基本公共文化服務(wù)均等化趨勢(shì)下財(cái)政投入機(jī)制研究

方 堃，姜慶志

(1.華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院 湖北 武漢 430079； 2.華中師范大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

基本公共文化服務(wù)均等化趨勢(shì)下財(cái)政投入機(jī)制研究

方 堃1，姜慶志2

(1.華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院 湖北 武漢 430079； 2.華中師范大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

“十一五”期間我國(guó)公共文化服務(wù)財(cái)政投入的成效顯著，但投入的總量仍顯不足，尤其是財(cái)政投入結(jié)構(gòu)相對(duì)失衡，文化投融資體系單一。我國(guó)公共文化服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制優(yōu)化，應(yīng)以基本公共文化服務(wù)均等化為導(dǎo)向，建立健全政府間公共文化服務(wù)事權(quán)劃分與責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制、均等化的公共文化服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、公共文化服務(wù)多元化社會(huì)投融資機(jī)制和公共文化服務(wù)投入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

基本公共文化服務(wù)；均等化；一般性轉(zhuǎn)移支付；公共財(cái)政

黨的十七屆六中全會(huì)指出：“滿足人民基本需求是社會(huì)主義文化建設(shè)的基本任務(wù)。必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，按照公益性、基礎(chǔ)性、均等性、便利性的要求，加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓群眾廣泛享有免費(fèi)或優(yōu)惠的基本公共服務(wù)?！盵1]“基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵包括全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相等，并且尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)”[2]。作為公共服務(wù)體系的一個(gè)重要部分，嚴(yán)格意義上的基本公共文化服務(wù)均等化是指政府向全國(guó)各地的居民提供大體相同的最基本的公共文化服務(wù)。它受整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的層級(jí)性和階段性制約①。就目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和公共文化服務(wù)水平而言，基本公共文化服務(wù)均等化的目標(biāo)尚處于初級(jí)階段，應(yīng)當(dāng)將其目標(biāo)定位在實(shí)現(xiàn)區(qū)域均等化上，即加快城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化，兼及不同區(qū)域居民公共文化服務(wù)的均等化[3]。因此，為了達(dá)到促進(jìn)公益性文化事業(yè)發(fā)展和維護(hù)公民基本文化權(quán)益的政策愿景，亟需我們對(duì)基本公共文化服務(wù)均等化趨向下的財(cái)政投入機(jī)制進(jìn)行深入探索。

一 “十一五”期間我國(guó)公共文化服務(wù)財(cái)政投入的狀況及存在的問題

(一)我國(guó)公共文化服務(wù)財(cái)政投入的基本狀況②

1．公共文化服務(wù)財(cái)政投入總量逐年遞增?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)加大了公共文化服務(wù)的財(cái)政投入，全國(guó)文化投入進(jìn)入了高速增長(zhǎng)期，年均增長(zhǎng)率高達(dá)19.3%。如圖1所示，2010年，全國(guó)公共文化投入為323.06億元，比2006年的158.03億元增長(zhǎng)了104.4%，雖增長(zhǎng)幅度較前期有所下降，但仍保持了較快的增長(zhǎng)。我國(guó)人均公共文化服務(wù)投入也有了較大幅度的提升，2006年僅為11.91元，而2010年則為24.11元，五年內(nèi)增長(zhǎng)了102.4%，這也反映出我國(guó)公共文化投入產(chǎn)出質(zhì)量得到改善。

圖1 “十一五”期間我國(guó)公共文化投入的情況

資料來源：根據(jù)2001～2010年《中國(guó)文化年鑒》和文化部計(jì)財(cái)司統(tǒng)計(jì)的《近幾年我國(guó)文化投入情況及對(duì)策建議》一文整理而得。

2．公共文化服務(wù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。一方面，財(cái)政支出向基層傾斜，轉(zhuǎn)移支付力度逐漸增強(qiáng)?！笆晃濉逼陂g中央對(duì)地方文化建設(shè)共補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)100.24億，是“十五”期間的11.4倍，地方重點(diǎn)文化項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，“村村通”等農(nóng)村文化工程基本完成；另一方面，財(cái)政支出向西部?jī)A斜，區(qū)域間差距有所緩解。如圖2所示，2010年，西部地區(qū)公共文化事業(yè)費(fèi)達(dá)到85.78億元，占全國(guó)的26.6%，比2006年提高了4.9個(gè)百分點(diǎn)。

