中國式檢警關(guān)系問題改革與踐行理路
——以英國實踐為參照

劉仁琦

（西北政法大學(xué) 刑事法學(xué)院，陜西 西安 710063）

中國式檢警關(guān)系問題改革與踐行理路
——以英國實踐為參照

劉仁琦

（西北政法大學(xué) 刑事法學(xué)院，陜西 西安 710063）

英國的檢警關(guān)系模式經(jīng)常被學(xué)者引用或作為各國司法改革的參照目標(biāo)，但各國法律制度的設(shè)計或者形成都有其賴已存在的土壤和環(huán)境，所以，英國的檢警關(guān)系模式不一定適合中國國情，但其運行程序的有效性、科學(xué)性仍然是探索我國檢警關(guān)系制度模式的重要參照。

英國檢警關(guān)系；中國檢警關(guān)系；法律淵源

一、英國檢警關(guān)系考察

英國是英美法系的發(fā)源地，其法律制度、法律文化源遠(yuǎn)流長，富有個性與特色，英國的檢警關(guān)系即是如此?！皩ν鈬淌滤痉ǖ恼嬲私猓恢皇橇私馔鈬男淌滤痉ㄖ贫缺旧?，還必須熟悉形成制度的各方面的基礎(chǔ)、條件。每一項法律制度都有其產(chǎn)生的基礎(chǔ)、條件乃至歷史根源，特定的法律制度具有預(yù)想不到的文化含義，反映了其國情、民心和理念的諸多側(cè)面。”［1］所以，本文有必要對英國警察、檢察制度設(shè)立、變更及其在刑事訴訟中的作用等作以介紹和梳理，以便全面了解英國的檢警關(guān)系。

（一）制度沿革

在英國刑事訴訟歷史上，警察制度和檢察制度都與刑事控訴權(quán)有著密切的關(guān)系。在1829年英國職業(yè)警察誕生之前，其控訴權(quán)一直由私人單純享有和行使。職業(yè)警察出現(xiàn)后，隨著中央集權(quán)化的不斷加強(qiáng)，要求形式化的政府結(jié)構(gòu)在決策方面具有一致性；政治和哲學(xué)自由觀念的發(fā)展也要求加強(qiáng)對刑事被告人和被害人個人權(quán)利的保護(hù)；［2］同時人口的增多和警察機(jī)關(guān)權(quán)力的不斷擴(kuò)大，越來越多的受害者慢慢傾向于警察代他們起訴，于是，警察的職能慢慢地發(fā)生了變化，即警察可以以普通公民的身份對犯罪進(jìn)行控訴，警察開始了檢控實踐，這種情況大約出現(xiàn)在1880年左右。警察把犯罪嫌疑人起訴到治安法院時，不是先前那樣事先提交證據(jù)，而是在起訴時一并提交。這樣，警察就由原來受治安法院的監(jiān)督和指揮，轉(zhuǎn)變成為具有獨立起訴權(quán)的主體，這就是英國最早的“公訴模型”。這種模式實行的初期，對打擊犯罪和提高警察的職業(yè)水平都起到了顯著的作用。但隨著人權(quán)保護(hù)理念的深入、刑事訴訟理論研究的不斷加強(qiáng)以及各國刑事訴訟實踐的迅速發(fā)展，這種警察控訴權(quán)和個人控訴權(quán)共存的控訴模式，在刑事訴訟中所暴露的弊端就越來越為明顯了，英國當(dāng)時的刑事訴訟制度，尤其是控訴制度亟待改革。

