證件空缺的農(nóng)村社區(qū)房
——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的輝縣探索

□ 本刊記者 丁筱凈

證件空缺的農(nóng)村社區(qū)房
——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的輝縣探索

□ 本刊記者 丁筱凈

曾有觀點(diǎn)認(rèn)為，在全國，新型城鎮(zhèn)化、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)都是一場“戴著鐐銬的舞蹈”。而這把鐐銬，正是我國實(shí)行了63年的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

截至3月29日，河南新鄉(xiāng)輝縣市已經(jīng)有1.3萬名農(nóng)民“上樓”了。新鄉(xiāng)市稱這些住進(jìn)社區(qū)的農(nóng)民為“城鎮(zhèn)居民”，而不再是“農(nóng)民”或者“村民”。

“新鄉(xiāng)市里說要給這部分人辦理統(tǒng)一的‘新鄉(xiāng)市居民戶口’，意思就想叫他們城市居民，讓搬進(jìn)社區(qū)的農(nóng)村享受城市的待遇。”輝縣市新農(nóng)村辦公室副主任原官喜說。

但是事情遠(yuǎn)不是稱呼 “農(nóng)民”還是“居民”這么簡單。在戶籍城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有打破的情況下，要讓上樓農(nóng)民真正“享受城市待遇”，可謂難之又難。

這個(gè)問題，在房屋問題上就表現(xiàn)得淋漓盡致。在談到能讓這一部分新居民享受什么樣的待遇時(shí)，原官喜坦言：“這個(gè)（讓他們享受市民待遇）我感覺很難。新鄉(xiāng)畢竟是地級(jí)市，沒有那么大的權(quán)力。比如新鄉(xiāng)市原來有文件說會(huì)給農(nóng)村社區(qū)居民發(fā)房產(chǎn)證，但房產(chǎn)部門就指出我們農(nóng)村社區(qū)辦理房產(chǎn)證的相關(guān)證件不齊，沒法辦理?！?/p>

房產(chǎn)證：市內(nèi)探索

在輝縣市裴寨社區(qū)采訪時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用窀嬖V記者，他們現(xiàn)在住的二層小樓是由村支書裴春亮個(gè)人出資建設(shè)，并免費(fèi)發(fā)放入住的，他們沒花一分錢。但是，關(guān)于這沒花一分錢的房屋的任何證件卻沒發(fā)到居民手中。

“除了一把鑰匙，什么都沒有?！贝迕衽岽夯ǎɑ└嬖V記者，如果村民不想要分配的房屋，那只能直接上交給村大隊(duì)，得不到任何補(bǔ)償。并且，這房子不能租、不能賣，只能自住?！拔覀冇酶?、舊房屋和原來的宅基地?fù)Q來的這套房，卻不能給我們?nèi)魏伪Ｕ?。?/p>

一氣之下，裴春花和丈夫花了7萬元在社區(qū)規(guī)劃的商業(yè)街上買了一個(gè)店面，二樓自住。搬進(jìn)商業(yè)街以后，裴春花發(fā)現(xiàn)生意很冷清，“我們社區(qū)周圍沒有工廠，大家都上外面打工去了?！迸岽夯ㄕf，就連這個(gè)二層店面，也沒有任何正規(guī)的使用證件，還是不能出租、不能賣。因?yàn)橘I店鋪、裝修、購置新家具花光了他們所有的積蓄，裴春華稱自己“被困在這里了”。

而在澗頭社區(qū)，雖然入住一年多的房子沒有任何房產(chǎn)證，但居民并不擔(dān)心。在隨機(jī)采訪中，多位居民告訴記者，村里已經(jīng)把他們的相關(guān)證件都收上去了，說“會(huì)給大家統(tǒng)一辦理房產(chǎn)證”，只是現(xiàn)在還沒有辦下來。

在記者多天走訪的數(shù)個(gè)農(nóng)村社區(qū)里，居民無一例外地都沒有拿到任何房產(chǎn)證明。根據(jù)《物權(quán)法》，不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行登記制度。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。

根據(jù)建設(shè)部《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》，國家實(shí)行房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度，房屋權(quán)屬證書是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對(duì)房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證。

對(duì)此，新鄉(xiāng)市自己也在探索。據(jù)原官喜介紹，原來新鄉(xiāng)市出臺(tái)了一份文件，要求下面區(qū)縣給所有住進(jìn)農(nóng)村社區(qū)房屋的居民發(fā)放房產(chǎn)證。但在實(shí)施過程中，卻受到了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的牽制。“由于農(nóng)村社區(qū)用地仍然是農(nóng)村集體土地，房管部門說你要辦房產(chǎn)證，依據(jù)現(xiàn)行政策必須有土地許可證、規(guī)劃許可證、建設(shè)許可證等等，但是農(nóng)村集體土地沒有這些，所以房管部門辦不了大產(chǎn)權(quán)證?！痹傧矡o奈地說。

上有政策，下有對(duì)策。作為河南省唯一的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，新鄉(xiāng)也在現(xiàn)有條件下做出了自己的探索。