圖2 “十一五”期間我國(guó)西部公共文化投入的情況

資料來源：根據(jù)2001～2010年《中國(guó)文化年鑒》和文化部計(jì)財(cái)司統(tǒng)計(jì)的《近幾年我國(guó)文化投入情況及對(duì)策建議》一文整理而得。

3．公共文化服務(wù)財(cái)政投入效果明顯提高。“十一五”期末，我國(guó)基本建成覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系，各項(xiàng)文化事業(yè)獲得快速發(fā)展。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2010年底，我國(guó)建成公共圖書館數(shù)量比“十五”期末增加了106個(gè)，博物館增加了1 439個(gè)，各類藝術(shù)表演團(tuán)體增加了4 059個(gè)，文化館(包含群眾藝術(shù)館)增加了38個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)文化站增加了1 756個(gè)，廣播和電視人口覆蓋率分別提升了1.81和1.64個(gè)百分點(diǎn)[4]。

(二)我國(guó)公共文化服務(wù)財(cái)政投入存在的主要問題

1．公共文化服務(wù)財(cái)政投入總量仍顯不足。目前我國(guó)公共文化投入所占財(cái)政支出比重較少，與財(cái)政支出漲幅不相匹配。從2007年開始，文化投入所占國(guó)家財(cái)政支出的比重逐年下降，2010年比2006年回落了0.07個(gè)百分點(diǎn)。另?yè)?jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2010年文化投入所占財(cái)政總支出的比重較1992年歷史最高水平下降了30.79%。如圖3所示， “十一五”期間我國(guó)公共文化投入增長(zhǎng)速度除2007年外，均低于同期財(cái)政支出增長(zhǎng)速度，2010年更是落后了7.3個(gè)百分點(diǎn)。

圖3公共文化投入占財(cái)政支出的比重及兩者增長(zhǎng)速度比較

資料來源：根據(jù)2006～2010年《中國(guó)文化年鑒》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和文化部計(jì)財(cái)司統(tǒng)計(jì)的《“十一五”以來我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)投入情況分析》一文整理而得。

2．公共文化服務(wù)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)相對(duì)失衡，均等化程度不高。一是公共文化投入的城鄉(xiāng)差距較大。根據(jù)《第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，2010年我國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)人口的50.32%，但農(nóng)村公共文化財(cái)政投入?yún)s只占全國(guó)的36.1%，遠(yuǎn)低于城市63.9%的比重。在人均數(shù)量上，“十一五”末期的城市居民人均公共文化財(cái)政投入為31.1元，比農(nóng)村居民的17.2元高出80.8%(見圖4)。同時(shí)受到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化服務(wù)半徑和居住集中度等因素的影響，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)實(shí)際享受到的公共文化服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)低于城市；二是公共文化投入存在著嚴(yán)重的區(qū)域性不平衡，中西部省份人均財(cái)政投入較低。2010年中部地區(qū)人均文化投入僅15.64元，西部為23.8元，均低于全國(guó)24.11元的平均值。人均文化投入最高的上海為80.92元，而人均投入最低的河北只有9.78元，前者是后者的8倍多。

圖4 “十一五”期間農(nóng)村和城市公共文化服務(wù)投入情況

資料來源：根據(jù)2006～2010年《中國(guó)文化年鑒》和文化部計(jì)財(cái)司統(tǒng)計(jì)的《“十一五”以來我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)投入情況分析》一文整理而得。

3．公共文化服務(wù)財(cái)政投融資體系單一。首先，我國(guó)公共文化投入方式存在行政化、部門化和條塊分割問題，適應(yīng)性和整體性不強(qiáng)，公共文化財(cái)政投入效率偏低，重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)現(xiàn)象普遍；其次，公共文化財(cái)政投入績(jī)效考核機(jī)制不健全，特別是地方政府對(duì)基本公共文化服務(wù)考核權(quán)重微??；再次，民間資本的準(zhǔn)入機(jī)制操作性不強(qiáng)，文化政策大多停留于文件上，沒有減免稅收、財(cái)政補(bǔ)貼和人力支持等有效的具體實(shí)施細(xì)則，社會(huì)力量投資公共文化服務(wù)建設(shè)的積極性沒有被充分激發(fā)出來。