英國的警察控訴制度與現(xiàn)代刑事訴訟理念發(fā)生了激烈的沖突，因此受到了各界的批評。第一，由負(fù)責(zé)偵查案件的警察來進(jìn)行起訴是不適當(dāng)?shù)?，這使它兼具了偵查和起訴兩個訴訟職能，違背了刑事訴訟的基本原則，職能的復(fù)合導(dǎo)致了部分職權(quán)被濫用，后果是使一些案件在沒有足夠證據(jù)定罪的情況下，就進(jìn)入了起訴程序，以至于浪費了大量的司法資源。第二，有些情況下，起訴人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)放棄起訴，但警察部門為了實現(xiàn)自己的犯罪?？芈毮芫蜁?qiáng)行起訴，這勢必使兩者之間出現(xiàn)矛盾［3］。第三，起訴決定權(quán)、起訴的標(biāo)準(zhǔn)、起訴的程序等在各個地區(qū)存在著差異，法律的這種不統(tǒng)一，造成了諸多的弊端。第四，警察會對自己收集的證據(jù)產(chǎn)生先入為主的偏見，因而很難對證據(jù)持公正的認(rèn)識態(tài)度。其實，對于以上的批評，早在20世紀(jì)初期就開始了，到了70年代，這種批評達(dá)到了高潮，也引起了英國政府的重視。1985年英國《犯罪起訴法》被通過后，根據(jù)該法成立了英國皇家檢察院（Crown Prosecution Service簡稱為CPS），并于1986年10月1日作為一個負(fù)責(zé)起訴事務(wù)的機(jī)構(gòu)開始正式全面運作。

嚴(yán)格來講，類似于皇家檢察院的機(jī)構(gòu)，英國早在1879年就存在了。當(dāng)時英國國內(nèi)要求建立統(tǒng)一公訴機(jī)構(gòu)的呼聲不斷高漲，英國政府為妥協(xié)而建立了檢察長辦公室。檢察長辦公室統(tǒng)一行使各種重罪的控訴權(quán)，例如，對叛國、謀殺等少數(shù)重大疑難案件提起公訴。絕大多數(shù)的控訴權(quán)仍然掌握在警察手中，檢察長辦公室的控訴權(quán)只是妥協(xié)的產(chǎn)物，其行使需受到較大的限制。而新成立的英國皇家檢察院則是一個集中行使刑事訴訟控訴權(quán)的專門機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，在英國也有其他的起訴部門。①皇家關(guān)稅與消費稅總局（Her Majesty’s Custom and Excise）、貿(mào)易與工業(yè)部（Department of Trade and Industry）、社會保障部（Department of Social and Security）、健康與安全執(zhí)行委員會（Health and Safety Executive）在內(nèi)的四個政府部門，既有偵查權(quán)，也有對自偵案件的起訴權(quán)，只是這些部門處理案件的范圍是有限的。

皇家檢察院的設(shè)立是英國刑事司法改革的重大進(jìn)步，后又幾經(jīng)變革終于形成了由總檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的檢察部門，這其中包括：由皇家檢察長（Director of Public Prosecution簡稱為DPP）領(lǐng)導(dǎo)的皇家檢察院、反嚴(yán)重欺詐局、皇家檢察院督察署和財政律師部。

皇家檢察院是一個全國性的檢察機(jī)關(guān)，分為中央和地區(qū)兩級檢察院，目前為止，與英格蘭與威爾士設(shè)有的43個警察局相對應(yīng)，英格蘭與威爾士共有42個地區(qū)檢察院，每一個地區(qū)檢察院都有一個地區(qū)檢察長。這些地區(qū)檢察院同皇家檢察院一樣，都在負(fù)責(zé)處理行政、財務(wù)等非案件事務(wù)的行政人員的協(xié)助下開展業(yè)務(wù)。此改革舉措，使之加強(qiáng)了同警察部門的合作，雙方密切的工作關(guān)系，縮短了案件提交給法庭的時間，減少了拖延，提高了辦案效率。

（二）檢警關(guān)系

英國的皇家檢察院與警署之間是一種建議與合作的關(guān)系。它們之間沒有任何組織上的聯(lián)系，皇家檢察院獨立于警署行使各項職能?；始覚z察院幾經(jīng)改革之后，終于確立了警區(qū)與地區(qū)檢察院對應(yīng)的司法模式。之所以如此，一是因為對警區(qū)成功經(jīng)驗的借鑒；再者就是為了同警區(qū)配合，在各地成立完全地方化的起訴機(jī)制，即在每個警區(qū)都設(shè)有法定的起訴機(jī)構(gòu)，并由皇家檢察官負(fù)責(zé)該地區(qū)所有刑事案件的起訴。故二者雖有形式上的聯(lián)系，但是互相獨立。

