境外高速鐵路商業(yè)模式的借鑒與啟示

錢桂楓

（河海大學(xué) 商學(xué)院，南京 210098）

0 引言

高速鐵路作為一種安全快捷、綠色環(huán)保、效率最高的旅客運輸方式已經(jīng)成為共識[1][2]。伴隨著鐵路技術(shù)的變革，高速鐵路的供給方式，即投資建設(shè)和運營服務(wù)方式，也發(fā)生了根本性的變化，經(jīng)歷了從完全政府供給，到部分私有化、民營化的改革，形成了目前公私合作供給的主流模式[3][4]。

各國實踐表明，高速鐵路的高效供給，不僅要解決技術(shù)和投資的問題，而且還必須要創(chuàng)立一個符合本國國情的高效率實施的商業(yè)模式。盡管各國采用的商業(yè)模式各不相同，但是其核心內(nèi)容包括了組織架構(gòu)、所有權(quán)結(jié)構(gòu)、使用費的制定（鐵路不是獨家經(jīng)營的情況）及融資的資金來源。這些核心內(nèi)容不僅決定了參與者所分擔(dān)風(fēng)險的程度，而且還決定了高速鐵路公私合作供給機(jī)制的成敗。中國高速鐵路發(fā)展起步晚，要實現(xiàn)高速鐵路的高效供給，應(yīng)該充分學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗，深入研究境外在高速鐵路公私合作中所實施的商業(yè)模式。

1 境外高速鐵路的主要商業(yè)模式

1.1 完全公營模式

高速鐵路的完全公營模式是指公營部門擁有高速鐵路的所有財產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)，負(fù)責(zé)高速鐵路系統(tǒng)的設(shè)計、施工、車輛采購、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和運營服務(wù)，并制定價格和獲得票務(wù)收入等。在此模式下，公營部門承擔(dān)所有風(fēng)險，并能夠在減少污染排放、減輕汽車擁堵、改善交通安全等方面承擔(dān)起社會責(zé)任，同時還要確保所制定的票價能夠使得公眾獲得最大的收益。這種完全公營模式通常是以滿足公共利益需要為主要目標(biāo)，但其營業(yè)收入往往不能支付財務(wù)成本。因此，這種模式通常被許多國家用于市內(nèi)大眾交通。但是，高速鐵路服務(wù)內(nèi)容不同于市內(nèi)公共交通，這種模式下的公營部門常常處于公營實體地位，與私營航空公司和公交公司及個人汽車用戶產(chǎn)生不公平的競爭，既不利于提高高速鐵路供給效率，也不利于促進(jìn)整個交通行業(yè)的發(fā)展。

完全公營模式的典型案例是韓國高速鐵路。韓國新線高速鐵路分為三個階段建設(shè)和投入運營。第一階段首爾至大邱（224km）段于2004年完工。第二階段大邱至釜山（196公里）大部分路段于2010年11月通車。大田和大邱（41 km）的城區(qū)改造將于2014年完工。韓國高鐵由政府擁有的鐵路網(wǎng)機(jī)構(gòu)——韓國鐵道施設(shè)公團(tuán)建造，98%資金由政府貸款和撥款，2%為私營貸款資金；政府擁有的客貨運公司——韓國鐵道（Korail）成立韓國高速鐵道分支機(jī)構(gòu)（KTX）負(fù)責(zé)高鐵運營，不存在互相競爭的運營商。由于韓國鐵道施設(shè)公團(tuán)和韓國鐵道均為政府所有，除很少一部分私營貸款外，基本上所有施工、融資及經(jīng)營業(yè)績風(fēng)險由公營方承擔(dān)。目前該高速鐵路的運量需求比預(yù)測高，韓國高速鐵道（KTX）已產(chǎn)生運營盈余，但尚無確切數(shù)據(jù)表明其盈余是否能足夠支付高速鐵路的基本建設(shè)投資。

1.2 公私合作模式

1.2.1 管理承包模式。

管理承包模式是指公共部門負(fù)責(zé)規(guī)劃、建造和對整個系統(tǒng)提供融資，與私營實體單獨簽訂維護(hù)和運營管理合同。大量的美國鐵路客運系統(tǒng)的短途運輸按照這種模式運作，由美國鐵路公司作為獲得成本補償?shù)倪\營商為各州提供服務(wù)。該模式也是歐盟使用的私營部門參與鐵路旅客運輸服務(wù)的一種新興模式。