原官喜透露，近日新鄉(xiāng)市有關(guān)部門開了會(huì)，研究了農(nóng)村社區(qū)的房產(chǎn)證問題。給出的會(huì)議文件中表明，新鄉(xiāng)市有發(fā)放本市范圍的房產(chǎn)證的想法?！吧w的可能是新鄉(xiāng)房管部門的章，這是最大的不同?！痹傧舱f，“之后可能會(huì)讓農(nóng)村社區(qū)居民帶上身份證、由社區(qū)開具的住房證明，到房管部門辦理新鄉(xiāng)范圍內(nèi)的房產(chǎn)證。”

原官喜介紹，這個(gè)屬于新鄉(xiāng)市的房產(chǎn)證是新鄉(xiāng)在二元結(jié)構(gòu)沒有打開的條件下的小范圍探索。他透露，這本新鄉(xiāng)房產(chǎn)證將來也許可以做到在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)流通，也可在銀行進(jìn)行抵押貸款。

宅基地：上樓中失去

調(diào)查中記者發(fā)現(xiàn)，“新鎮(zhèn)民”缺失的不僅僅是關(guān)于房屋的合法憑證，就連法律賦予每戶農(nóng)民的宅基地，也在上樓的過程中失去了。

目前城鄉(xiāng)二元模式還沒有放開，全國的城鎮(zhèn)化工作都只能“先試先行”，在小范圍內(nèi)活動(dòng)。圖為輝縣市澗頭村在建的社區(qū)住宅樓。圖/丁筱凈

在《澗頭村整體改造實(shí)施方案》中注明了這樣一句話：“原宅基地、田工地統(tǒng)一使用，原宅基地證同時(shí)廢止?！睂?duì)此，郭永生的解釋是：“宅基地是白紙黑字的，這（實(shí)施方案）是我寫的。我也是怕將來需要把房子拆了，他拿個(gè)證說這是我地方你不要?jiǎng)?，所以?dāng)時(shí)就加了句‘宅基證同時(shí)廢止’?！?/p>

事實(shí)上，宅基地的失去并非個(gè)案。在輝縣市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，所有農(nóng)民都失去了自己的宅基地。對(duì)此，輝縣市農(nóng)辦主任郜六零給記者的答復(fù)是：“對(duì)于宅基地問題百姓反映得非常多，法律也支撐，群眾的要求絕對(duì)是對(duì)的。失去了宅基地就失去了應(yīng)有的權(quán)益?！?/p>

我國關(guān)于宅基地的分配，長期以來實(shí)行“一戶一宅”的政策 ，指農(nóng)村居民一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。但是由于近年來城市擴(kuò)張迅速，為保證農(nóng)民權(quán)益，國土資源部在2010年專門出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》。其中說道：“土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)展邊界內(nèi)的城郊、近郊農(nóng)村居民點(diǎn)用地，原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新居。土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)展邊界外的村莊，要嚴(yán)格執(zhí)行一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地的政策?！?/p>

按照這份通知，目前輝縣市在推行新農(nóng)村社區(qū)的過程中，對(duì)于近郊和城鎮(zhèn)邊界之外的村莊，應(yīng)該區(qū)別處理。對(duì)此，輝縣市國土資源局規(guī)劃科一位不愿具名的負(fù)責(zé)人告訴記者：“輝縣市目前分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和非城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，而新型農(nóng)村社區(qū)屬于非城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之內(nèi)。”

按照這位負(fù)責(zé)人的解釋，入住輝縣市新型農(nóng)村社區(qū)的原村村民，依照規(guī)定還應(yīng)擁有“一戶一宅”的宅基地。但郜六零表示，在現(xiàn)有條件下推行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，取消部分宅基地分配也是合理的?！白∵M(jìn)小區(qū)的居民就沒有什么宅基地了，都是集體建設(shè)用地。我們?cè)谕菩械臅r(shí)候，群眾同意（取消宅基地）才會(huì)搬進(jìn)小區(qū)居住。單家獨(dú)院有很多優(yōu)勢(shì)，但是現(xiàn)在農(nóng)民都愿意住進(jìn)樓房，過城里人的生活。”當(dāng)記者追問這樣做是否合法時(shí)，郜六零表示，新鄉(xiāng)是國家級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)，有好多繼續(xù)沿用的政策已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今情況，以后都要修改，所以實(shí)驗(yàn)區(qū)可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)南刃邢仍嚒?/p>

受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約的，不僅僅是農(nóng)村居民的房屋和土地。在戶口本上，這些“城鎮(zhèn)居民”的名字依然打著“農(nóng)業(yè)戶口”的標(biāo)簽。而這個(gè)標(biāo)簽給這些居民帶來的，是二元結(jié)構(gòu)下由法律法規(guī)劃出的城鄉(xiāng)落差。

曾有觀點(diǎn)認(rèn)為，在全國，新型城鎮(zhèn)化、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一場“戴著鐐銬的舞蹈”。而這把鐐銬，正是我國實(shí)行了63年的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

如何“帶著鐐銬跳舞”？輝縣還在繼續(xù)探索。