英國的偵查主體呈現(xiàn)單一性的特點，主要的偵查任務(wù)都是由警察負(fù)責(zé)完成的。檢察院和法院都無權(quán)對偵查活動予以干涉。但是這并不意味著皇家檢察院和警署之間沒有合作關(guān)系。經(jīng)過多年的司法實踐，雙方都認(rèn)識到了加強(qiáng)聯(lián)系與和合作對彼此都有著至關(guān)重要的意義。因為二者所追求的目標(biāo)是一致的，都有責(zé)任使犯罪嫌疑人得到追懲。怎樣使二者之間保持一種有效的合作，直接影響到案件能否有效起訴，以及能否使被告人得到有罪判決。在偵查階段皇家檢察院加強(qiáng)同警署的聯(lián)系與合作，就會使警察在證據(jù)偵查方面得到指導(dǎo)，因為這一階段所獲的證據(jù)，只有符合審查起訴中的“證據(jù)檢驗”標(biāo)準(zhǔn)，才能使案件具有起訴可能性，假設(shè)案件通過了“雙重檢驗”②“證據(jù)檢驗”和“公共利益檢驗”是皇家檢察官審查案件、決定是否起訴的兩項最重要標(biāo)準(zhǔn)，也可以說是決定性標(biāo)準(zhǔn)，是一般原則十分重要的具體規(guī)定，案件必須要通過這兩項檢驗標(biāo)準(zhǔn)才能被起訴到法院。，皇家檢察官在法庭審判中也要為進(jìn)行控訴而使用該證據(jù)。因此，相比較而言，檢察官們要比警察們更知道哪種證據(jù)或者哪些證據(jù)對控訴更有利。所以，警察的證據(jù)偵查行為得到指導(dǎo)是必要的。

不僅如此，皇家檢察院還制定了“指控標(biāo)準(zhǔn)”。這些基本準(zhǔn)則為警察和檢察官規(guī)定了如何根據(jù)各種犯罪的證據(jù)要求，對某一犯罪提出適當(dāng)?shù)闹缚?。顯然，如果警察能夠根據(jù)“指控標(biāo)準(zhǔn)”首先提出正確的指控，那么檢察官對指控進(jìn)行修改的比例就大為降低，訴訟效率得到提高的直接結(jié)果也就顯而易見了。［4］皇家檢察院還采取了一系列措施來加強(qiáng)與警署的合作關(guān)系，例如，向警署派遣律師，就具體案件提供早期咨詢，并制定彌補(bǔ)措施，提高了辦案效率；舉行法律學(xué)習(xí)和培訓(xùn)班，共同提高檢察官和警察的水平等。

按照1985年《犯罪起訴法》（Prosecution of Offences Act）的規(guī)定，警察應(yīng)將其認(rèn)為應(yīng)該起訴的案件移送給皇家檢察院，在起訴權(quán)掌握在警察手中的情況下，警察便沒有義務(wù)向皇家檢察院報告他們所掌握的全部犯罪。他們有很大的自由裁量權(quán)，可以決定對沒有移送的案件采取任何行動，如果這種決定毫無道理，法院就會對之進(jìn)行審查。當(dāng)然，對于多數(shù)案件，警察常會聽取皇家檢察院的意見。即便雙方發(fā)生分歧，例如雙方對證據(jù)是否充分、是否可以采信的意見不一致時，他們會努力的協(xié)調(diào)，但最終的決定權(quán)掌握在皇家檢察官手中。