這種模式適用于社會效益強(qiáng)、且通過管理合同競爭能產(chǎn)生更為有效運營的項目。為了保證社會利益，價格由公共部門制定。公共部門往往基本保留所有成本和需求風(fēng)險，按照管理合同的約定可以向承包商或者特許管理者轉(zhuǎn)移一定的運營成本風(fēng)險，也可以要求特許管理者給企業(yè)帶來商業(yè)和經(jīng)營技術(shù)。根據(jù)營收及特許管理者被允許保留的營收份額，公營代理機(jī)構(gòu)可以向特許管理者提供或不提供“運營補貼”。

1.2.2 “總成本”特許經(jīng)營模式。

“總成本”特許經(jīng)營模式是指公共部門負(fù)責(zé)規(guī)劃、建造和對整個系統(tǒng)提供融資，通過競爭將基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和經(jīng)營權(quán)特許給承包商。公共部門負(fù)責(zé)投資，承擔(dān)需求風(fēng)險；特許權(quán)承包商承擔(dān)特許范圍內(nèi)的經(jīng)營成本風(fēng)險。

該模式適用于公眾利益占主導(dǎo)、具有一定盈利能力的項目，如德國、瑞典等短途鐵路運輸采用此模式。特許運營商提供商業(yè)及運營專門服務(wù)，根據(jù)營運收入及特許經(jīng)營者被允許保留的營運收入份額，確定公營部門是否提供“運營補貼”。

1.2.3 長期“凈成本”特許經(jīng)營。

長期“凈成本”特許經(jīng)營是指公共部門對一個系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)劃和建造，使其符合公共部門期待的基本運輸要求，向各潛在特許運營商進(jìn)行該系統(tǒng)長期（15-30年）獨家運營的招標(biāo)。特許運營商進(jìn)行定價、開展需求預(yù)測及決定列車開行班次及運能（根據(jù)標(biāo)書中確定的條件）、提供車輛及任何其它運營上的重要資產(chǎn)。根據(jù)系統(tǒng)的運營能力及票價的限定，特許運營商可能愿意向公營部門支付施工或運營款項。

運用該種模式的典型案例是英國HST-125高速鐵路的服務(wù)。英國三家長途特許運營商獲得該線路的特許經(jīng)營，提供時速125英里的服務(wù)。第一大西部鐵道公司（First Great Western）取得倫敦到加的夫的特許經(jīng)營，維珍西岸（Virgin West Coast）取得倫敦到格拉斯哥的特許經(jīng)營，東海岸（Eastern）取得倫敦到愛丁堡的特許經(jīng)營。這些特許運營商采取了“凈成本”方式，即在法規(guī)許可的“標(biāo)準(zhǔn)”票價范圍內(nèi)，為取得特許權(quán)向政府支付費用，對部分需求和營收風(fēng)險及包括應(yīng)支付的使用費在內(nèi)的運營成本風(fēng)險負(fù)責(zé)。

這種模式適用于那些服務(wù)商業(yè)化、私營收益在整個收益中起較大作用的項目。該模式下，公營部門依然保留所有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本風(fēng)險，能轉(zhuǎn)移部分商業(yè)和運營成本風(fēng)險，包括車輛相關(guān)成本及需求風(fēng)險等。根據(jù)采用的特許支付方式（事先固定、總收入或凈收入分享），公營部門能夠收回部分或較大比例的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。

1.2.4 基礎(chǔ)設(shè)施分離模式。

基礎(chǔ)設(shè)施分離模式是指公營部門設(shè)計建造基礎(chǔ)設(shè)施，而后允許一家或數(shù)家高鐵運營商提供運營服務(wù)。公營部門根據(jù)運能和相關(guān)要素（備用列車運行線、列車運營里程、運營總噸英里等）收取使用費。該模式運用的典型案例是在歐盟各國。

在這種模式下，公營部門仍然基本保留包括維護(hù)在內(nèi)的所有基本建設(shè)成本風(fēng)險，并須就使用費等問題做出決策。同時，可以通過競爭途徑，實現(xiàn)高速鐵路運營的完全商業(yè)化，將一部分需求風(fēng)險和營運成本風(fēng)險轉(zhuǎn)移給運營商。