二 基本公共文化服務(wù)財(cái)政投入的理論依據(jù)及分析框架

從學(xué)理角度考察，人民基本文化權(quán)益實(shí)現(xiàn)的根本途徑是基本公共文化服務(wù)均等化，亦即圍繞公共財(cái)政建設(shè)，以公益性文化單位為骨干，面向全民文化需求，保障群眾能看電視、聽廣播、讀書閱報(bào)、開展公共文化鑒賞、參與公共文化生活等基本文化權(quán)益為主體構(gòu)架，完善城鄉(xiāng)一體化、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、實(shí)用高效的新型公共文化服務(wù)體系。而公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境要求下，用以彌補(bǔ)市場(chǎng)功能性缺陷和失靈，滿足社會(huì)公眾需求的財(cái)政運(yùn)行模式。自1998年以來，預(yù)算體制由過去的收入為主向以支出為主的嬗變是我國(guó)財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其中公共文化服務(wù)資金投入首先是起到彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用，保障公益性文化事業(yè)順利發(fā)展，滿足公民基本文化服務(wù)的需要；其次，鑒于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育先天薄弱，我國(guó)公共文化服務(wù)資金投入還應(yīng)當(dāng)兼具引導(dǎo)與刺激文化市場(chǎng)、加速文化產(chǎn)業(yè)振興等任務(wù)，這既是對(duì)于公共文化的有益完善，同時(shí)也是形成公共投入與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)共融、從根本上實(shí)現(xiàn)文化大發(fā)展大繁榮的路徑。不容回避的是，現(xiàn)階段我國(guó)公共文化投入還必須歷史性地?fù)?dān)負(fù)行政體制改革引發(fā)的成本，如文化事業(yè)單位整體改制中的人員安置、部分國(guó)有文化資產(chǎn)大量流失等難題[5]。

具體而言，當(dāng)前促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化的公共財(cái)政的支持功能有兩種：一種是關(guān)鍵和根本性的方式，即承擔(dān)文化體制改革的成本。政府不僅要轉(zhuǎn)變職能，為文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制“買單”，還要為民營(yíng)文化團(tuán)體的進(jìn)入和成長(zhǎng)提供必要的財(cái)政資助或減免稅收。從某種意義上來說，用在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中增設(shè)民間非營(yíng)利性文化發(fā)展基金“一臂之距”(Arm’s length)的方法對(duì)激勵(lì)民間文化機(jī)構(gòu)參與公共文化服務(wù)的作用更大；另一種方式是常規(guī)的，即為彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)性文化單位在公共文化服務(wù)中的失靈提供公共財(cái)政支持，充分發(fā)揮政府對(duì)基本公共文化服務(wù)的“保底”作用。

公共文化服務(wù)作為一種文化意義上的公共服務(wù)，不僅具有公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的雙重屬性，更是國(guó)家文化治理的手段和方式。保障公共文化服務(wù)有效供給是政府對(duì)公共文化服務(wù)財(cái)政投入的初衷，而加大公共文化設(shè)施建設(shè)、文化產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目的資金投入，則是當(dāng)前構(gòu)建公共服務(wù)型政府和完善基本公共服務(wù)體系的題中應(yīng)有之意；另一方面，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇下的公共文化產(chǎn)品無疑具有一定的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性以及較強(qiáng)的外部收益性，均等化的公共財(cái)政投入彌補(bǔ)這種失靈優(yōu)勢(shì)明顯。應(yīng)當(dāng)說，我國(guó)歷來注重社會(huì)主義精神文明建設(shè)。公共文化服務(wù)的建設(shè)需要按照物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的要求，讓全體人民共享文化成果。

圖5基本公共文化服務(wù)均等化趨勢(shì)下財(cái)政投入機(jī)制的運(yùn)行框架

資料來源：根據(jù)江光華《公共文化服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制初探》(載《科技智囊》2011年第1期)的相關(guān)內(nèi)容整理而成。

