南水北調(diào)工程受水區(qū)水價形成初探

龔友良

（水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局，100038，北京）

本文試從受水區(qū)水廠取用兩大類水源供水利潤的形成，來分析南水北調(diào)工程供水價格與受水區(qū)水資源費之間的關(guān)系，結(jié)合目前受水區(qū)供水成本現(xiàn)狀、調(diào)水工程公益性與市場化問題的思考，探討受水區(qū)水價的形成。

一、供水利潤的形成

現(xiàn)行水價理論將水價成本構(gòu)成分為資源成本、工程成本和環(huán)境成本三個組成部分。資源成本是指由于水資源的稀缺性，用水戶需要支付原水價格，一般是指水資源費；工程成本是指將原水變成產(chǎn)品水，進(jìn)入市場所發(fā)生的成本，主要是指工程成本、管理維護(hù)費等；環(huán)境成本是指水資源開發(fā)利用活動造成生態(tài)環(huán)境功能降低的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，一般是指污水處理費。

南水北調(diào)受水區(qū)無論哪種水源，一般來說都通過自來水廠向最終用水戶供水。自來水廠制水水源按來源可分為南水北調(diào)水源和當(dāng)?shù)厮础＿@兩類水源的自來水廠供水息稅前利潤EBIT分別是：

①自來水廠取用當(dāng)?shù)厮聪⒍惽袄麧櫍‥BIT當(dāng)?shù)兀绞袌鍪鬯畠r-水資源費-管理維護(hù)費-污水處理費。這里，自來水廠供水不考慮工程施工成本，因取水工程成本不大或已納入城市供水管理維護(hù)費中。

②自來水廠取用南水北調(diào)工程水源息稅前利潤（EBIT工程）＝市場售水價-工程供水價-管理維護(hù)費-污水處理費。自來水廠取用調(diào)水工程水應(yīng)不繳納水資源費，水資源費由調(diào)水工程單位繳納，否則會重復(fù)繳納。

南水北調(diào)工程供水息稅前利潤（EBIT調(diào)）＝工程供水價-水資源費-工程成本-管理維護(hù)費。這里，水資源費應(yīng)充分考慮給南水北調(diào)工程水價帶來的成本壓力，應(yīng)免征或延后低征。

從上述供水利潤形成可知，自來水廠愿意接受調(diào)水工程水源的前提條件是工程供水價應(yīng)不高于當(dāng)?shù)厮Y源費，否則會影響水廠供水利潤。當(dāng)各受水區(qū)工程供水價不高于當(dāng)?shù)厮Y源費時，則 EBIT工程大于 EBIT當(dāng)?shù)兀詠硭畯S就會樂于使用調(diào)水工程水源。因此，當(dāng)各受水區(qū)水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)大于相對應(yīng)的南水北調(diào)工程終端口門水價時，自來水廠等制水售水單位就能產(chǎn)生供水利潤規(guī)模效應(yīng)，而積極使用工程調(diào)水。根據(jù)南水北調(diào)工程總體規(guī)劃水價分析研究成果表明，受水區(qū)現(xiàn)狀水價的提升空間遠(yuǎn)大于南水北調(diào)工程供水帶來的原水價格和水源結(jié)構(gòu)變化對最終用戶水價的影響，也就是水資源費提升空間可以大于工程供水價格。

二、受水區(qū)多水源供水成本的現(xiàn)狀

南水北調(diào)受水區(qū)總體情況是，構(gòu)成供水成本中主要成本的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，甚至一些縣市還未征收水資源費，沒有反映水資源的稀缺性價值。根據(jù)《南水北調(diào)工程受水區(qū)現(xiàn)狀供水合理水價及變動趨勢研究》項目數(shù)據(jù)，受水區(qū)各?。ㄖ陛犑校?007年年末各類水源供水價格總體情況見表1。