1.3 基本私營模式

基本私營模式是指公共部門發(fā)揮其職權(quán)獲取路權(quán)，制定系統(tǒng)規(guī)范，將獨家特許經(jīng)營授予一家私營聯(lián)合體在規(guī)定的期限內(nèi)（通常是30年以上）甚至是無限期，來設(shè)計、建造、融資、運營及維護(hù)高鐵系統(tǒng)。這一模式原則上能將全部成本和營收風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，并根據(jù)監(jiān)管部門的政策，可以對公共部門的投入成本提供資金。截止目前的高鐵實踐，基本私營模式案例主要有，臺北至高雄的高速鐵路采用BOOT（建造擁有、運營移交）；英法海底鐵路隧道采用BOO（獨家建造、運營擁有）模式。

臺北與高雄之間的高速鐵路最初的商業(yè)模式是按照完全私營模式設(shè)計的。BOT特許經(jīng)營權(quán)由臺灣高鐵公司享有，該公司是5個股權(quán)人建立的聯(lián)合體，特許經(jīng)營權(quán)為35年。期間，臺灣高鐵公司每年向當(dāng)局支付10%的稅前利潤作為路權(quán)租賃費用，以用于鐵路發(fā)展。

然而，高鐵系統(tǒng)在運作中并沒有按照最初設(shè)想的那樣運行。由于在建設(shè)中車輛的設(shè)計問題及日本設(shè)計的車輛與歐洲設(shè)計的基礎(chǔ)設(shè)施之間的集成問題，出現(xiàn)了延期和成本超支的現(xiàn)象；同時，實際運輸需求比預(yù)計的低得多。截止2009年9月，當(dāng)局不得不向臺灣高鐵公司投入資本，將股份提高至36.2%，而5家原始股東擁有27.9%股份。在債務(wù)需要由臺灣高鐵公司全部償還的特許經(jīng)營約定下，當(dāng)局將被迫在所有權(quán)和財務(wù)負(fù)擔(dān)方面承擔(dān)越來越多的責(zé)任。

臺灣高鐵的實例證明，高鐵風(fēng)險分配的最初嘗試是不切實際的。一方面，建立私營聯(lián)合體的目標(biāo)是由私營方承擔(dān)規(guī)劃及監(jiān)管以外的幾乎所有的風(fēng)險，但由于日本和歐洲設(shè)計理念差異產(chǎn)生集成問題造成工期延誤，且臺灣當(dāng)局對使用日本而不使用歐洲車輛的決策施加影響，從而使自己處于工期延誤的風(fēng)險中。另一方面，當(dāng)初期需求明顯不能提供足夠運營收入來彌補還本付息時，當(dāng)局不愿強(qiáng)迫臺灣高鐵公司宣布破產(chǎn)，并重新安排其責(zé)任，因此風(fēng)險只能由政府負(fù)擔(dān)。

英法海底鐵路隧道是另一基本私營化運作的案例。英法海底鐵路隧道，即英吉利海峽隧道在拿破侖時代就開始了規(guī)劃和巖土分析，在英國政府（撒切爾）的堅持下，1986年將一個100年設(shè)計、施工、融資運營及維護(hù)（DBFOM）的特許授予了英法海底隧道集團(tuán)，英法海底隧道集團(tuán)由國際私營投資人支持的英法施工公司組成的聯(lián)合體來領(lǐng)導(dǎo)。原來預(yù)算約為47億英鎊，隧道最終的成本高出一倍，大部分成本是貸款融資。在開通后不久，因為需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)測，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于償還債務(wù)需要的資金數(shù)額，隧道集團(tuán)無法償還債務(wù)。2006年對公司進(jìn)行了重組，降低了債務(wù)和利息。為了盡量多地收取使用費，英法海底隧道向所有列車運營商開放，包括歐洲之星（客運），歐洲隧道區(qū)間列車及貨運列車；同時還對往返客運汽車和帶拖車的卡車等實行了開放。與歐盟大部分鐵路相比，英法海底隧道使用費主要組成是固定的，因此將需求風(fēng)險轉(zhuǎn)給了使用者。英法海底隧道似乎將基礎(chǔ)設(shè)施資本成本風(fēng)險從政府轉(zhuǎn)向了私營商，但是原股東幾乎損失了所有投資，債券持有人成為股東。而且隧道使用費至少將一部分需求和運營成本風(fēng)險轉(zhuǎn)給歐洲之星和貨運運營商。

