我國土木工程安全法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀分析*

唐 源，張飛漣，曾 雄

(中南大學(xué)土木工程學(xué)院，湖南長沙410075)

當(dāng)前我國安全生產(chǎn)形勢(shì)總體穩(wěn)定，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻，土木工程建設(shè)領(lǐng)域特重大安全事故仍經(jīng)常發(fā)生，例如2010年11月發(fā)生在上海市靜安區(qū)膠州路公寓大樓的“11·15”特別重大火災(zāi)事故，直接造成58人死亡、71人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1.58億元;2007年8月發(fā)生在湖南鳳凰縣的堤溪沱江大橋坍塌事故，造成64人死亡，18人受傷。這些事故的發(fā)生給國家和社會(huì)帶來了巨大損失、給死者家屬帶來巨大傷害。為避免這類事件的發(fā)生，需要結(jié)合多種手段、方法進(jìn)行管理，而從法制角度，從法律層面對(duì)安全生產(chǎn)的管理進(jìn)行有效的控制才是最為根本的做法。而隨著我國社會(huì)的快速發(fā)展，新問題的不斷出現(xiàn)逐漸導(dǎo)致現(xiàn)有土木工程安全法律法規(guī)體系的不足，因此，對(duì)我國現(xiàn)有體系進(jìn)行深入分析對(duì)改進(jìn)體系缺點(diǎn)具有積極的促進(jìn)作用。

一、我國土木工程安全法律法規(guī)體系現(xiàn)狀

(一)體系構(gòu)成

我國的土木工程安全法律法規(guī)體系是指為了保障人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，盡量降低土木工程建設(shè)過程中的安全風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)整在土木工程產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)中所產(chǎn)生的同安全生產(chǎn)有關(guān)的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范總稱。該體系由憲法、國家法律、國務(wù)院法規(guī)、地方性法規(guī)，以及規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等規(guī)范性文件所構(gòu)成的。我國土木工程安全法律法規(guī)體系的總體框架如圖1所示。

(二)體系特點(diǎn)

1.體系龐大、立法分散，各行業(yè)安全法律法規(guī)自成體系

組成我國安全法律法規(guī)體系的法律文件種類較多，數(shù)量驚人:法律法規(guī)共有55部、部門規(guī)章共有93部，具不完全統(tǒng)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范多達(dá)300多部，再加上全國各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、較大市制定的地方性法規(guī)及政府規(guī)章，我國土木工程安全法規(guī)體系所涵蓋的規(guī)范性文件以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量可達(dá)到4、5千部，體系非常龐大。另外，我國土木工程行業(yè)具有較為明確的劃分，并且每個(gè)行業(yè)有其負(fù)責(zé)主管的行業(yè)部門，各主管部門具有嚴(yán)格的行政權(quán)力劃分，可根據(jù)自己主管的行業(yè)具體情況頒布規(guī)章，因此逐漸形成了各專業(yè)共同遵循法律、一部分行政法規(guī)，從部門規(guī)章開始后便較為獨(dú)立的情況，各行業(yè)安全法律法規(guī)自成體系。

2.強(qiáng)制性法律規(guī)范居多，執(zhí)行監(jiān)管以政府為主導(dǎo)

我國的安全法規(guī)體系分為法律、行政法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范四個(gè)層次，并且前三個(gè)層次的內(nèi)容為法律規(guī)定的強(qiáng)制性條文，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須遵守;只有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層中部分標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)可自主參考。這與其他國家的實(shí)踐規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)均為推薦性的有很大不同。在法規(guī)體系的監(jiān)管方面，我國是以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，政府下設(shè)相關(guān)部門全面負(fù)責(zé)監(jiān)管建設(shè)過程中的各方面。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層面上，我國實(shí)行的是政府主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)制定管理模式，根據(jù)政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)行業(yè)不同，分別制定和監(jiān)管各自行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

3.突出行政法規(guī)及部門規(guī)章的作用

法律層面上，《建筑法》和《安全生產(chǎn)法》主要起到宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的作用，在具體的政策落實(shí)，司法實(shí)踐上還是以行政法規(guī)與部門規(guī)章為主導(dǎo)。因此，各行業(yè)部門有充分的制定規(guī)章的權(quán)力，對(duì)本行業(yè)內(nèi)的安全行為制定具體的實(shí)施細(xì)則，有直接規(guī)范的作用，這點(diǎn)單從行政法規(guī)和部門規(guī)章頒布的數(shù)量上即可以看出，我國的土木工程安全風(fēng)險(xiǎn)管理法律法規(guī)體系突出顯示了行政法規(guī)和部門規(guī)章的重要性。

