基于義務(wù)教育財(cái)政支出“剪刀差”現(xiàn)象的分析

肖剛

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財(cái)政與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430205）

基于義務(wù)教育財(cái)政支出“剪刀差”現(xiàn)象的分析

肖剛

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財(cái)政與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430205）

義務(wù)教育的均衡發(fā)展能有效地提高全民的基本素質(zhì)，為經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、穩(wěn)定及和諧發(fā)展提供智力支持。本文從我國義務(wù)教育三層次不均衡性入手，運(yùn)用生均經(jīng)費(fèi)、“師生比”及標(biāo)準(zhǔn)差等指標(biāo)對近十年來我國義務(wù)教育財(cái)政支出的“剪刀差”現(xiàn)象進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并從中央與地方政府的角度提出加大縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付、加大義務(wù)教育三次分配的鼓勵力度等改善義務(wù)教育財(cái)政支出“剪刀差”現(xiàn)象的對策，為十二五期間實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平提供可行性建議。

義務(wù)教育；剪刀差；財(cái)政支出

一、我國義務(wù)教育財(cái)政支出剪刀差現(xiàn)象的統(tǒng)計(jì)分析

本文論述的義務(wù)教育財(cái)政支出“剪刀差”主要指財(cái)政在義務(wù)教育支出中的不均衡情況，包括全國范圍城鄉(xiāng)之間、省級區(qū)域間、省級區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)間義務(wù)教育財(cái)政支出的不均衡情況。結(jié)論是當(dāng)前我國義務(wù)教育不均衡主要是區(qū)域間（小學(xué)和初中）及區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)初中義務(wù)教育財(cái)政支出不均衡。

（一）城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育財(cái)政支出現(xiàn)狀

在分析此問題時主要運(yùn)用生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)二項(xiàng)指標(biāo)，數(shù)據(jù)在整理時剔除了民辦學(xué)校和物價(jià)總指數(shù)（以2000年為基期）的影響，二者對應(yīng)的城市與農(nóng)村比值越大則說明城市與農(nóng)村的剪刀差現(xiàn)象越嚴(yán)重。

經(jīng)計(jì)算，從2000至2009年全國范圍內(nèi)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)經(jīng)費(fèi)城市與農(nóng)村比值在小學(xué)分別為 1.554、1.554、1.455、1.463、1.276、1.290、1.233、1.150、1.130、1.134，該比值為初中分別為 1.626、1.483、1.389、1.389、1.324、1.262、1.189、1.171、1.079、1.105；從2000至2009年全國范圍內(nèi)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)城市與農(nóng)村比值在小學(xué)分別為2.577、2.962、2.262、2.144、1.672、1.488、1.247、1.134、1.144、1.182，該比值在初中分別為 3.091、2.687、2.064、1.957、1.627、1.391、1.170、1.121、1.054、1.058。

由以上數(shù)據(jù)可知：一是我國近十年全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育財(cái)政支出的不均衡性在減小，這與國家加大對義務(wù)教育的財(cái)政投入力度有很大關(guān)系；二是2009年較之2008年我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政支出的不均衡性有上升趨勢，應(yīng)引起足夠的重視。

（二）省級區(qū)域間義務(wù)教育財(cái)政支出現(xiàn)狀

1.區(qū)域間小學(xué)義務(wù)教育財(cái)政支出仍存剪刀差現(xiàn)象。表1顯示出2008年我國區(qū)域間小學(xué)義務(wù)教育財(cái)政支出仍存在巨大差距，且?guī)追N經(jīng)費(fèi)的不均衡性在不同地區(qū)存在。其中，基建經(jīng)費(fèi)的不均衡性最大，極差率達(dá)到了347.21，其變異系數(shù)達(dá)2.34；公用經(jīng)費(fèi)差距也很大，極差率達(dá)11.42，變異系數(shù)達(dá)0.97；其他經(jīng)費(fèi)差距雖相對較小。但整體來看2008年我國區(qū)域間小學(xué)義務(wù)教育財(cái)政支出的不均衡性仍然很大。

表1 ：2008年分地區(qū)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出表（單位：元，極差率和變異系數(shù)無，下同）

2.區(qū)域間初中義務(wù)教育財(cái)政支出剪刀差現(xiàn)象依然突出。由表2可知2008年我國區(qū)域間初中義務(wù)教育財(cái)政支出差異仍然較大，且?guī)追N經(jīng)費(fèi)的不均衡性因不同地區(qū)而不同。其中，不均衡性最大的為基建經(jīng)費(fèi)，其極差率與變異系數(shù)分別為87.59和1.14，總教育經(jīng)費(fèi)也存在很大差距，其極差率為34.31，變異系數(shù)為1.89，其他經(jīng)費(fèi)整體來看極差率和變異系數(shù)仍然較大，說明2008年我國區(qū)域間初中義務(wù)教育財(cái)政支出剪刀差現(xiàn)象依然突出。

表2 ：2008年分地區(qū)普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出表

（三）省級區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育財(cái)政支出現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)小學(xué)之間義務(wù)教育財(cái)政支出剪刀差現(xiàn)象在減弱。經(jīng)計(jì)算，從2000年至2009年湖北省小學(xué)農(nóng)村與城市生師比分別為1.234、1.253、1.249、1.232、1.189、1.067、0.969、0.943、0.938、0.922，可知這十年湖北省小學(xué)的生師比整體在減小，反映了湖北農(nóng)村與城市小學(xué)的教學(xué)水平得到提高。但自2009年出現(xiàn)了反彈，即2009年小學(xué)教學(xué)水平有下降的趨勢，值得注意。農(nóng)村生師比相對較高，反映出當(dāng)前湖北省城鄉(xiāng)小學(xué)的教育條件仍存在剪刀差現(xiàn)象；農(nóng)村與城市小學(xué)生師比比值在下降，說明湖北省區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)小學(xué)之間剪刀差及義務(wù)教育財(cái)政支出不均衡現(xiàn)象在減弱。