基本公共文化服務(wù)資金投入是解決文化服務(wù)供需矛盾的關(guān)鍵。如圖5所示，政府部門與基本公共文化服務(wù)之間并非簡(jiǎn)單的“投入—產(chǎn)出”線性關(guān)系。在財(cái)政支出的限制和其他因素的制約下，唯有依照特定的路徑和機(jī)制去執(zhí)行，才能提高資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)黨的十七屆六中全會(huì)提出的使人民群眾廣泛享有免費(fèi)或優(yōu)惠的基本公共文化服務(wù)的目標(biāo)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，新自由主義盛行使西方各國(guó)政府在文化政策領(lǐng)域的主導(dǎo)地位愈來愈弱，跨國(guó)媒體與商業(yè)文化集團(tuán)進(jìn)入公共文化領(lǐng)域，使公共領(lǐng)域受損?，F(xiàn)今，在許多國(guó)家，新自由主義已經(jīng)受到質(zhì)疑，其影響也在退潮之中。重構(gòu)受損的公共領(lǐng)域和公民文化權(quán)利空間，正是全球各國(guó)文化政策所應(yīng)關(guān)注的焦點(diǎn)[6]?；竟参幕?wù)均等化要求政府在保障全民享有合理的文化利益分配權(quán)重，必須自始自終使公共財(cái)政保持社會(huì)透明并形成總量文化支出的科學(xué)換算方式，在充分平衡城鄉(xiāng)差別、東中西部差別、人群利益差別等邊界裂痕的基礎(chǔ)上進(jìn)行不同實(shí)現(xiàn)形式的公共文化利益的社會(huì)分配，努力使這種分配既符合社會(huì)主義初級(jí)階段的實(shí)際情況又有利于公民身份塑造和公民社會(huì)建構(gòu)，既追求有限文化資源的效果最大化也追求和諧社會(huì)的公平正義目標(biāo)[7]。

我國(guó)基本公共服務(wù)均等化趨向下財(cái)政投入機(jī)制的完善應(yīng)明確四項(xiàng)目標(biāo)：第一，公益性。基本公共文化服務(wù)區(qū)別于一般市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性文化服務(wù)的本質(zhì)在于公益性。實(shí)現(xiàn)高層次文化享受由市場(chǎng)來滿足，而基本的精神文化需求要靠政府來投入；第二，差異化。我國(guó)東中西部地區(qū)、城鄉(xiāng)文化發(fā)展不平衡，因而發(fā)達(dá)地區(qū)的文化投入可以由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的文化應(yīng)由國(guó)家按一定比例實(shí)行轉(zhuǎn)移支付；第三，普遍均等。公共財(cái)政投入應(yīng)保證最大限度地實(shí)現(xiàn)普遍均等原則，通過轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資助等方式，促進(jìn)城鄉(xiāng)文化統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這就需要文化投入向農(nóng)村和落后地區(qū)傾斜；第四，高效率?；竟参幕?wù)均等化并不是主張政府投入越多越好，而是希望以低成本換取高收益，避免服務(wù)設(shè)施閑置和浪費(fèi)。當(dāng)然，就現(xiàn)階段我國(guó)基本公共文化服務(wù)投入整體不足的情況而言，中央和省級(jí)財(cái)政的文化投入增幅應(yīng)不低于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性支出增幅和國(guó)民經(jīng)濟(jì)增幅。

三 建立促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化的財(cái)政投入機(jī)制

(一)政府間公共文化服務(wù)事權(quán)劃分與責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制

以中央與地方為進(jìn)路，學(xué)界就公共文化服務(wù)問題提出了各級(jí)政府在財(cái)政投入中承擔(dān)不同的責(zé)任的觀點(diǎn)，在厘清公共文化服務(wù)資金來源渠道的基礎(chǔ)上，提出了要加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政投入公共文化服務(wù)的監(jiān)督。以公共文化服務(wù)人才和文化科技支撐體系構(gòu)建為例，財(cái)政部科教文司司長(zhǎng)趙路指出：“建立中央和地方分級(jí)負(fù)擔(dān)財(cái)政投入機(jī)制十分必要，具有基礎(chǔ)性價(jià)值和全國(guó)性示范意義的項(xiàng)目理應(yīng)由中央財(cái)政支付，包括國(guó)家級(jí)文化人才培訓(xùn)基地建設(shè)、公共文化服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定以及文化服務(wù)領(lǐng)域核心技術(shù)研發(fā)運(yùn)用等。而地方財(cái)政則主要承擔(dān)公共文化服務(wù)人才培訓(xùn)工作的經(jīng)?；c制度化、制定區(qū)域性公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及開展地方特色的文化科技項(xiàng)目活動(dòng)等。”[8]吳理財(cái)教授針對(duì)“十五”期間我國(guó)預(yù)算內(nèi)的農(nóng)村文化建設(shè)投入減少，中央財(cái)政投入年均增長(zhǎng)率達(dá)到18.69%，超過同期中央財(cái)政總支出的14.53%增幅的財(cái)政狀況，指出我國(guó)基層政府對(duì)農(nóng)村公共文化投入的積極性較弱，地方財(cái)政在農(nóng)村公共文化投入中出現(xiàn)了“疲軟”的狀況。據(jù)此他建議，農(nóng)村公共文化服務(wù)財(cái)政資金投入制度要按照分級(jí)管理和分類設(shè)定的基本原則，以中央財(cái)政35～40%、省級(jí)財(cái)政45～50%、縣級(jí)財(cái)政10～20%為比重確定農(nóng)村公共文化投入的主體權(quán)責(zé)，以實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)農(nóng)村人均經(jīng)費(fèi)相對(duì)均等[9]。

