公共政策對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響機(jī)理分析

李欣欣 王 煒

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱150028)

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”的基本途徑，也是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)民利益的保障對(duì)政府有高度的依賴性，無(wú)法離開政策的支持。正確合理的政策體系雖然不能增加資源，但可以改變資源配置的基礎(chǔ)，提供一種適當(dāng)?shù)募?lì)，完善的公共政策體系更是推動(dòng)資源要素向農(nóng)業(yè)流動(dòng)的重要保證。因此，剖析公共政策對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響機(jī)理，可以充分發(fā)揮公共政策對(duì)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極導(dǎo)向作用。

一、我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及問(wèn)題

縱觀世界各國(guó)，美、日、法等發(fā)達(dá)國(guó)家大多在20世紀(jì)40—60年代即實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，于20世紀(jì)60年代中后期及70年代相繼實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。我國(guó)在1964年的《政府工作報(bào)告》中明確提出了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問(wèn)題，把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為“四化”建設(shè)的重要內(nèi)容之一，經(jīng)過(guò)近50年的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)業(yè)“十二五”規(guī)劃中又繼續(xù)提出了堅(jiān)持把加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為主攻方向，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⒓s化，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。可見，“十二五”時(shí)期是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要時(shí)期。目前，我國(guó)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展盡管取得了一定的成績(jī)，但仍存在一些問(wèn)題。

(一)種植結(jié)構(gòu)不合理，生產(chǎn)率偏低

目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以種植業(yè)為主，2010年糧食作物比重達(dá)到了68.38%，而經(jīng)濟(jì)作物及其他只占了總播種面積余下的31.62%。種植結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品很難在激烈的國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，而且家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相對(duì)分散、規(guī)模小，只有有限的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和極少數(shù)農(nóng)村實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)率偏低，缺少競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力多，就業(yè)壓力大

截至2010年底，我國(guó)的農(nóng)村人口雖然已縮減至6.7億，但仍然占全國(guó)人口總數(shù)的50%。近年來(lái)，累計(jì)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力4000萬(wàn)人，但由于農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，大量的剩余勞動(dòng)力就業(yè)壓力仍然很大，這些勞動(dòng)力是否能順利轉(zhuǎn)移，關(guān)乎我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)農(nóng)業(yè)資源短缺，生態(tài)環(huán)境惡化

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開對(duì)資源的依賴，當(dāng)前我國(guó)的耕地為1.2億公頃，林地為3.1億公頃，草地為3.9億公頃，水資源為30906.4億立方米，總量居世界前列，但我國(guó)人口基數(shù)大的現(xiàn)實(shí)使人均資源擁有量低于世界平均水平，加上生態(tài)環(huán)境日益惡化和環(huán)境污染，給我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。

(四)農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)低，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢

勞動(dòng)力素質(zhì)偏低是導(dǎo)致了就業(yè)面狹窄的主要原因之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)每10萬(wàn)人口中文盲率達(dá)到了4.08%，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅需要設(shè)備和技術(shù)的現(xiàn)代化，更需要農(nóng)民自身素質(zhì)的提高以接受和操作現(xiàn)代化的設(shè)備，只有兩者相協(xié)調(diào)才能更好地促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(五)農(nóng)業(yè)科技推廣普及力度不夠，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展受到制約

2010年，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率和農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平均達(dá)到52%，分別增長(zhǎng)4個(gè)和16個(gè)百分點(diǎn)，標(biāo)志著科技已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力量，但由于科技政策的執(zhí)行和宣傳力度不到位，很多農(nóng)村地區(qū)仍然采用粗放式的經(jīng)營(yíng)方式，對(duì)先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備的應(yīng)用較少，不僅影響了產(chǎn)量，更破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致了水土流失等問(wèn)題出現(xiàn)，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、公共政策對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響機(jī)理

(一)公共政策的傳導(dǎo)機(jī)制

公共政策的傳導(dǎo)機(jī)制是政策運(yùn)行過(guò)程中的主要環(huán)節(jié)，是政策在發(fā)揮作用的過(guò)程中，各政策工具通過(guò)某種媒介相互作用形成的一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，是政策主體與政策對(duì)象之間傳遞、交流和共享政策信息的互動(dòng)方式以及行為過(guò)程。