2.城鄉(xiāng)初中之間義務(wù)教育財(cái)政支出剪刀差現(xiàn)象得以改善。經(jīng)計(jì)算，從2000~2009年湖北省小學(xué)農(nóng)村與城市生師比分別為1.233、1.162、1.115、1.165、1.161、1.138、1.060、1.022、1.023、0.997。由以上數(shù)據(jù)可知在農(nóng)村和城市，湖北初中的生師比整體呈減小態(tài)勢，這反映了湖北農(nóng)村與城市初中的教學(xué)水平得得到提高；同時說明湖北省區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)初中之間剪刀差及義務(wù)教育財(cái)政支出不均衡現(xiàn)象有所改善。

3.我國區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間初中義務(wù)教育財(cái)政支出的不均衡性大于小學(xué)。由以上兩組數(shù)據(jù)可知2004年后初中城鄉(xiāng)之間生師比高于小學(xué)城鄉(xiāng)之間生師比，反映當(dāng)前我國區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間初中義務(wù)教育財(cái)政支出的剪刀差現(xiàn)象大于小學(xué)。

二、我國義務(wù)教育財(cái)政支出剪刀差現(xiàn)象成因分析

（一）我國義務(wù)教育財(cái)政投入以縣為主體

教育經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)一直是我國義務(wù)教育特點(diǎn)。自2006年起我國義務(wù)教育采用的是以縣為主的投入體制，但整體提供方式并沒有改變。據(jù)有關(guān)資料顯示我國各級政府的基礎(chǔ)教育財(cái)政職責(zé)為：中央政府主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育方面的專項(xiàng)資金，省政府為基礎(chǔ)教育方面的專項(xiàng)資金及少數(shù)重點(diǎn)中學(xué)的經(jīng)費(fèi)，市政府為城區(qū)中學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)及市級財(cái)政用于基礎(chǔ)教育方面的專項(xiàng)資金，縣政府為縣高中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)及縣級用于基礎(chǔ)教育方面的專項(xiàng)資金，鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)辦初中與中心小學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)及用于基礎(chǔ)教育方面的專項(xiàng)資金，村委會為村辦小學(xué)的辦學(xué)經(jīng)經(jīng)費(fèi)。

（二）以縣為主體制度下欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育的雙重外部性

以縣為主的義務(wù)教育投入體制下農(nóng)村義務(wù)教育存在著雙重外部性。一是接受義務(wù)教育有利于提高全民素質(zhì)和國家長久發(fā)展；二是縣級財(cái)政投入義務(wù)教育后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)生不是回家鄉(xiāng)而是到發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)，發(fā)達(dá)地區(qū)并沒為此付費(fèi)，受到了欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育的正外部效應(yīng)。

（三）以縣為主義務(wù)教育投入體制下實(shí)施過程中的問題

1.中央政府存在的問題主要是中央轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)的各級投入落實(shí)不到位和不及時。我國當(dāng)前義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央對地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金路徑為中央到省級再到市級最后到縣級，多層級的撥付鏈條使轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金落實(shí)不到位且不及時。2008年國家審計(jì)署審計(jì)數(shù)據(jù)顯示2007年部分地區(qū)未落實(shí)應(yīng)由地方承擔(dān)的資金1.22億元。審計(jì)調(diào)查的16個省中，有3個省未按照規(guī)定的分擔(dān)比例落實(shí)資金，少承擔(dān)資金1.08億元，占應(yīng)承擔(dān)資金總額的8.65%；有6個省的財(cái)政、教育部門共滯留中央“兩免一補(bǔ)”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1.89億元。

2.地方政府存在的問題。（1）各地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政投入不均衡。我國當(dāng)前共有2862個縣級政府單位，各個縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展的不均衡及各個縣級對義務(wù)教育重視程度不同，使得發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育投入存在不均衡性。（2）縣級財(cái)政對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)存在管理不善和挪用問題。2008年國家審計(jì)署審計(jì)數(shù)據(jù)顯示審計(jì)調(diào)查的54個縣中，有46個縣的中小學(xué)校和教育、財(cái)政部門共擠占挪用校舍維修改造等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1.15億元，占同類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總額的3.8%。（3）地方政府缺少使用教育財(cái)政資金的透明信息和社會監(jiān)督。因沒有有效的信息披露機(jī)制，教育財(cái)政資金的收入和支出缺少了廣大群眾的社會監(jiān)督，由此造成縣級財(cái)政濫用的局面。（4）橫向轉(zhuǎn)移支付制度不健全。當(dāng)前我國缺少一個完善的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，這造成發(fā)達(dá)地區(qū)不愿意為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育付費(fèi)。

三、縮小我國義務(wù)教育財(cái)政支出不均衡現(xiàn)象的建議

縮小我國義務(wù)教育財(cái)政支出不均衡現(xiàn)象需要中央和地方政府的共同努力，從“成因分析”中我們可以提出以下建議：

首先，中央政府方面應(yīng)該合理加大對地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，加大地方政府對義務(wù)教育的重視程度，加強(qiáng)對中央轉(zhuǎn)移支付資金在縱向轉(zhuǎn)移過程及使用時的管理與監(jiān)督，做地方政府橫向轉(zhuǎn)移支付的引路人和裁定者。

其次，地方政府要運(yùn)用稅收優(yōu)惠、減免加大對義務(wù)教育三次分配的鼓勵力度，加強(qiáng)對教育財(cái)政資金的有效利用，加大廣大群眾對財(cái)政部門使用財(cái)政資金的監(jiān)督，加強(qiáng)各地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付。

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