順應(yīng)我國(guó)財(cái)政體制改革的趨勢(shì)，同時(shí)借鑒學(xué)界的研究成果，我們認(rèn)為基本公共文化服務(wù)均等化的首要任務(wù)在于重新勘定我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)界定各級(jí)政府之間的支出責(zé)任。我們初步考慮的是，政府間事權(quán)劃分與責(zé)任分?jǐn)倯?yīng)遵循中央和地方共擔(dān)的原則。廣電網(wǎng)絡(luò)、圖書館、博物館、文化信息資源網(wǎng)絡(luò)等文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有基礎(chǔ)性和普遍性特征，且能夠定量供給，可以由中央財(cái)政投入為主，地方財(cái)政積極配合；城市社區(qū)公共性文化活動(dòng)、農(nóng)村節(jié)慶文娛活動(dòng)、鄉(xiāng)村戲曲班社、文化人才培育等公共文化服務(wù)的提供具有多元性和地域性特征，建議以地方財(cái)政投入為主體，中央財(cái)政根據(jù)項(xiàng)目形式給予一定的補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)。總的說來，在構(gòu)建均等化的公共文化服務(wù)財(cái)政保障體制機(jī)制的過程中，中央財(cái)政不能放松中西部地區(qū)農(nóng)村文化建設(shè)這個(gè)制約均等化的重點(diǎn)，通過基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政調(diào)節(jié)手段，實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)及城鄉(xiāng)間基本公共文化供需均衡。

以農(nóng)村公共文化服務(wù)為例，在細(xì)化事權(quán)的基礎(chǔ)上，科學(xué)地界定各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基本公共文化投入的責(zé)任是均等化財(cái)政體制建設(shè)的核心。通常情況是最接近村民的一級(jí)政府最了解農(nóng)民的實(shí)際需要，其提供的農(nóng)村公共文化服務(wù)最能滿足需求，這種供給效率最優(yōu)的原則可以確定合適的服務(wù)提供主體。然而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務(wù)均等化，則要依據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍原則，即公益性政策范圍越廣，履行責(zé)任的政府層級(jí)就越高。就目前我國(guó)“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級(jí)政府的體制現(xiàn)狀，縣以上農(nóng)村文化服務(wù)提供機(jī)構(gòu)碎片化特征明顯。如縣廣電局負(fù)責(zé)廣播電視，縣文化局負(fù)責(zé)群藝活動(dòng)，縣體育局負(fù)責(zé)群眾體育健身，縣委宣傳部負(fù)責(zé)群眾文化宣傳工作；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，“七站八所”撤并給農(nóng)村公共文化服務(wù)投入帶來挑戰(zhàn)。“上面千條線、下面一根針”的農(nóng)村公共文化活動(dòng)組織體制只能最終依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實(shí)[10]。按照“合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)劃分財(cái)政投入比例”的理論要求和現(xiàn)行政府系統(tǒng)，目前農(nóng)村基本公共文化服務(wù)供給可以圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)“原點(diǎn)”，沿村莊輻射開去，同時(shí)賦予中央政府、省級(jí)政府和縣政府特定的供給責(zé)任。中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村基本公共文化服務(wù)均等化政策的制定和實(shí)施檢查；省級(jí)政府負(fù)責(zé)政策在全省的落實(shí)情況、經(jīng)費(fèi)籌集以及本省政策的制定及實(shí)施檢查。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)的主戰(zhàn)場(chǎng)是各省及直轄市，省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)較多的農(nóng)村公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)；縣級(jí)政府負(fù)責(zé)政策的落實(shí)、財(cái)政資金的預(yù)算管理和調(diào)配；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只需組織提供各項(xiàng)具體的服務(wù)內(nèi)容。