公共政策的傳導(dǎo)機(jī)制可以理解為政策的傳播和導(dǎo)向，即通過(guò)政策信息在組織之間及組織與個(gè)人之間的傳播過(guò)程，推進(jìn)人類社會(huì)發(fā)展的共享性行為活動(dòng)，目標(biāo)是使政策為人們所了解，并逐步內(nèi)化為人們有意識(shí)的自覺(jué)行為，從而以利于政策實(shí)施，具有一定的導(dǎo)向性(見圖1)。

圖1 公共政策傳導(dǎo)機(jī)制

公共政策的傳導(dǎo)過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)互動(dòng)的、有機(jī)聯(lián)系的過(guò)程，經(jīng)歷不斷循環(huán)往復(fù)并進(jìn)行修正。政策主體通過(guò)傳播的媒介(各種媒體和輿論方式等)將制定好的政策內(nèi)容(貨幣、財(cái)政等政策)傳遞給政策的作用對(duì)象，通過(guò)改變作用對(duì)象的內(nèi)在機(jī)理，從不同途徑實(shí)現(xiàn)政策效果，再通過(guò)受眾的反饋對(duì)公共政策本身進(jìn)行重新評(píng)估和修訂，使之能夠更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

(二)公共政策對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響途徑

從20世紀(jì)70年代開始國(guó)內(nèi)外學(xué)者就從不同側(cè)面對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)下了定義，在國(guó)內(nèi)外研究基礎(chǔ)上，筆者對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的定義界定如下:現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一種以創(chuàng)新為核心、以食品安全為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本目的、以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展為理念、以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織形式為紐帶的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形式?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開政策的大力支持，具體體現(xiàn)在具有完善的相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系。在一定程度上，公共政策主宰著農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)和命運(yùn)。聯(lián)系我國(guó)實(shí)際，結(jié)合公共政策的傳導(dǎo)機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)公共政策通過(guò)以下幾個(gè)途徑影響著我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展:

1.公共政策—農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格—農(nóng)戶生產(chǎn)方式—農(nóng)民收入提高

政策往往通過(guò)改變某類農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格或降低某類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，改變農(nóng)戶生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民收入的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。第一，實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格干預(yù)政策。自1997年開始的對(duì)市場(chǎng)議購(gòu)糧食實(shí)行按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)的政策，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策已開始實(shí)現(xiàn)了從抑制性向保護(hù)性的過(guò)渡和轉(zhuǎn)變;第二，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)民產(chǎn)后加工增值等附加收益。如1998年10月十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》提出了通過(guò)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展把生產(chǎn)和市場(chǎng)有效連接起來(lái)，降低生產(chǎn)和交易成本;通過(guò)對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的加工提高產(chǎn)品的附加值，從而影響市場(chǎng)價(jià)格，改變農(nóng)民的粗放式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。

2.公共政策—先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用—學(xué)習(xí)和外溢效應(yīng)—現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技推廣

政策通過(guò)改變某類生產(chǎn)要素的市場(chǎng)價(jià)格，會(huì)改變農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)的采納行為。農(nóng)民受到某類生產(chǎn)要素價(jià)格政策調(diào)整或補(bǔ)貼的鼓勵(lì)、看到政策的外溢效應(yīng)，會(huì)積極學(xué)習(xí)和采用先進(jìn)技術(shù)，并使先進(jìn)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到擴(kuò)散，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展進(jìn)步。從2002年開始，我國(guó)先后實(shí)行了良種補(bǔ)貼、農(nóng)民購(gòu)買先進(jìn)農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、農(nóng)民培訓(xùn)補(bǔ)助、測(cè)土配方補(bǔ)助、科技入戶技術(shù)補(bǔ)貼、蘋果套袋技術(shù)補(bǔ)貼等，這些措施使農(nóng)民素質(zhì)明顯提高，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式也發(fā)生了重大變化。

3.公共政策—生產(chǎn)要素價(jià)格—生產(chǎn)資源配置方式—現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

