深化濱海新區(qū)管理體制改革的再思考

■李晅煜 楊 釗 孫 洋

天津濱海新區(qū)從1994年辟建至今，經(jīng)過近20年來的不斷發(fā)展壯大，經(jīng)濟綜合實力大幅增強，區(qū)域服務(wù)功能日臻完善，已經(jīng)在繼深圳特區(qū)、浦東新區(qū)之后，名副其實地成為服務(wù)輻射我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的第三增長極?；仡櫈I海新區(qū)的發(fā)展歷程，其每一步都伴隨著對原有管理體制的修正、完善乃至重構(gòu)，特別是2009年國務(wù)院批復(fù)了天津市 《關(guān)于調(diào)整天津市部分行政區(qū)劃的請示》，同意撤銷原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)行政建制，成立統(tǒng)一的天津市濱海新區(qū)。至此，濱海新區(qū)管理體制改革全面啟動，開發(fā)開放真正進入了由點及面、由局部到整體的發(fā)展新階段。時隔兩年，濱海新區(qū)的管理體制改革取得了顯著進展，但同樣還存在一些深層次問題尚未解決。本文將主要對此展開研究，并提出進一步深化濱海新區(qū)管理體制改革的政策建議。

濱海新區(qū)管理體制改革的主要進展

自2009年底成立統(tǒng)一行政區(qū)以來，濱海新區(qū)在推進管理體制改革方面取得的主要進展包括以下幾個方面。

1.建立了統(tǒng)一的管理體制

撤銷了濱海新區(qū)工委、管委會和原塘沽、漢沽、大港區(qū)建制，組建了濱海新區(qū)第一屆區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府和區(qū)政協(xié)，形成了統(tǒng)一的管理架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，成立了兩類區(qū)委、區(qū)政府派出機構(gòu)：一類是城區(qū)管理機構(gòu)，成立塘沽、漢沽、大港3個工委和管委會；一類是功能區(qū)管理機構(gòu)，成立9個功能區(qū)黨組和管委會，新建輕紡經(jīng)濟區(qū)、北塘經(jīng)濟區(qū)、中心漁港經(jīng)濟區(qū)3個管委會。與此同時，將原3個行政區(qū)的街道工委和辦事處也劃為區(qū)委、區(qū)政府的派出機構(gòu)，由區(qū)政府授權(quán)委托城區(qū)管委會進行管理。

2.建立了精簡高效的行政管理架構(gòu)

濱海新區(qū)探索打造大部制管理體制，積極精簡機構(gòu)，壓縮編制，區(qū)級四大機關(guān)的部門機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員編制均不大于原塘沽區(qū)規(guī)模，組建了全國同級區(qū)域中部門最少、最精簡的行政架構(gòu)。

3.形成了經(jīng)濟職能與社會職能相對分開的管理模式

濱海新區(qū)政府對公安、規(guī)劃、土地、安監(jiān)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)等職能實行垂直管理、集中統(tǒng)籌。同時委托城區(qū)管委會，行使轄區(qū)內(nèi)的社會管理職能，強化教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等部門，同時設(shè)立經(jīng)濟發(fā)展局、街鎮(zhèn)工作局等部門，重點推動街鎮(zhèn)經(jīng)濟、農(nóng)村城市化和城鎮(zhèn)化進程；委托各功能區(qū)管委會主要行使經(jīng)濟發(fā)展職能，卸掉社會事務(wù)包袱，集中精力抓經(jīng)濟。