從表1可知，不同受水區(qū)水資源費差距很大，除北京、天津外，其他省征收標(biāo)準(zhǔn)都不高。河北等四省自來水廠地表水水資源費尚不到北京、天津的1/3，自備取水水資源費除北京市外也是很低的。從分類用水來看，各類地表水水資源費差距也不大，與這些地區(qū)地表水資源匱乏情況不適應(yīng)。受水區(qū)已有的很多水利工程供水價格高于地表水水資源費，各類現(xiàn)狀水源供水價格水平和價格構(gòu)成存在嚴(yán)重不合理的問題。

目前受水區(qū)調(diào)水工程對緩解當(dāng)?shù)厮Y源緊張局面、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，多數(shù)調(diào)水工程一般實行單一制水價，工程水價水平較低，水費收入難以彌補(bǔ)供水成本，導(dǎo)致水利工程的運行受到了很大影響。也有的大型調(diào)水工程雖然實行兩部制水價，但由于調(diào)水工程成本較高，而受水區(qū)本地水源價格過低，兩者差距過大，受水區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了盡量用本地水、甚至超采地下水，與環(huán)境、農(nóng)業(yè)爭水，盡可能少用工程調(diào)水的情況，造成受水區(qū)一般年份不缺水、調(diào)水量達(dá)不到設(shè)計規(guī)模水量的假象，而到枯水年又出現(xiàn)極端缺水的危機(jī)。

三、南水北調(diào)工程公益性與市場化問題的思考

1.南水北調(diào)工程是否應(yīng)界定為公益性工程

調(diào)水工程的屬性界定問題，實質(zhì)是南水北調(diào)工程運行管理市場化程度問題，直接決定了工程供水水價是否市場化。如果工程是公益屬性，工程供水水價在執(zhí)行過程中均不同程度地表現(xiàn)出如下特點：

①工程供水價格實際由政府主導(dǎo)定價。因為工程是公益屬性，水價是影響社會生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)因素，政府部門在制定水價過程中，為平抑基礎(chǔ)物價水平，保證人民群眾生活的穩(wěn)定和用水基本需求，并考慮當(dāng)?shù)貎r格總水平以及用水戶的承受能力等因素，確定的調(diào)水工程實際供水價格一般大幅度低于其成本測算水價。據(jù)不完全統(tǒng)計，國內(nèi)已建調(diào)水工程現(xiàn)行供水水價與測算水價相比，水價到位率不足60%。

②工程供水定價缺乏標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致工程運行管理越來越困難。作為實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、支撐受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大基礎(chǔ)設(shè)施，據(jù)調(diào)查，全國已運行調(diào)水工程的供水價格形成，基本上是在政府干預(yù)和調(diào)控下由各地政府物價部門和水管單位共同協(xié)商確定。供水價格事關(guān)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)資源價格、用水戶的承受能力，如果定價過高，政府擔(dān)心影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和非受水區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭乃至GDP。但定價過低，又影響調(diào)水工程的正常運行，供水企業(yè)須不斷協(xié)調(diào)政府各部門申請財政補(bǔ)貼。據(jù)資料顯示，全國絕大多數(shù)調(diào)水工程水費收入難以滿足工程的日常運行，無法解決工程折舊、維修的資金問題。隨著工程進(jìn)一步老化，日常維修及大修資金漸趨困難，導(dǎo)致工程供水能力逐漸下降，目前水價定價機(jī)制的弊端已經(jīng)凸顯。

表1 受水區(qū)現(xiàn)狀水源價格情況表 單位：元/m3

③公益性工程水價定價機(jī)制不適合經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展的要求。當(dāng)前，水價改革是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，也是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的必要手段，更是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要途徑。隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，居民生活、工農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水的進(jìn)一步加劇，水資源優(yōu)化配置工程會越來越多，政府進(jìn)行調(diào)水工程財政補(bǔ)貼的模式會漸趨困境。

2.深化南水北調(diào)受水區(qū)水價改革，分步調(diào)整水價，促進(jìn)受水區(qū)水價市場的形成

深化南水北調(diào)受水區(qū)水價改革需積極穩(wěn)妥地調(diào)整受水區(qū)水價構(gòu)成及標(biāo)準(zhǔn)。水價調(diào)整涉及政府、供水企業(yè)及用水戶三方利益。在目前市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，應(yīng)綜合考慮受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和用水戶承受能力，分步實施水價改革。