(三)體系存在的問題

1.立法觀念中存在的問題

立法目的在設(shè)計(jì)法規(guī)體系時(shí)起到指導(dǎo)方向的作用，能反映當(dāng)局對(duì)調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系的重點(diǎn)，因此立法目的必須能真正地體現(xiàn)出法規(guī)制定的本質(zhì)意圖，一方面需要符合人民的要求，一方面要能體現(xiàn)出立法的水平。我國《安全生產(chǎn)法》第一條“為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定本法”;《建筑法》第一條“為了加強(qiáng)對(duì)建筑活動(dòng)的監(jiān)督管理，維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，保證建筑工程的質(zhì)量和安全，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展，制定本法”;作為我國工程建設(shè)安全法規(guī)體系中最基礎(chǔ)的兩部法律，從制定的目的可以看出《安全生產(chǎn)法》制定的目的落腳于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，《建筑法》則側(cè)重于促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，相比于香港《職業(yè)安全及健康條例》、臺(tái)灣《勞工安全衛(wèi)生法》、美國《職業(yè)安全健康法》及英國《工作健康與安全法案》等國家頒布的職業(yè)安全健康法律制定目的在于保護(hù)勞動(dòng)者身體健康不被侵害、生命安全得到保護(hù)、安全福利得以實(shí)現(xiàn)的立法目的，這兩部法律在條文中并沒有很好地體現(xiàn)“以人為本”的根本宗旨，注重的是“經(jīng)濟(jì)效益”而非健康安全的“社會(huì)效益”。

圖1 我國土木工程安全法律法規(guī)體系總體框架圖

2.立法內(nèi)容中存在的問題

立法內(nèi)容中存在的一個(gè)較為突出的問題是整個(gè)體系內(nèi)容上還有缺失、完整性不是很強(qiáng)。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是法律法規(guī)明確授權(quán)制定，但一直尚未出臺(tái)的一些辦法或者目錄;二是針對(duì)目前我國的快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，社會(huì)情況變化復(fù)雜下亟需出臺(tái)的一些法律還沒有出臺(tái)。

(1)授權(quán)制定但尚未出臺(tái)的規(guī)范性文件

我國相關(guān)法規(guī)已經(jīng)有明文規(guī)定某些部門應(yīng)該出臺(tái)某部相關(guān)法規(guī)或規(guī)章，而實(shí)際情況是相關(guān)部門并沒有及時(shí)出臺(tái)，這在一定程度上損害了我國法律的嚴(yán)肅性和對(duì)社會(huì)公眾的威信。這些規(guī)范性文件主要有:①國家安監(jiān)總局應(yīng)出臺(tái)的《安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》;②住建部會(huì)同其他部門應(yīng)出臺(tái)的《嚴(yán)重危及施工安全的工藝、設(shè)備、材料目錄》;③鐵道部、水利部、交通部各自應(yīng)出臺(tái)的《危險(xiǎn)性較大工程安全專項(xiàng)施工方案編制及專家論證審查辦法》。

(2)亟需出臺(tái)的法律法規(guī)

我國正處在一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，伴隨著出現(xiàn)很多復(fù)雜、社會(huì)化的問題。亟需出臺(tái)的一些法律法規(guī)有:①《建設(shè)工程意外傷害保險(xiǎn)管理?xiàng)l例》;②《安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理辦法》;③《建設(shè)工程項(xiàng)目安全預(yù)評(píng)價(jià)管理規(guī)定》

3.立法技術(shù)中存在的問題

(1)法律法規(guī)之間的銜接性不夠

這里說的銜接性指的是相互之間的一致性，或者說統(tǒng)一性。由于后立的法律吸收了前人立法的經(jīng)驗(yàn)，考慮了階段性的社會(huì)環(huán)境，所以整體來講是要進(jìn)步的。這樣就常常導(dǎo)致新立的法與已經(jīng)頒布的法在某些問題的提法上存在不太一致地方。加上法律修改速度較慢、程序較多的因素，這種不一致的情形會(huì)存在相當(dāng)長的一段時(shí)間。

(2)部分法條規(guī)定可操作性不強(qiáng)

可操作性不強(qiáng)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:①法律責(zé)任的規(guī)定過于原則。我國在法律責(zé)任部分有“可以處以罰款”、“處以罰款”、“并處罰款”等，卻沒有給出具體罰款金額，因而在實(shí)際操作中給執(zhí)法者以很大的“彈性空間”。②部分法條中有大量的模糊詞語以及一些詞語的內(nèi)涵不明確，令人難以把握。比如“有關(guān)部門”、“從事危險(xiǎn)作業(yè)的人員”、“情節(jié)嚴(yán)重”。

(3)法律法規(guī)體系靈活性不強(qiáng)

靈活性不強(qiáng)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:①配套規(guī)章制度制定的時(shí)間太長。存在已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)明確提出要求需要制定的配套規(guī)章、制度卻遲遲沒有出臺(tái)，導(dǎo)致法規(guī)體系的完整性不夠的現(xiàn)象;②法規(guī)修訂頻率太低、沒有建立一個(gè)靈活的修訂機(jī)制;③處罰額度偏低，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不匹配。我國很少修訂的安全法規(guī)體系中的法律條文所規(guī)定的處罰金額，在當(dāng)時(shí)看來是較為嚴(yán)厲的處罰，而到現(xiàn)在看來就顯得很輕了。

二、小結(jié)

我國目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，由于政治體制的原因，土木工程安全法律法規(guī)體系相比其他國家和地區(qū)呈現(xiàn)出自身獨(dú)有的特點(diǎn)，并且越來越暴露出自身的不足。本文對(duì)我國的體系進(jìn)行了分析，對(duì)完善體系有極大的促進(jìn)作用，我國相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)體系的建設(shè)，從法律層面上減少土木工程安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。

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