4.建立了分類服務(wù)的管理體系

在積極承接天津市政府下放的行政審批事項的基礎(chǔ)上，濱海新區(qū)著力構(gòu)建“一級政府、分類服務(wù)”的管理模式，具體思路是在新區(qū)層面，重點抓好規(guī)劃編制、土地等資源能源調(diào)配、產(chǎn)業(yè)布局等事關(guān)新區(qū)發(fā)展全局的審批事項，其它事項全部委托下放。在管委會層面，除集中統(tǒng)籌的事項外，均保持了各自區(qū)域原有的審批權(quán)限和審批職能，濱海新區(qū)還將逐步把天津市政府新下放的權(quán)限逐步下放給各管委會。在街鎮(zhèn)層面，統(tǒng)籌規(guī)劃調(diào)整街鎮(zhèn)布局和社區(qū)布局，統(tǒng)一建設(shè)社區(qū)便民服務(wù)中心和服務(wù)站，實行“一窗口受理，一條龍服務(wù)，一站式辦結(jié)”，以實現(xiàn)群眾日常生活服務(wù)“不出街鎮(zhèn)”。目前，濱海新區(qū)已經(jīng)建立了區(qū)級行政審批服務(wù)中心以及各城區(qū)和功能區(qū)行政審批分中心，在部分街道建成了社區(qū)便民服務(wù)中心 （站）。

5.初步建立了“新區(qū)的事在新區(qū)辦”的運行機制

天津市委、市政府出臺文件支持濱海新區(qū)先行先試，規(guī)定在天津市權(quán)限范圍內(nèi)，濱海新區(qū)能辦的事，由濱海新區(qū)自己決定。濱海新區(qū)需要報送國家的審批事項，市有關(guān)職能部門不再審批，按程序報送。這使濱海新區(qū)具有率先改革、率先發(fā)展的體制機制優(yōu)勢。

濱海新區(qū)的管理體制改革整體上取得了較好的效果，集中表現(xiàn)在一方面改革比較徹底。濱海新區(qū)正式啟動管理體制改革前，實際上設(shè)計了兩套改革方案，一種是在原塘沽區(qū)和開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)上組建濱海新區(qū)，另一種是將原塘沽、漢沽、大港3個行政區(qū)全域合并。在這兩套方案中，天津市選擇了后者，這樣既有利于整合老三區(qū)發(fā)展優(yōu)勢，增強濱海新區(qū)的整體競爭力，也避免了由于改革不徹底為濱海新區(qū)的長遠發(fā)展埋下隱患。另一方面改革比較平穩(wěn)。通過從原有的3個行政區(qū)各抽調(diào)1/3編制組建區(qū)級機構(gòu)，選派年富力強的干部充實街鎮(zhèn)基層單位，較為妥善了解決了機構(gòu)改革中的人員安置問題；同時，改革未對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響，濱海新區(qū)兩年來各項經(jīng)濟指標(biāo)仍保持了較高的增長速度。

濱海新區(qū)管理體制改革存在的主要問題

濱海新區(qū)的管理體制改革雖然取得了積極進展，但仍然存在一些亟需解決的困難和問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.行政層級問題

整合后的濱海新區(qū)雖然常住人口占到了全天津市的1/5，經(jīng)濟總量占到了全市的1/2，但在行政級別上仍與市內(nèi)六區(qū)和市轄三縣一樣，同屬正局級行政區(qū)。而在原有3個行政區(qū)政府機關(guān)基礎(chǔ)上設(shè)立的塘沽、漢沽、大港3個城區(qū)管委會，以及開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)、中新天津生態(tài)城、東疆保稅港區(qū)等國家級產(chǎn)業(yè)功能區(qū)也都同屬于正局級單位。也就是說，在行政級別上，濱海新區(qū)政府與下轄的3個城區(qū)管委會和幾個國家級產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管委會是同級關(guān)系。這一行政職級設(shè)置的直接后果就是濱海新區(qū)政府作為統(tǒng)籌全區(qū)發(fā)展的管理機構(gòu)，缺乏必要的約束力，在開展很多具體工作中面臨著決策難以實施，政令難以落實的尷尬局面。

