錢從哪兒來(lái)？

◎ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng) 劉守英

一些地方在城市建設(shè)時(shí)，沒(méi)有從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮問(wèn)題，不顧自身財(cái)力，不顧土地、水等資源的承載力，已經(jīng)造成很多問(wèn)題，我國(guó)665個(gè)城市中，有將近400個(gè)城市缺水，其中大約有200個(gè)城市嚴(yán)重缺水；由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，一些地方出現(xiàn)“睡城”現(xiàn)象，每天早晚高峰，有數(shù)十萬(wàn)人在同一時(shí)間往返十幾、幾十公里上下班，造成嚴(yán)重的交通堵塞。

更有甚者，一些城市以“加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程”為幌子、以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費(fèi)為目的，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動(dòng)，粗放式占用大量土地，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣。一些外表光鮮亮麗的大城市是以犧牲農(nóng)民利益和靠行政手段突擊造成的，甚至不惜以犧牲部分社會(huì)成員利益、增大社會(huì)不平等程度為代價(jià)。

土地出讓收入，以及房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入是資金的主要來(lái)源。為了加快城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴越來(lái)越高，土地出讓收入占地方政府財(cái)政的比重已從2001年的9.1%提高到2009年的30.8%，以土地為抵押獲取的貸款債務(wù)規(guī)模更是大幅度增長(zhǎng)。

走“土地依賴路徑”的城鎮(zhèn)化之路充滿風(fēng)險(xiǎn)。這種建設(shè)城市的方式要繼續(xù)下去必須具備兩個(gè)條件。其一，房屋價(jià)格持續(xù)上漲，從而為土地價(jià)格的上升提供保障；其二，不斷擴(kuò)大用地規(guī)模，并能低價(jià)征收土地，從銀行持續(xù)獲得融資。當(dāng)前，一些大城市的高房?jī)r(jià)已超過(guò)了居民的承受能力，而再過(guò)幾年，我國(guó)城市房屋整體上能達(dá)到供需平衡，土地很難像現(xiàn)在這樣能穩(wěn)定地給城市建設(shè)提供資金；而大量低成本征地拆遷，造成了不少社會(huì)矛盾，很多農(nóng)民既無(wú)法融入城市生活，又回歸不到原來(lái)的農(nóng)村。

◎ 中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任 汪德華

“土地財(cái)政”加“地方融資平臺(tái)”的融資機(jī)制，是地方政府經(jīng)營(yíng)城市的“魔法杖”。這種融資機(jī)制是“成就”與“爭(zhēng)議”的結(jié)合體，它既給城鎮(zhèn)建設(shè)飛速發(fā)展提供了強(qiáng)大的資金支持，也使得以房?jī)r(jià)高企為代表的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越難以承受。其不合理之處主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：首先，借助這一融資機(jī)制，地方政府的城市建設(shè)資金近乎在財(cái)政體外循環(huán)，正常的預(yù)算以及財(cái)政管理程序無(wú)法發(fā)揮作用，進(jìn)而導(dǎo)致城市建設(shè)行為缺乏必要的公共約束，部分資金的浪費(fèi)、腐敗以及好大喜功的市政建設(shè)難以避免。其次，這一融資機(jī)制也不公平。土地出讓收入是地方融資平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)看，房?jī)r(jià)中包含的土地出讓收入越來(lái)越高，收入較低人群受資金約束購(gòu)房時(shí)間推遲，意味著其購(gòu)房時(shí)承擔(dān)的絕對(duì)和相對(duì)稅負(fù)都越來(lái)越重；收入較高人群較早買房意味著稅負(fù)較輕。更嚴(yán)重的是，高收入人群甚至可能通過(guò)投機(jī)性或投資性購(gòu)買房產(chǎn)獲取額外收益，使得問(wèn)題更加惡化。

當(dāng)前中國(guó)需要的，應(yīng)是推廣房產(chǎn)稅抑制土地財(cái)政，同時(shí)盡快啟動(dòng)市政債，多管齊下為城市建設(shè)融資。

具體說(shuō)來(lái)，以保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅抑制住房投機(jī)、投資需求，在市場(chǎng)機(jī)制作用之下，這將制約土地財(cái)政的增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)從土地財(cái)政到房產(chǎn)稅的部分轉(zhuǎn)換。為彌補(bǔ)城市建設(shè)資金的不足，首先要對(duì)市政建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類，能夠自行平衡資金的則以項(xiàng)目公司方式走信貸，政府不再承擔(dān)資金責(zé)任。其次，可以學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家，允許市級(jí)政府單獨(dú)發(fā)行，省級(jí)政府與縣級(jí)政府捆綁發(fā)行市政債，依賴公開(kāi)證券市場(chǎng)為缺少現(xiàn)金回報(bào)的城市建設(shè)項(xiàng)目融資，同時(shí)以市政債資金替換現(xiàn)有需要地方政府承擔(dān)的融資平臺(tái)債務(wù)，化解風(fēng)險(xiǎn)。

首先，采用市政債為城市建設(shè)融資符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，也符合中國(guó)國(guó)情。其次，“土地財(cái)政”加“地方融資平臺(tái)”融資方式，其運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)是市政建設(shè)項(xiàng)目能帶來(lái)顯性回報(bào)，如地鐵帶來(lái)的周邊地價(jià)上升，進(jìn)而不斷上漲的土地純收益能用于償還債務(wù)等。最后，現(xiàn)有“地方融資平臺(tái)”具有項(xiàng)目打包貸款、財(cái)政資金償還等類似于市政債的性質(zhì)，兩者的差別在于市政債利用了公開(kāi)資本市場(chǎng)，地方融資平臺(tái)僅是單個(gè)銀行與政府之間的交易。但對(duì)于政府融資來(lái)說(shuō)，公開(kāi)市場(chǎng)恰是非常重要的外部制約。在公開(kāi)市場(chǎng)融資，需要地方政府增加預(yù)算透明度，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目有良好的規(guī)劃，對(duì)于未來(lái)的償還計(jì)劃有清晰的說(shuō)明。