在私營收益超過私營成本，且公營部門不干預(yù)工程的情況下，基本私營模式才具有可行性，這種模式下基本私營模式能將全部成本和營收風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)。但是就臺灣高鐵實施來看，風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移的目標(biāo)并沒有實現(xiàn)；英國海底隧道在實施過程中，也不得不通過重組和調(diào)整來維持運行?？梢姡跊]有政府支持，讓私營部門承擔(dān)高速鐵路的客流量和投資的全部風(fēng)險，其可行性仍需充分論證。

1.4 其他組合模式

上述三大類模式的運用也有各種變化，有些并不是互相排斥的，同一國家內(nèi)對于不同的項目可以采取不同的組合模式。例如，地方政府可以對車站的施工和運營提供資助，以分享高鐵系統(tǒng)帶來的當(dāng)?shù)匕l(fā)展效益；電力公司可以對整個供電系統(tǒng)提供融資并進(jìn)行建造，以獲得適當(dāng)回報率的電費協(xié)議。另外，管理合同、總成本特許經(jīng)營的界限并不很嚴(yán)密；隨著實際成本和需求經(jīng)驗的取得，有可能將總成本特許經(jīng)營轉(zhuǎn)換為凈成本特許經(jīng)營；基礎(chǔ)設(shè)施分離模式可以與總成本或特許凈成本或者與非特許權(quán)下的私人運營方式組合使用。

日本新干線從初期建設(shè)、投入運營到完成私有化改革，實現(xiàn)了從完全公有模式到公私合作模式的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了經(jīng)營模式及風(fēng)險分配的根本變化。從1964年至1987年，新干線所有線路由政府擁有的日本國有鐵路負(fù)責(zé)修建、擁有、運營。全部資金由公共部門支持，所有風(fēng)險均由公營方承擔(dān)。由于日本國有鐵路商業(yè)目標(biāo)意識淡漠，逐漸演變成了高成本、不經(jīng)濟(jì)的公營企業(yè)，年度虧損達(dá)150億美元、總債務(wù)達(dá)2500億美元。1987年開始政府決定實行私有化改革。老的日本國有鐵路被拆分為六個客運鐵路公司、一家貨運公司、一個新干線線路公司及一家結(jié)算公司。東日本鐵路，中日本鐵路、西日本鐵路（稱為日本鐵路）是本州島的三家主要客運公司，其股份在東京證交所出售，政府不再持有所有權(quán)股份。作為私營公司，日本鐵路擁有其全部基礎(chǔ)設(shè)施并負(fù)責(zé)運營，不需為此支付使用費。新干線線路公司擁有新干線，并將線路租賃給這三家主要客運公司。新的高鐵基礎(chǔ)設(shè)施由日本鐵路建設(shè)運輸技術(shù)署修建并擁有，將設(shè)施進(jìn)行租賃，獲取年費。年費根據(jù)日本鐵路使用線路產(chǎn)生的預(yù)計的收益（利潤）確定。新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金約80%的融資以出資和撥款的形式，日本鐵路也提供部分資金支持；新的車輛完全由日本鐵路出資支持。

改革的最后結(jié)果是經(jīng)營模式和風(fēng)險分配從典型的國有企業(yè)經(jīng)營模式迅速轉(zhuǎn)換成至少“部分”PPP方式的經(jīng)營模式。規(guī)劃、監(jiān)管和路權(quán)取得的風(fēng)險由政府部門承擔(dān)。建設(shè)成本風(fēng)險由日本鐵路建設(shè)運輸技術(shù)署承擔(dān)，成本風(fēng)險可傳遞給將要求增加成本的中央與地方政府。日本鐵路承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)成本風(fēng)險、車輛擁有權(quán)及維護(hù)風(fēng)險。當(dāng)需求高于預(yù)計、運能不足時，需求風(fēng)險由日本鐵路建設(shè)運輸技術(shù)署承擔(dān)；當(dāng)需求低于預(yù)計，車輛運能過高時，由日本鐵路承擔(dān)需求風(fēng)險。大部分融資風(fēng)險由公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)，車輛及房地產(chǎn)等其它投資風(fēng)險由日本鐵路自主承擔(dān)。