所以，英國完全由警察負(fù)責(zé)接受報案和進(jìn)行犯罪指控，并對犯罪嫌疑人進(jìn)行偵查。為了獲得有關(guān)法律問題的咨詢意見，警察在偵查的任何階段都可以將案件提交皇家檢察院。警察偵查犯罪也無需征求皇家檢察院的意見。警察有權(quán)取得證人證言、搜集證據(jù)，以及逮捕和訊問犯罪嫌疑人。在完成了偵查工作之后，他們有權(quán)初步?jīng)Q定是否要對一個人提出起訴，至少有權(quán)決定是否要進(jìn)行控告或提出指控。正是在一個人被指控犯罪這個階段，辦案的責(zé)任發(fā)生了變化?；始覚z察院將從警察手中接過案卷，進(jìn)行審查，然后就是否繼續(xù)進(jìn)行起訴作出自己的決定。刑事訴訟的這個階段對于體現(xiàn)皇家檢察院檢察官的職能來說是最為重要的。

二、英國檢警關(guān)系對比下的中國式問題

英國的檢警關(guān)系在理論界被稱為“檢警分立”模式。在這一模式下，英國警察的偵查活動獨立于皇家檢察院，皇家檢察院不能干涉警察的偵查活動。明確區(qū)分偵查權(quán)和起訴權(quán)本身就是英國皇家檢察院賴以建立并運行的原則之一。當(dāng)然，二者之間也不乏溝通、交流與協(xié)作，例如，警察在調(diào)查取證過程中會得到檢察院的指導(dǎo)和幫助等；二者經(jīng)常會進(jìn)行互補(bǔ)式的學(xué)習(xí)等。

我國檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間現(xiàn)階段是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系，這使得審前追訴程序中偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)是一種無主次平等關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)對偵查活動缺乏直接有效的制衡，甚至造成以偵查為中心的實際格局。實踐中又過分強(qiáng)調(diào)了各自的獨立性，也就不可避免地出現(xiàn)了互相扯皮的現(xiàn)象，制約變成了“制泛”，影響了追訴犯罪的有效進(jìn)行?？梢?，分工負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上的互相制約關(guān)系必然造成控訴能量內(nèi)耗，并且互相制約關(guān)系也未能阻止非法取證、刑訊逼供等程序違法現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。［5］

聯(lián)系我國檢警關(guān)系“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的現(xiàn)狀，與英國檢警關(guān)系比較言，我國的檢警關(guān)系主要存在以下問題。

第一，互相制約的缺失。我國檢察機(jī)關(guān)對警察機(jī)關(guān)的偵查活動具有偵查監(jiān)督權(quán)，而英國立案權(quán)由警察機(jī)關(guān)行使，檢察機(jī)關(guān)也沒有立案監(jiān)督權(quán)。雖然法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對公安機(jī)關(guān)的立案和偵查活動進(jìn)行監(jiān)督，但是實踐證明，由于法律規(guī)范的不完整，監(jiān)督效果并不理想。例如根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在接到檢察機(jī)關(guān)的立案通知書后應(yīng)當(dāng)立案，但法律并未規(guī)定在公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而拒不立案以及不當(dāng)撤銷案件時的救濟(jì)措施和法律責(zé)任。由于立法上缺乏具體救濟(jì)措施和法律責(zé)任的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的立案和偵查監(jiān)督被流于形式。另外，公安機(jī)關(guān)享有廣泛的權(quán)力，在程序上缺少有效的制約機(jī)制，除逮捕犯罪嫌疑人必須經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)外，其他涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性處分，包括勘驗、檢查、搜查、扣押、鑒定、取保候?qū)?、監(jiān)視居住乃至拘留等，均可以自行決定，自行執(zhí)行。權(quán)力如果缺乏真正有效的制約，往往導(dǎo)致濫用，特別是刑事偵查權(quán)的行使頻繁涉及公民最基本的權(quán)利，就使得這一問題的解決尤為重要和緊迫。即使是需要逮捕的案件，有些公安機(jī)關(guān)可以在長達(dá)7日或者30日的時間里關(guān)押被拘留人而不通知其他機(jī)關(guān)和人員，偵查違法行為許多都發(fā)生在這一過程中，很有必要予以制約。