(二)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

我國(guó)是幅員遼闊且人口眾多的國(guó)家，地域性差異不可回避，當(dāng)前中西部與東部地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是公共文化服務(wù)提供等方面的差距呈繼續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)。盡管這與地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本身相關(guān)，但究其根本是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺陷導(dǎo)致的。第一，現(xiàn)行的稅收返還制度阻礙了均等化。稅收返還政策的“逆向調(diào)節(jié)”功能不僅未能縮小地區(qū)基本公共服務(wù)水平差距較大等問題，反而進(jìn)一步加劇了地區(qū)文化投入的不均衡。解決這一困境的途徑是選擇放棄“基數(shù)法”確定的稅收返還政策，采用國(guó)際通行的做法即綜合考慮各地差異的“因素法”，利用固定的公式來計(jì)算中央對(duì)地方的給付金額，從而減少基數(shù)慣性的影響。第二，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不夠，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配不合理。我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總體設(shè)計(jì)的形式過多，結(jié)構(gòu)缺乏層次性，例如稅收返還和專項(xiàng)撥款補(bǔ)助比重大，具有地區(qū)平衡功能的轉(zhuǎn)移支付過小，傳統(tǒng)的地區(qū)基數(shù)平衡政策大于均等化調(diào)節(jié)政策。政府應(yīng)逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的投入，加大一般性轉(zhuǎn)移支付額度，還自主支配權(quán)于地方政府。按照政府職能優(yōu)化的要求，加大對(duì)特別落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保落后地區(qū)居民享受最基本的公共服務(wù)。

有鑒于此，首先，根據(jù)基本公共服務(wù)均等化邏輯，重新建立科學(xué)合理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，把重點(diǎn)放在農(nóng)村公共文化資金的投入上，設(shè)立科學(xué)的各級(jí)政府財(cái)政支出預(yù)算體系，制定農(nóng)村基本公共文化服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)；其次，嘗試“因素法”確定上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，將鄉(xiāng)村人口密度、財(cái)政狀況、財(cái)政努力程度等客觀因素納入轉(zhuǎn)移支付測(cè)算系統(tǒng)，資金流向中西部貧窮地區(qū)、農(nóng)業(yè)縣、革命老區(qū)；此外，要增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和先進(jìn)地區(qū)以獎(jiǎng)代補(bǔ)測(cè)算透明度及預(yù)見性，調(diào)動(dòng)下級(jí)政府財(cái)政投入農(nóng)村文化建設(shè)的主動(dòng)性，激活基層政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化的信心。

當(dāng)前要通過以鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化中心為建設(shè)起點(diǎn)，逐步覆蓋全國(guó)農(nóng)村來加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比重。建議中央宣傳和文化部門核實(shí)各省數(shù)據(jù)后，綜合制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化站(中心)的最低建設(shè)面積、基本功能布局等標(biāo)準(zhǔn)。然后，財(cái)政部門結(jié)合財(cái)力可及和全國(guó)實(shí)際確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站(中心)的最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施維護(hù)的最低維修維護(hù)成本，并核定各級(jí)財(cái)政在資金籌集中的分配比例。同時(shí)，文化建設(shè)資金可采取中央財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式，由各省組織申報(bào)，建成一個(gè)、補(bǔ)助一個(gè)。與此同時(shí)，政府提供鄉(xiāng)村民間文藝創(chuàng)作資助，為農(nóng)村當(dāng)?shù)亻_展文化活動(dòng)“保底”。在確定農(nóng)村民間文藝創(chuàng)作人均最低資助標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村文化活動(dòng)人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村文藝骨干人均工作補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村文藝骨干人均培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)之后，統(tǒng)一由各級(jí)政府財(cái)政分擔(dān)和支持，保證基層農(nóng)村文化事業(yè)持續(xù)發(fā)展[10]。

(三)公共文化服務(wù)多元化的社會(huì)投融資機(jī)制

公共文化服務(wù)的投融資動(dòng)力主要來源于投資性回報(bào)和政策性傾斜兩個(gè)方面。公共文化產(chǎn)品因其公共屬性，具有高外部性、高風(fēng)險(xiǎn)性和收益不可確定性的特點(diǎn)，因而其它資本不愿介入其供給過程。因此，在農(nóng)村或其它偏遠(yuǎn)地區(qū)，缺乏必要的商業(yè)運(yùn)作環(huán)境，是基本公共文化服務(wù)資金匱乏的重要原因。當(dāng)然，有的地方開始探索BOT (Build Operate Transfer)、TOT(Transfer Operate Transfer)等方式融資，但這些方式較適用于大城市或較大規(guī)模的文化項(xiàng)目，其推廣的局限性較大，政府也未探索出成熟的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓制度，一些地方在尋求與市場(chǎng)的合作時(shí)出現(xiàn)了不同程度的尋租，這都降低了公共文化服務(wù)的質(zhì)量和水平。目前主導(dǎo)性的投融資方式依舊是行政色彩濃厚的國(guó)家單一投融資和政策性融資，市場(chǎng)融資則因缺乏利益驅(qū)動(dòng)和政策驅(qū)動(dòng)而一直處于低增長(zhǎng)狀態(tài)。為了更大范圍籌集資金投入基本公共文化服務(wù)領(lǐng)域，筆者建議進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)公共文化服務(wù)投融資渠道。