①按照水價構(gòu)成理論全面征收水資源費、供水工程成本、環(huán)境成本（污水處理費）。首先應(yīng)在全社會建立必須計收這些水價構(gòu)成成本的共識。針對水利工程長期使用的特點，在財務(wù)成本核算上應(yīng)設(shè)計前低后高的成本計入規(guī)劃，對應(yīng)形成逐步增長的水價政策，以避免水價過快增長。

②分期合理調(diào)整工程供水價格。著重研究解決工程調(diào)水帶來的高成本、高水價問題，增加的成本費用先期由政府、供水企業(yè)和用水戶共同承擔(dān)。隨著受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，用水能力的增強(qiáng)，供水成本逐步由用水戶承擔(dān)。如在計算工程成本時，實際供水未達(dá)到正常供水的前期年份應(yīng)先剔除工程折舊；調(diào)水水源區(qū)水資源費及各項稅費應(yīng)先低標(biāo)準(zhǔn)征收甚至不征，水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展價值補(bǔ)償由國家財政前期補(bǔ)貼，當(dāng)受水區(qū)供用水能力逐步增強(qiáng)后，按計劃逐漸由供水企業(yè)全部承擔(dān)。

③引入以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的水營運競爭，推動城市供水、排水及污水處理管理體制改革，有效加強(qiáng)供水成本的約束和核算，形成合理的水價市場。

3.按照供水利潤的形成，降低供水成本，科學(xué)制定水價，實現(xiàn)南水北調(diào)工程供水“還貸、保本、微利”的原則

根據(jù)南水北調(diào)工程總體規(guī)劃水價成本項目的分類設(shè)置，可按照財務(wù)成本管理理論，將工程供水價成本分為變動成本和固定成本。固定成本歸類為固定資產(chǎn)折舊費、水資源費、貸款利息支出；變動成本歸類工程維護(hù)與管理費、人員工資福利費、動力費用等。

按照前述南水北調(diào)工程供水利潤形成等式，可變換為：工程供水價-變動成本=[固定成本+稅后利潤/(1-所得稅率)]/供水量。

如果南水北調(diào)工程供水不計所得稅，則上述等式可簡化為：工程供水價-變動成本=（固定成本+稅后利潤）/供水量，即：

單位工程供水價=（固定成本+稅后利潤）/供水量+單位變動成本=（固定資產(chǎn)折舊費+水資源費+貸款利息支出+稅后利潤）/供水量+單位變動成本。

從這里可知，在工程供水能力范圍內(nèi)，工程供水水價會因供水量的增加而降低，反過來，工程供水價降低，會促進(jìn)用水戶使用水，增加供水量。工程供水價會因變動成本的增加而提高，反之，變動成本降低會增加供水量。這樣，在固定成本爭取國家政策支持而降低的情況下，要降低工程供水價關(guān)鍵在于降低變動成本，即降低工程維護(hù)與管理費、人員工資福利費、動力費用等。要降低這類成本，除供水單位加強(qiáng)供水成本核算外，國家有關(guān)部門要建立健全有效的供水變動成本約束機(jī)制，制定人員、工資、材料、能耗等調(diào)水行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。同時，按照前述受水區(qū)水價改革調(diào)整方案，分步驟計算固定成本，科學(xué)測算單位變動成本變化帶來的供水量變化，即供水成本邊際效應(yīng)，合理確定工程供水價，以不高于受水區(qū)水資源費的工程供水價格替代受水區(qū)使用當(dāng)?shù)厮乃Y源費，來制定受水區(qū)水資源費的征收標(biāo)準(zhǔn)，形成受水區(qū)水價。

[1]水利部發(fā)展研究中心，水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局.南水北調(diào)工程水價分析研究[R].2002.

[2]國家發(fā)展和改革委員會，水利部發(fā)展研究中心，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究所.南水北調(diào)東中線一期工程供水價格形成機(jī)制研究[R].2006.