2.職權(quán)劃分問題

濱海新區(qū)雖然致力于實行經(jīng)濟管理職能和社會管理職能相對分開的管理模式，但在具體實施過程中，各城區(qū)和功能區(qū)管委會之間仍難以避免的存在職能交叉、權(quán)責(zé)不清的問題。比如各城區(qū)管委會雖然被定位為主要行使社會管理職能，但仍然肩負(fù)著代管所轄街鎮(zhèn)，發(fā)展街鎮(zhèn)經(jīng)濟的任務(wù)；各功能區(qū)管委會雖然被定位為主要行使經(jīng)濟發(fā)展職能，但仍要承擔(dān)交通、水電、環(huán)保等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。因此，各城區(qū)和功能區(qū)管委會仍然要同時行使經(jīng)濟和社會管理職能，依然要保留相應(yīng)的管理機構(gòu)和人員設(shè)置。這就致使城區(qū)難以集中精力抓社會發(fā)展，功能區(qū)難以真正卸下包袱抓經(jīng)濟建設(shè)。

3.運行機制問題

當(dāng)年浦東新區(qū)僅是在原川沙縣基礎(chǔ)上建立的，并不涉及跨行政區(qū)的整合問題，歷經(jīng)十多年的發(fā)展，直到2009年才進一步將南匯區(qū)并入浦東新區(qū)。與之相比，濱海新區(qū)成立之初就涉及對原有3個行政區(qū)的全面整合，其整合規(guī)模、復(fù)雜程度在全國都是少有的，也因此要面對更大的困難和阻力。這也致使濱海新區(qū)成立統(tǒng)一行政區(qū)兩年多來，相關(guān)運行機制仍不盡完善。在利益協(xié)調(diào)機制上，濱海新區(qū)目前尚未理順區(qū)內(nèi)財政體制，對于部分發(fā)展事項的財政支付責(zé)任仍不明確，如有的城區(qū)管委會不愿承擔(dān)原有債務(wù)責(zé)任，不愿支付社會事業(yè)發(fā)展投入等，認(rèn)為這些理應(yīng)由區(qū)財政承擔(dān)；而濱海新區(qū)目前僅從各城區(qū)抽取10%，從各功能區(qū)抽取20%的財政收入充實區(qū)財政，大頭仍然留在各城區(qū)和功能區(qū)，區(qū)財政支付能力有限，難以完全滿足各項工作需要。在聯(lián)系互動機制上，3個城區(qū)和幾個國家級功能區(qū)的很多工作仍直接對口天津市，造成同樣一件工作往往需要市里和區(qū)里反復(fù)開會傳達布置，基層單位疲于應(yīng)付，影響工作執(zhí)行效率。同時，各城區(qū)和功能區(qū)發(fā)展定位仍有重疊和雷同，比如轄區(qū)內(nèi)的中心商務(wù)區(qū)、中新天津生態(tài)城、渤龍湖總部經(jīng)濟區(qū)、北塘經(jīng)濟區(qū)都提出要發(fā)展總部經(jīng)濟，但彼此之間又缺乏必要的溝通合作機制，為完成區(qū)政府下達的招商任務(wù)，就難以避免的存在爭奪項目、爭奪資金等內(nèi)耗現(xiàn)象，無法真正實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展。

4.機構(gòu)設(shè)置問題

濱海新區(qū)的機構(gòu)設(shè)置遵循我國大部制改革的一貫做法，力求精簡。但從我國各地推行大部制改革的實際情況來看，仍然沒有從根本上擺脫全能型政府的觀念，在政府職能未減少，并日益增加的情況下，機構(gòu)的精簡、人員的縮編導(dǎo)致需要管好的事情“無人管、無力管”，最后不得不陷入“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈。為避免出現(xiàn)這一問題，濱海新區(qū)主要是借鑒浦東新區(qū)做法，通過一個部門加掛多個牌子，一套人馬兼管幾項工作的方式控制機構(gòu)的再膨脹。但這一做法并不能從根本上解決問題，長此以往，各個工作部門必然是顧此失彼，具體工作人員必然是難堪重荷，影響效率。