第二，互相配合的不足。對于審前程序而言，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的配合關(guān)系僅存于審查起訴階段，而偵查階段不存在配合。這意味著在立案之后，偵查終結(jié)以前，檢察機(jī)關(guān)沒有對公安機(jī)關(guān)所進(jìn)行的搜集證據(jù)等各項活動予以任何事前或事中的指導(dǎo)，這可能導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在證據(jù)收集的種類或者證據(jù)收集的方法上出現(xiàn)偏差，以致影響證據(jù)的證據(jù)能力與證明力。檢察機(jī)關(guān)只能在后續(xù)的審查起訴階段才可能發(fā)現(xiàn)這些問題，滯后性與被動性阻礙著刑事訴訟進(jìn)程的推進(jìn)，不利于刑事訴訟效率的提高。在審判階段，檢察機(jī)關(guān)要履行舉證責(zé)任，只有具有證據(jù)能力的證據(jù)，才可能有證明力，而證據(jù)收集的種類和證據(jù)收集的方法是其中之關(guān)鍵，如果前二者出現(xiàn)瑕疵，證據(jù)就有可能不被采用，這不利于準(zhǔn)確地追訴犯罪。

三、英國檢警關(guān)系參照下的改革構(gòu)想

英國的檢警實踐表明，實現(xiàn)二者之間的良好關(guān)系并無不能。如果我們可以參照英國在處理檢警關(guān)系時的一些做法，例如，向警署派遣律師，就具體案件提供早期咨詢；舉行法律學(xué)習(xí)和培訓(xùn)班，共同提高檢察官和警察的水平。那么，對實現(xiàn)警察機(jī)關(guān)優(yōu)秀偵查能力和檢察機(jī)關(guān)良好法律素質(zhì)的結(jié)合，更為有效的行使國家追訴權(quán)、提高刑事訴訟的效率，將會起到至關(guān)重要的作用。

其實，我國現(xiàn)有的檢警模式與英國的檢警模式基本類似。警察機(jī)關(guān)都享有獨立的偵查權(quán)；警察的偵查活動不受檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮；檢察機(jī)關(guān)都是控訴機(jī)關(guān)等。在英國，偵查活動雖然不受檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和制約，但卻有來自當(dāng)事人的制衡和法官權(quán)力的制約。我國有著不同于英國或別國的法律歷史傳統(tǒng)，更有著獨特的國情，所以，不能單純地倡導(dǎo)我國實行“檢警一體”或是“檢警分立”，應(yīng)從實際出發(fā)，設(shè)計符合國情的科學(xué)的檢警制度。筆者認(rèn)為，加大檢察機(jī)關(guān)對警察機(jī)關(guān)的制約力度是完善我國檢警關(guān)系比較適宜的路徑。

第一，這種制約，應(yīng)是以法律監(jiān)督為本質(zhì)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)享有對警察機(jī)關(guān)偵查活動進(jìn)行指導(dǎo)的權(quán)力，警察機(jī)關(guān)負(fù)有接受檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)的職責(zé)。但是這種制約的本質(zhì)是法律監(jiān)督。

第二，這種制約，應(yīng)由事后延伸到事前。檢察機(jī)關(guān)能夠介入偵查程序，對偵查機(jī)關(guān)的取證、法律適用提出意見、建議，從而使檢察機(jī)關(guān)對偵查活動可以進(jìn)行事前監(jiān)督，豐富檢察監(jiān)督的方式，能夠有效預(yù)防違法偵查行為的發(fā)生。

第三，這種制約，應(yīng)形成以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的控訴合力。檢察機(jī)關(guān)通過指導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)取證、適用法律，使偵查活動有效服務(wù)公訴，使檢察機(jī)關(guān)在控訴職能中處于主導(dǎo)地位。

