tactics for Democracy.”World Politics51（1999）：385－412；O'Brien，Kevin J.and Lianjiang Li.“Accommodating Democracy'in a One－Party state：Introducing Village Elections in China.”China Quarterly162（2000）：465－489；Pastor，Robert A.and Qingshan Tan.“The Meaning of China's Village Elections.”China Quarterly162（2000）：490－512.

⑥http：//www.stats－sh.gov.cn/2005shtj%5Ctjfx%5Cndxx%5Cuserobject1ai3839.html.

⑦高云才：《城市化不能“大躍進(jìn)”》，《人民日報》2011年2月14日。

⑧Lipset，Seymour Martin.Political Man：The Social Bases of Politics.The Johns Hopkins University Press，Expanded edition，1981.

⑨Lewin，Moshe.TheGorbachev Phenomenon：A Historical Interpretation.Berkeley：University of California Press，1991.

⑩熊易寒：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展：從非均衡到多樣化》，《東方早報》2011年7月4日。

?瑞雪·墨菲：《農(nóng)民工改變中國農(nóng)村》，黃濤、王靜譯，杭州：浙江人民出版社，2009年。

?參見蔣玉：《農(nóng)民荒，荒掉的不僅僅是土地》，《南方》2010年第7期。

?Oi，Jean C.and Scott Rozelle.“Elections and Power：The Locus of Decision Making in Chinese Villages.”The China Quarterly162（2000）：513－539.

?Robert D.Putnam.Making Democracy Work：Civic Traditions in Modern Italy.Princeton University Press，1994.

?單偉、章奇、劉明興：《市場化改革與中國鄉(xiāng)村控制的變遷》，見《鄉(xiāng)村中國評論》第1輯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2005年。

?熊易寒：《城市化的孩子：農(nóng)民工子女的城鄉(xiāng)認(rèn)知與身份意識》，《中國農(nóng)村觀察》2009年第2期。

?葉榆：《新生代農(nóng)民工，“無根的一代”？》，《南方周末》2011年6月2日。

?Solinger，Dorothy.Contesting Citizenship in Urban China：PeasantMigrants，the State，and the Logic of the Market.Berkeley：University of California Press，1999.

?Alan Smart，George C.S.Lin.“Local Capitalisms，Local Citizenship and Translocality：Rescaling from Below in the Pearl River Delta Region，China.”International Journal of Urban and Regional Research31.2：280－302.

?潘毅、盧暉臨、嚴(yán)海蓉、陳佩華等：《農(nóng)民工：未完成的無產(chǎn)階級化》，《開放時代》2009年第6期。

?李挽霞：《地方政府職能變遷：權(quán)力、利益與注意力的再分配——以上海市S區(qū)為例》，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系博士論文，2011年3月。

?卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼、劉陽譯，杭州：浙江人民出版社，2007年，第76頁。

?劉守英：《地方政府為何難以踐行科學(xué)發(fā)展觀？》，《中國改革》2010年第11期。

?最為典型的例子是塵肺病農(nóng)民工。從上世紀(jì)90年代開始，耒陽、張家界的300多名農(nóng)民工在深圳從事建筑工地的風(fēng)鉆爆破工作，由于巖石上打鉆會產(chǎn)生大量粉塵，又缺乏必要的勞動保護(hù)措施，這些工人后來陸續(xù)出現(xiàn)塵肺癥狀，喪失勞動能力，不得不回到農(nóng)村，不少人壯年早逝。參見藍(lán)方：《職業(yè)病防治：監(jiān)管不如賦權(quán)》，《新世紀(jì)》2011年第26期。

2011－10－12

國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“大中城市新移民的社會融合與政治心理抽樣調(diào)查研究”（10CZZ005）；教育部人文社會科學(xué)研究基金青年項(xiàng)目“塑造新公民：農(nóng)民工子女的價值觀與行為模式研究”（09YJC810006）

責(zé)任編輯 王敬堯