首先，出臺(tái)鼓勵(lì)性政策，保障公共文化服務(wù)多元化投融資體制的運(yùn)行。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政收入的實(shí)際情況，逐年有計(jì)劃地提高基本公共服務(wù)所占財(cái)政支出比例，改善財(cái)政投資結(jié)構(gòu)，兼顧城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和行業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展；制定和出臺(tái)有利于公共文化投資、規(guī)劃和發(fā)展的政策法規(guī)，保證公共文化服務(wù)投融資過程中的公正性，以創(chuàng)造和諧的投資環(huán)境，保障投資者的合法權(quán)益；政府在其它資本注入基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，可以出臺(tái)專門的優(yōu)惠政策，也可以對(duì)項(xiàng)目直接進(jìn)行資金補(bǔ)貼，以提高市場(chǎng)資本介入的積極性。

其次，拓寬投融資方式，探索公共文化服務(wù)投融資體制的商業(yè)化操作模式。政府可以通過貸款、債券、股權(quán)、投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、融資租賃等多種方式募集文化服務(wù)資金，運(yùn)用“花錢買服務(wù)、養(yǎng)事不養(yǎng)人”的辦法去購(gòu)買公共文化服務(wù)。這種“市場(chǎng)—政府—市場(chǎng)”的半商業(yè)化投融資方式仍應(yīng)以政府為主導(dǎo)，它是公共文化服務(wù)建設(shè)中常規(guī)的投融資方式；此外，政府可以直接通過行政和法律手段授予特定公共文化項(xiàng)目廣告、商業(yè)和產(chǎn)品生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性的業(yè)務(wù)特許權(quán)，通過這些附加特權(quán)使其具備商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的條件，以吸引多元化的投資主體，從而改進(jìn)BOT(建造—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)移)、BTO(建造—轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(yíng))、TOT(轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)移)和PFI(私人主動(dòng)融資)等投融資新模式。

再次，完善投融資平臺(tái)，增強(qiáng)公共文化多元投融資方式的整體性和協(xié)調(diào)性。當(dāng)前多元化的投融資體系雖有所發(fā)展，但總體上仍呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)，部門間信息不對(duì)稱、協(xié)作機(jī)制欠缺和效率低下等問題依然存在。建立公共文化投融資平臺(tái)旨在加強(qiáng)文化企業(yè)和銀行之間的關(guān)系，以期有效拓寬公共文化服務(wù)投融資渠道，改變過去有文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的找不到投資商、有投資商的找不到合適的文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的狀況。投融資平臺(tái)的主要功能是發(fā)布最新資訊、政策法規(guī)、項(xiàng)目及產(chǎn)品、行業(yè)資料等信息，在線受理信貸申請(qǐng)、產(chǎn)權(quán)交易以及補(bǔ)貼申報(bào)等業(yè)務(wù)，這將有效增強(qiáng)投融資體系的整體性和協(xié)調(diào)性。

(四)公共文化服務(wù)投入的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

建立健全財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制有利于加強(qiáng)對(duì)公共文化服務(wù)的監(jiān)督約束，提高公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理水平和運(yùn)行效率，其意義不僅有助于提高公共文化服務(wù)品質(zhì)、改善文化服務(wù)機(jī)構(gòu)職能，也有助于滿足公眾表達(dá)公共文化需求和參與國(guó)家文化治理戰(zhàn)略。所以，建立和完善我國(guó)公共文化服務(wù)財(cái)政投入的監(jiān)督與約束機(jī)制，提高公共文化投入績(jī)效評(píng)估的完整性，是政府公共文化服務(wù)均等化的必然訴求。