2 各種商業(yè)模式比較分析

2.1 不同模式下公私營部門的作用比較

各國對高速鐵路實施商業(yè)模式的選用與其政治經(jīng)濟(jì)體制、國家發(fā)展鐵路政策、以及市場化發(fā)展程度等關(guān)系密切，不同模式下所有權(quán)結(jié)構(gòu)、公私營部門所起的作用不同。按照高速鐵路供給鏈主要業(yè)務(wù)進(jìn)行分解，可以分為路權(quán)、軌道、電力與牽引、通信與信號、車輛及運營管理等。表1分析比較了不同模式下公私營部門控制和擁有高鐵系統(tǒng)相關(guān)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)屬性。

表1 高速鐵路不同商業(yè)模式運作情況和資產(chǎn)屬性

表2 高速鐵路PPP模式特征與適用條件

2.2 高速鐵路公私合作模式適用條件分析

上述分析表明，高速鐵路系統(tǒng)從規(guī)劃到設(shè)計、建造、運營、維護(hù)是個龐大的十分復(fù)雜的系統(tǒng)，各種模式下公私營部門所起的作用不同。各國對高速鐵路商業(yè)模式都予以了高度重視，原因在于希望所設(shè)計的模式能發(fā)揮公私部門的各自優(yōu)勢，有利于籌集資金、降低風(fēng)險、促進(jìn)競爭，提高供給效率。隨著自然壟斷理論的發(fā)展，人們對鐵路完全公營模式存在弊端的認(rèn)識逐步形成共識[5][6]，公私合作共同承擔(dān)高速鐵路供給的責(zé)任成為主流模式。表2詳細(xì)分析高速鐵路公私合作（PPP）模式下的風(fēng)險管理、融資責(zé)任和適用條件。

3 境外高速鐵路商業(yè)模式研究的啟示

（1）對境外高速鐵路實踐研究表明，高速鐵路實施可以采用不同的商業(yè)模式，模式的選用取決于國家政策及融資角色、高鐵系統(tǒng)發(fā)起者的風(fēng)險轉(zhuǎn)移目標(biāo)、參與者的收益和成本的預(yù)期。組織結(jié)構(gòu)、所有權(quán)安排、清算辦法是公私合作實施高速鐵路的最為核心的問題，決定了風(fēng)險在參與者之間的分配和模式運作的成敗。

（2）高速鐵路公私合作供給已逐步成為主流模式。政府在路網(wǎng)規(guī)劃、路權(quán)取得，項目推動等方面發(fā)揮重要作用。私營部門在高速鐵路中的作用越來越得到各國重視，但是私人資本的風(fēng)險承擔(dān)能力是相對有限的，截止目前的全球高鐵實踐表明，尚沒有完全依靠私營部門融資和修建高鐵系統(tǒng)的成功案例。高鐵系統(tǒng)復(fù)雜，實施過程要應(yīng)對各種風(fēng)險，其中需求風(fēng)險不能全部轉(zhuǎn)移，不論私營合作伙伴能提供什么樣的保證。

（3）從組織結(jié)構(gòu)看，將基礎(chǔ)設(shè)施提供商和運營商分離、組建區(qū)域公司，以引進(jìn)同類型業(yè)務(wù)競爭是高速鐵路的最為常用的形式，這種形式被高速鐵路發(fā)展起步較早的日本、法國、英國所采用，也為剛剛發(fā)展的韓國等國家所采用。歐盟為此制定了可供借鑒的總體政策框架，德國、意大利、西班牙、瑞典均遵循此規(guī)定。

（4）從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，高速鐵路所有權(quán)結(jié)構(gòu)有多種形式。包括完全國有形式，如韓國、瑞典、西班牙、德國（2008年上市計劃因故推遲）；完全私營形式，如日本；完全公營和完全私營并存形式，如法國、英國、美國；混合所有制形式，即公私合營公私，如臺灣、意大利等。

（5）從使用費看，各國都有明確的使用費收取辦法。使用費既是使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的體現(xiàn)，也是政府對鐵路屬性政策的調(diào)整、以及進(jìn)一步分配或轉(zhuǎn)移規(guī)劃投資風(fēng)險的渠道。例如法國、德國制定的基礎(chǔ)設(shè)施使用費機(jī)制，旨在從運營商方面收回約60%的基礎(chǔ)設(shè)施總成本，其余部分由政府資金承擔(dān)。意大利、瑞典基礎(chǔ)設(shè)施總使用費收入預(yù)計支付約18%的總財務(wù)成本。

[1]錢立新.世界高速鐵路技術(shù)[M].北京：中國鐵道出版社，2003.

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