具體而言，這種制約性制度的構(gòu)建至少應(yīng)包括兩項內(nèi)容。

其一，檢察機(jī)關(guān)可以主動從公訴的角度對偵查機(jī)關(guān)的取證、運用證據(jù)活動及法律適用提出具體的建議，對于檢察機(jī)關(guān)的建議，偵查機(jī)關(guān)有接受并予以執(zhí)行的義務(wù)。這既是控訴職能合力的要求，也是保障人權(quán)、強(qiáng)化刑事訴訟法律監(jiān)督的要求。檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)提出建議的權(quán)力主要指向偵查機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的證據(jù)收集、提取、固定、運用與法律適用，同時也包括圍繞證據(jù)收集、固定、運用與法律適用所展開的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等一般偵查業(yè)務(wù)工作。這種效力主要是建立在法律監(jiān)督的基礎(chǔ)上，建議的效力具有制約性。

其二，為保證檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查活動指導(dǎo)權(quán)的實現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)擁有對偵查機(jī)關(guān)的制裁權(quán)。這種制裁權(quán)應(yīng)更多的體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的制約性和制裁性。只要偵查機(jī)關(guān)的偵查行為出現(xiàn)了違法情形，或者由于偵查手段或行為的不當(dāng)，致使影響證據(jù)的證據(jù)力或證明能力的情形出現(xiàn)時，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)該啟動制裁權(quán)。制裁可以是針對偵查行為：確定偵查行為違法而使偵查行為歸于無效、禁止繼續(xù)偵查而保護(hù)辯護(hù)方的權(quán)利、命令偵查重新開始等。也可以是針對偵查人員——給予其行政紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，追究其刑事責(zé)任。也可以命令給予因違法偵查而受到損害的相對人相應(yīng)的賠償或者補(bǔ)償。

研究英國檢警關(guān)系的目的，是期望“他山之石，可以攻玉”，最終目的是在借鑒和甄別的基礎(chǔ)上，反省并解決我國檢警關(guān)系中存在的問題。研究、借鑒英國檢警關(guān)系的同時，應(yīng)考慮我國憲政結(jié)構(gòu)、法律文化及歷史傳統(tǒng)等，這樣才能逐步實現(xiàn)我國檢警關(guān)系的發(fā)展和完善，而和諧的檢警關(guān)系才能充分發(fā)揮追懲犯罪、保障人權(quán)的作用。

［1］戴維·奈爾肯.比較刑事司法論［M］.張明楷，譯.北京：清華大學(xué)出版社，2004：8.

［2］程偉.英國檢察機(jī)關(guān)的獨立性初探［J］.內(nèi)江師范學(xué)院學(xué)報，2006（3）：41.

［3］徐學(xué)東.英國檢察制度的演變和改革［J］.中共四川省委省級機(jī)關(guān)黨校學(xué)報，2000（3）：93.

［4］最高人民檢察院法律政策研究室.所有人的正義［M］.北京：中國檢察出版社，2003：54-56.

［5］陳衛(wèi)東.偵檢一體化與刑事審前程序的重構(gòu)［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2002（1）：90.

Reform and Practice on Chinese Relationship between Prosecutors and Police—Compared with British Practice

LIU Ren-qi
（Politics and Criminal Law College,Northwest Politics and Law University,Xi’an 710063 China）

British pattern of police and prosecutors relation ships has often been discussed by scholars,or as a national judicial reform cited reference targets,but the formation of the legal system has its own design because of different cultural backgrounds.That is to say,British pattern is not necessarily suitable for China＇s national conditions.But the effectiveness and scientific nature of this pattern could still serve as China＇s important reference.

British prosecutors and police relations;Chinese prosecutors and police relations Sources of law

D915.3

A

1006-2165（2010）01-0046-04

2009-03-22

劉仁琦（1979-），男，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，吉林大學(xué)法學(xué)院2006級刑法學(xué)博士研究生，西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院講師，從事刑事訴訟法研究。

［責(zé)任編輯：才瓔珠］