當(dāng)前，建立完備的公共文化評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，首先要按照“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的政府公共行政改革旨趣，建立職能科學(xué)、合理和機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、精干的文化宏觀管理和資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定操作性強(qiáng)的公共文化服務(wù)投入績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和具體實(shí)施方案。綜合全面的財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建，首先，要構(gòu)建全面系統(tǒng)的考評(píng)指標(biāo)。公共文化服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)提高國(guó)民的文化素質(zhì)的系統(tǒng)工程，各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)公共文化需求詳細(xì)制定出評(píng)價(jià)指標(biāo)，把公共文化服務(wù)體系建設(shè)納入到績(jī)效考核中；其次，要對(duì)各部門負(fù)責(zé)的公共文化服務(wù)的投入、質(zhì)量、效率和效果進(jìn)行量化測(cè)評(píng)，對(duì)公共文化服務(wù)主體進(jìn)行主觀性評(píng)價(jià)，綜合自我考評(píng)、“群眾滿意度”評(píng)價(jià)和第三方中介機(jī)構(gòu)考評(píng)等多元考核方法，改善當(dāng)前政府辦文化、管文化、評(píng)文化的內(nèi)部性困局[11]；再次，要注重財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，建立公共文化服務(wù)的獎(jiǎng)懲與信息反饋機(jī)制。量化公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)從投入、產(chǎn)出、效果三個(gè)層面設(shè)立財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，考核過程中可以把公眾文化滿足度、活動(dòng)參與度、城鄉(xiāng)社區(qū)的文化覆蓋面等數(shù)據(jù)作為參照系數(shù)。還要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付評(píng)價(jià)、監(jiān)督及考核機(jī)制，實(shí)行公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)定期報(bào)告制度；最后，逐步優(yōu)化政府文化采購(gòu)，對(duì)國(guó)家有特殊需求和重點(diǎn)扶持的文化項(xiàng)目、大型基礎(chǔ)設(shè)施、科研課題等實(shí)行集中招投標(biāo)和中介評(píng)估[5]。

注釋：

①需要指出的是，學(xué)術(shù)界對(duì)基本公共文化服務(wù)概念的外延及其分類標(biāo)準(zhǔn)觀點(diǎn)各異。一般認(rèn)為，基本公共文化服務(wù)主要包括公立博物館、圖書館、藝術(shù)館、重要藝術(shù)劇團(tuán)、重要藝術(shù)展覽、藝術(shù)節(jié)慶、文物古跡和其他公共文化信息等服務(wù)?；竟参幕?wù)均等化并不是要向公民同時(shí)提供每一種相同的公共文化服務(wù)，而是政府根據(jù)地區(qū)差異、類型區(qū)分、形式差別和規(guī)模大小等，通過不同程度的文化投入或干預(yù)，縮小城鄉(xiāng)及區(qū)域之間公共文化發(fā)展的不平衡。

②本文提到的公共文化財(cái)政投入主要是公共文化事業(yè)費(fèi)，文化部門的其他行政費(fèi)用不包括在內(nèi)。

[1]中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定[EB/OL].[2011-10-25].http://news.xinhuanet.com/politics/2011-10/25/c_122197737.htm

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[11]焦德武,陳琳.財(cái)政支持公共文化服務(wù)體系建設(shè)研究——以安徽省為例[J].浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010(5):98-103.

(責(zé)任編輯：張群喜)

FinancialInputMechanismResearchundertheTrendofEqualizationofBasicPublicCulturalServices

FANGKun1，JIANGQing-zhi2

(1.Rural China Research Institute, Huazhong Normal University，Wuhan 430079，China；2.College of Management, Huazhong Normal University，Wuhan 430079，China)

During the“Eleventh Five-Year” Plan, China’s financial input in the public cultural service resulted in great effect. However, the total input is still insufficient. Moreover, the financial input structure was lack of balance and cultural financing system is short of variety. The optimization of financial input in China’s public cultural service system should be guided by equalization of basic public service and based on establishment and improvement of inter-government right-dividing and responsibility-sharing mechanism for public cultural service, equalized financial transfer payment mechanism for public cultural service, diversified financing mechanism for public cultural service and the performance evaluation mechanism for public cultural service input.

basic public cultural service; equalization; general transfer payment; public finance

F810.45

A

1674-9014(2012)01-0022-06

2011-11-28

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“基于整體性治理的新型農(nóng)村公共服務(wù)體系研究”(11YJC630042)；中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)民工城鎮(zhèn)融入中的公共服務(wù)整合機(jī)制研究”(20110491176)。

方堃，男，湖北武漢人，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院在站博士后，研究方向?yàn)榈胤秸卫砼c公共服務(wù)復(fù)雜性。