深化濱海新區(qū)管理體制改革的幾點建議

本文認(rèn)為造成濱海新區(qū)管理體制改革存在以上問題的原因主要在于兩個方面。一方面是客觀原因。即管理體制改革固有的復(fù)雜性決定了濱海新區(qū)的改革不可能一蹴而就，必然要面對來自內(nèi)外部的各種壓力和挑戰(zhàn)，需要相當(dāng)長的一段過渡期來理順體制、健全機制、凝聚人心，產(chǎn)生一系列階段性問題也就在所難免。另一方面是主觀原因。即濱海新區(qū)現(xiàn)行的管理體制架構(gòu)存在一定的設(shè)計缺陷，主要是雖然撤銷了原有3個行政區(qū)建制，但仍然保留了3個城區(qū)管委會，人為的在區(qū)政府與各街鎮(zhèn)之間增加了一個管理層級。雖然短期看，這樣可以起到穩(wěn)定干部隊伍、減少改革阻力的有益作用，但長遠來看，增加了協(xié)調(diào)難度，加大了行政成本，不利于改革向縱深發(fā)展。針對問題和成因，本文認(rèn)為濱海新區(qū)未來應(yīng)從以下幾個方面入手，深化管理體制改革：

1.強化區(qū)政府權(quán)威性和領(lǐng)導(dǎo)職能

在濱海新區(qū)現(xiàn)行的行政層級設(shè)置框架下，由于3個城區(qū)管委會和幾個國家級功能區(qū)管委會雖然被確定為區(qū)政府的派出機構(gòu)，但行政層級與新區(qū)政府相同，這必然造成區(qū)政府權(quán)威性不強、約束力不夠，難以真正行使統(tǒng)籌職能。而重新設(shè)置行政層級又必然面對體制內(nèi)的諸多困難，實施難度較大。因此，在不觸動現(xiàn)行行政層級設(shè)置前提下，要想理順濱海新區(qū)的管理體制，首先必須強化區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)職能，關(guān)鍵在于以下幾個方面：一是強化管理權(quán)。建議天津市委、市政府準(zhǔn)許濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府設(shè)立、調(diào)整或撤銷各級派出機構(gòu)，并根據(jù)統(tǒng)籌管理需要，確定、調(diào)整其具體管理職權(quán)；明確各功能區(qū)必須接受新區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對市管功能區(qū)，委托新區(qū)代行管理職權(quán)；準(zhǔn)許新區(qū)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，調(diào)整、優(yōu)化現(xiàn)有功能區(qū)管理職權(quán)和機構(gòu)設(shè)置，可以設(shè)立其他經(jīng)濟功能區(qū)；采取區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)兼任各城區(qū)和功能區(qū)行政一把手的方式，強化區(qū)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是強化財權(quán)。盡快建立全區(qū)統(tǒng)一的財政預(yù)算體制，規(guī)范并明確各部門財政支出，在此基礎(chǔ)上調(diào)整優(yōu)化財力結(jié)構(gòu)，逐步增強區(qū)級財政支付能力；進一步細(xì)化各城區(qū)和功能區(qū)財政支出責(zé)任，明確具體經(jīng)費負(fù)擔(dān)辦法；研究設(shè)立償還政府性債務(wù)和發(fā)展社會事業(yè)的財政專項。三是強化人事權(quán)。賦予濱海新區(qū)推薦各功能區(qū)局級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，市委、市政府優(yōu)先考慮、擇優(yōu)任命；賦予濱海新區(qū)任免、調(diào)整各級機關(guān)處級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，報市組織部門備案。

2.理順城區(qū)和功能區(qū)管委會管理職權(quán)

