從實(shí)踐的角度淺析農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的缺失與完善

吳天鐵

(湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105)

從實(shí)踐的角度淺析農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的缺失與完善

吳天鐵

(湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105)

據(jù)有關(guān)權(quán)威數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)民工總量已經(jīng)接近1億人。農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)特別是發(fā)生工傷事故后的權(quán)益保護(hù)，已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，也越來(lái)越多地受到當(dāng)學(xué)界的關(guān)注。本文擬結(jié)合湘潭市農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度執(zhí)行的有關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的立法建議，期望能為完善我國(guó)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度提供些許借鑒。

農(nóng)民工;工傷保險(xiǎn)制度;完善;立法建議

農(nóng)民工是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的特殊社會(huì)群體，是工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)人口流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的必然結(jié)果。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民工大量從事高風(fēng)險(xiǎn)、高強(qiáng)度的社會(huì)職業(yè)，但卻被排除在城鎮(zhèn)工傷保險(xiǎn)范圍以外，不利于農(nóng)民工勞動(dòng)與社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也不利于社會(huì)大局的穩(wěn)定。鑒于此，2004年6月1日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》(勞社部發(fā)［2004］18號(hào))，明確了農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)、依法享受工傷保險(xiǎn)待遇是《工傷保險(xiǎn)條例》賦予包括農(nóng)民工在內(nèi)的各類用人單位職工的基本權(quán)益，開(kāi)啟了農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的新時(shí)期。從湘潭的實(shí)際看，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度仍然存在一些問(wèn)題亟待完善。

一 湘潭市農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作現(xiàn)狀

(一)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)占總參保人數(shù)比率較低

從有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看(見(jiàn)表1)，農(nóng)民工參保工作有較大進(jìn)展，參保人數(shù)從2005年的127人遞增至2009年的109 229人，所占比例由0．07%增至31．39%。但是，考慮到農(nóng)民工在各類工礦、建筑企業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)所占比重大，很多企業(yè)并沒(méi)有為農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)工傷保險(xiǎn)，使農(nóng)民工參保比例遠(yuǎn)未達(dá)到法律法規(guī)的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。

表1 湘潭市歷年進(jìn)城農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)(單位:人、%)

(二)農(nóng)民工密集的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)企業(yè)參保率較低

受種種條件的制約，農(nóng)民工主要集中于礦山采掘、建筑施工等高危行業(yè)。這些行業(yè)企業(yè)勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)較大，尤其是在一些非公有制經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體經(jīng)營(yíng)單位，缺乏必要的勞動(dòng)安全設(shè)施，容易發(fā)生工傷事故。在實(shí)踐中，這些企業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保情況不容樂(lè)觀。以2009年數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)，盡管湘潭發(fā)生了多起礦難，當(dāng)年煤礦企業(yè)參保率仍僅為61．2%，這意味著大量農(nóng)民工沒(méi)有得到工傷保險(xiǎn)制度的最基本保護(hù)(見(jiàn)表2)。

(三)農(nóng)民工參保意愿十分迫切

筆者利用日常工作之余，對(duì)湘潭市內(nèi)3個(gè)建筑工地進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)放問(wèn)卷850份，收回669份(見(jiàn)表3)。調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民工普遍對(duì)安全生產(chǎn)環(huán)境不滿，參加工傷保險(xiǎn)的愿望十分迫切。

表2 湘潭市高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)參加工傷保險(xiǎn)情況表(單位:戶、人)

表3 湘潭市農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)調(diào)查情況反饋表

二 從法律層面上看農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率低的原因

(一)從立法的角度看，工傷保險(xiǎn)制度的層次較低，強(qiáng)制力得不到保障

由于我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域立法的滯后，在工傷保險(xiǎn)方面，目前主要依據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《工傷保險(xiǎn)條例》以及有關(guān)規(guī)范性文件執(zhí)行，至今尚未頒布工傷保險(xiǎn)法。雖然在《工傷保險(xiǎn)條例》第2條規(guī)定:中華人民共和國(guó)境內(nèi)的各類企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶(以下稱用人單位)應(yīng)當(dāng)按照本條例規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，為本單位全部職工或者雇工(以下簡(jiǎn)稱職工)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。中華人民共和國(guó)境內(nèi)的各類企業(yè)的職工和個(gè)體商戶的雇工，均有按照本條例規(guī)定享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。對(duì)用人單位繳納工傷保險(xiǎn)的義務(wù)作了強(qiáng)制性規(guī)定，但是由于沒(méi)有上升到人大立法的層次，導(dǎo)致在實(shí)踐中，一些企業(yè)對(duì)工傷保險(xiǎn)的強(qiáng)制性缺乏認(rèn)識(shí)，認(rèn)為工傷保險(xiǎn)屬于職工福利，是否參加工傷保險(xiǎn)取決于企業(yè)本身，而不涉及法律的強(qiáng)制規(guī)定，對(duì)參加工傷保險(xiǎn)持消極態(tài)度，影響了參保率。