政策可以通過(guò)改變某類生產(chǎn)要素的市場(chǎng)價(jià)格和經(jīng)營(yíng)成本改變農(nóng)戶的要素配置方式。第一，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的改革降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，提高了農(nóng)業(yè)效益。2000年中央開始改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，2006年廢除《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》，通過(guò)稅費(fèi)改革消除了現(xiàn)代社會(huì)中不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)的不合理賦稅，使國(guó)家、集體與農(nóng)民分配關(guān)系發(fā)生了根本的變化;第二，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼進(jìn)一步降低了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。十六大以來(lái)，國(guó)家啟動(dòng)的對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策，改變了長(zhǎng)期以來(lái)補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)、城市消費(fèi)者、企業(yè)的做法，使農(nóng)業(yè)成為國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的直接受益者。

4.公共政策—制度、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化—產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整—現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變

1982年中央一號(hào)文件確定的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。第一，引發(fā)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、分配制度的改革;第二，引發(fā)了農(nóng)村所有制結(jié)構(gòu)的變遷，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性和主動(dòng)性;第三，引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)了全國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高;第四，引發(fā)了流通體制改革，實(shí)行對(duì)外開放;第五，引發(fā)了農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)關(guān)系的變化等。在實(shí)施家庭承包經(jīng)營(yíng)制度及其引起的一系列經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得了巨大的成就。

5.公共政策—農(nóng)戶生產(chǎn)方式—農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境—現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境，從某種意義上講，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展起著決定性作用，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是至關(guān)重要的，而其實(shí)現(xiàn)程度取決于農(nóng)業(yè)決策者和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的行為。近些年國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)問(wèn)題日益重視，主要通過(guò)制定法律、條例等約束改變農(nóng)民的行為，并通過(guò)補(bǔ)貼形式對(duì)農(nóng)戶有利于生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行鼓勵(lì)。20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)出臺(tái)了很多保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法律、條例并對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼。政策法規(guī)的出臺(tái)極大地推動(dòng)了農(nóng)民保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和行為，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

三、促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策建議

(一)加強(qiáng)農(nóng)民教育培訓(xùn)，提高農(nóng)民整體素質(zhì)

農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化首先要做到農(nóng)民的現(xiàn)代化，要通過(guò)各種教育支農(nóng)和惠農(nóng)政策，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育和成人教育，引導(dǎo)農(nóng)村教育與市場(chǎng)化的接軌，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，從而拓寬就業(yè)面，達(dá)到促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供人才支持的雙重效果。

(二)放寬就業(yè)政策，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

對(duì)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題，要在提高農(nóng)民素質(zhì)的同時(shí)積極推行就業(yè)政策，倡導(dǎo)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，對(duì)個(gè)人創(chuàng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)給予優(yōu)惠，以便更好地吸納剩余勞動(dòng)力，維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境。

(三)加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和應(yīng)用，提高農(nóng)民收入

科技政策一直是西方國(guó)家發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的主要政策之一，針對(duì)我國(guó)科技水平落后的情況，可以出臺(tái)政策建立生態(tài)示范園區(qū)和示范基地，并大力培養(yǎng)科技人才，為農(nóng)民服務(wù)，提高農(nóng)民自覺(jué)接受和運(yùn)用科技的積極性，通過(guò)科技的推廣實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民的收入。

(四)落實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)

為了提高生產(chǎn)率，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，應(yīng)大力落實(shí)農(nóng)業(yè)落實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，在實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，提升農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，不僅節(jié)約資源，提高生產(chǎn)率，更有利于提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平。

(五)完善資源保護(hù)政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開資源，針對(duì)我國(guó)目前人均林業(yè)等資源日益減少的現(xiàn)狀，在出臺(tái)政策通過(guò)法律形式約束農(nóng)民的同時(shí)，更應(yīng)注重出臺(tái)對(duì)農(nóng)民保護(hù)生態(tài)資源和環(huán)境的行為予以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)的政策，控制和加強(qiáng)資源保護(hù)，加強(qiáng)水土流失等問(wèn)題的治理，促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

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