濱海新區(qū)管理體制改革涉及重新劃分和設(shè)置區(qū)政府、3個城區(qū)、各功能區(qū)、各街鎮(zhèn)4個層級的管理職權(quán)，本就任務(wù)繁重、阻力較大，加之隨著濱海新區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各區(qū)域的發(fā)展任務(wù)、管理重點必然是不斷動態(tài)變化的。在這樣的背景下，如果采取發(fā)現(xiàn)一個問題，調(diào)整一項職權(quán)的方式解決問題，必然陷于被動。因此，必須強化職權(quán)劃分的頂層設(shè)計，努力從根源上解決問題。具體建議有以下4個方面。一是壓縮管理層級，推行“扁平化管理”。撤銷3個城區(qū)管委會代管街鎮(zhèn)職權(quán)，改由區(qū)委、區(qū)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，強化區(qū)政府對于各城區(qū)、功能區(qū)和街鎮(zhèn)的垂直管理。二是合理劃分經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展職能。逐步剝離3個城區(qū)管委會的經(jīng)濟發(fā)展職能，只保留其城市管理和公共服務(wù)的相應(yīng)管理職能；各產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的社會管理和公共服務(wù)職能全部移交城區(qū)或所處街鎮(zhèn)，真正實現(xiàn)城區(qū)抓社會、功能區(qū)抓經(jīng)濟，各展所長、各司其職的管理模式。三是優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置。裁撤、合并各城區(qū)和功能區(qū)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，城區(qū)只保留醫(yī)療、教育、社保、城市管理等社會管理部門，功能區(qū)只保留招商引資、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟發(fā)展部門，接受區(qū)政府相關(guān)職能部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作，由區(qū)政府規(guī)劃建設(shè)部門統(tǒng)籌組織實施；機構(gòu)整合產(chǎn)生的富余人員充實到各街鎮(zhèn)基層單位，著力發(fā)展特色經(jīng)濟、提供便民服務(wù)等。四是下放行政審批權(quán)限。根據(jù)各城區(qū)、功能區(qū)、街鎮(zhèn)行使管理職權(quán)需要，本著充分放權(quán)、重心下移的原則，將各類行政審批事項和權(quán)限盡量下放到各基層單位和服務(wù)一線，實行就地審批、就近審批，提高審批效率。

3.完善運行機制和服務(wù)模式

濱海新區(qū)深化管理體制改革不僅要在體制架構(gòu)上進行重新設(shè)計，更加重要的是盡快建立健全政府相關(guān)運行機制，最大限度的克服現(xiàn)有體制障礙，將體制設(shè)計延遲于經(jīng)濟社會發(fā)展需要的成本和損失壓至最低。為此，本文建議：一是建立統(tǒng)一的對口工作機制。天津市級各職能部門應(yīng)直接對口濱海新區(qū)政府及其所屬職能部門部署工作，避免一項工作越級布置、反復(fù)傳達、效率低下。二是建立利益分享機制。在區(qū)級財政中，設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付賬戶，由各經(jīng)濟功能區(qū)每年拿出一定的財政收入，貼補和支持各城區(qū)和街鎮(zhèn)發(fā)展社會事業(yè)；鼓勵各經(jīng)濟功能區(qū)在各城區(qū)和街鎮(zhèn)發(fā)展飛地經(jīng)濟，并建立稅收分成機制，充實各城區(qū)和街鎮(zhèn)財力。三是強化交流合作機制。按照“東港口、西高新、南重化、北旅游、中服務(wù)”的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，引導(dǎo)各經(jīng)濟功能區(qū)發(fā)揮各自優(yōu)勢，重點發(fā)展3-4個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)雷同，促進錯位發(fā)展；鼓勵各經(jīng)濟功能區(qū)共享招商信息、加強招商合作，合力引進更大的項目資源。對于合作引進的項目，由參與招商的經(jīng)濟功能區(qū)協(xié)商確定項目選址，合作成立項目工作組推動開發(fā)建設(shè)，項目收益可以考慮按各功能區(qū)所承擔(dān)的開發(fā)建設(shè)成本比例分配。同時，濱海新區(qū)還應(yīng)率先探索政府購買服務(wù)的新模式，將社區(qū)服務(wù)、城市管理等部分公共服務(wù)職能，逐步向?qū)I(yè)化服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)移，并探索市場化運營模式，以減輕政府部門負(fù)擔(dān)，一定程度上避免機構(gòu)二次膨脹。

除以上之外，天津市應(yīng)抓緊研究制定新的 《濱海新區(qū)條例》，以立法的方式，盡快明確濱海新區(qū)成立統(tǒng)一行政區(qū)后，新區(qū)政府與各城區(qū)和功能區(qū)管委會的職權(quán)劃分、機構(gòu)設(shè)置、管理規(guī)范等，在有法可依的前提下，指導(dǎo)和推動濱海新區(qū)進一步深化管理體制改革，切實消除制約濱海新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制性障礙。

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