(二)從執(zhí)行的角度看，用人單位不參加工傷保險(xiǎn)的違法成本低，缺乏可操作性

雖然農(nóng)民工從事行業(yè)大多為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，工傷事故發(fā)生率較高，但是許多企業(yè)為減少經(jīng)營(yíng)性成本，不愿為職工繳納該筆費(fèi)用。對(duì)此，《工傷保險(xiǎn)條例》第六十條規(guī)定:“用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，由勞動(dòng)保障行政部門(mén)責(zé)令改正;未參加工傷保險(xiǎn)期間用人單位發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。”由于沒(méi)有規(guī)定單位在未繳費(fèi)情況下會(huì)進(jìn)行處罰，執(zhí)法處罰僅僅停留在責(zé)令改正層面，顯然不具有威懾作用。

(三)從監(jiān)管的角度看，職能部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題，影響了農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的落實(shí)

根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》和《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門(mén)負(fù)有安全監(jiān)督管理職責(zé)的政府部門(mén)以及工會(huì)有職責(zé)監(jiān)管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)條件、勞動(dòng)者的勞動(dòng)保護(hù)以及工作時(shí)間，以確保安全的生產(chǎn)環(huán)境。在實(shí)際中，職能部門(mén)對(duì)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保問(wèn)題主動(dòng)性、積極性不強(qiáng)，對(duì)違法現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、糾正不到位，導(dǎo)致用人單位存在僥幸心理，往往能拖則拖、能不參保就不參保，導(dǎo)致農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度在落實(shí)過(guò)程中打了折扣。

三 完善農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的建議

(一)盡快出臺(tái)《工傷保險(xiǎn)法》，對(duì)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)作出強(qiáng)制性規(guī)定

工傷保險(xiǎn)屬于社會(huì)保障領(lǐng)域，兼有公法、私法的性質(zhì)，單純國(guó)務(wù)院頒布的條例，很難實(shí)現(xiàn)其立法目的。應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定《工傷保險(xiǎn)法》，對(duì)企事業(yè)單位職工參加工傷保險(xiǎn)作出強(qiáng)制性規(guī)定，以促進(jìn)用人單位更好地執(zhí)行工傷保險(xiǎn)制度。

(二)科學(xué)界定用人單位遲繳、不繳職工工傷保險(xiǎn)的責(zé)任，提高工傷保險(xiǎn)政策執(zhí)行的科學(xué)性

在立法仍需時(shí)日的情況下，各地地方政府可以根據(jù)因地制宜的原則，對(duì)工傷保險(xiǎn)政策進(jìn)行適度調(diào)整。建立強(qiáng)制參保工傷保險(xiǎn)準(zhǔn)入機(jī)制，由職能部門(mén)對(duì)雇傭農(nóng)民工的企業(yè)或個(gè)體工商戶進(jìn)行監(jiān)管，要求只有雇主為其雇傭的農(nóng)民工投保了工傷保險(xiǎn)才發(fā)放其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，否則，一律不得營(yíng)造。同時(shí)，對(duì)用人單位遲繳、不繳工傷保險(xiǎn)的，視情進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、行政處罰，并追究用人單位負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，加大用人單位的違法成本，促使用人單位自覺(jué)繳納工傷保險(xiǎn)。

(三)加大工傷保險(xiǎn)執(zhí)法力度，增強(qiáng)執(zhí)法的威懾力

加大勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限，高度重視用人單位職工特別是農(nóng)民工的投訴，對(duì)沒(méi)有按規(guī)定辦理工傷保險(xiǎn)的，做到發(fā)現(xiàn)一例，糾正一例，查處一例，使用人單位不敢違、不能違、不想違。同時(shí)，強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)的責(zé)任，對(duì)工傷保險(xiǎn)執(zhí)法不到位的，嚴(yán)肅追究責(zé)任人員的責(zé)任，促使相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格、公正執(zhí)法，調(diào)度其維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的積極性。

C913．7

A

1674－5884(2012)01－0155－02

2011－12－01

吳天鐵(1982－)，男，湖南汨羅人，助理政工師，碩士生，主要從事行政法學(xué)研究。

(責(zé)任編校 羅 淵)