淺談我國小額貸款公司法律監(jiān)管的完善*

江眺，謝丹婕(華僑大學(xué)法學(xué)院，福建泉州362021)

淺談我國小額貸款公司法律監(jiān)管的完善*

江眺，謝丹婕
(華僑大學(xué)法學(xué)院，福建泉州362021)

小額貸款公司的設(shè)立對緩解中小企業(yè)融資困難、繁榮金融市場發(fā)揮了重要作用。目前我國對小額貸款公司的監(jiān)管還處于比較混亂的狀態(tài)，本文力圖通過對我國小額貸款公司法律監(jiān)管現(xiàn)狀存在的不足予以分析，從而提出關(guān)于完善我國小額貸款公司法律監(jiān)管的具體建議。

小額貸款公司;法律監(jiān)管;完善

一、我國小額貸款公司的產(chǎn)生與制度價值

(一)我國小額貸款公司的產(chǎn)生

金融供給不足是“三農(nóng)”問題的突出難題，為了解決這一問題，2005年中國人民銀行在全國五個省份成立了七家商業(yè)性小額貸款組織進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)的幾年內(nèi)，這七家小額貸款公司的地位身份不明確，加之監(jiān)管的不到位，制約了小額貸款公司的健康發(fā)展。因此，在2008年5月，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會共同頒布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)來規(guī)范其發(fā)展。自此小額貸款公司在全國遍地開花，據(jù)統(tǒng)計，公司數(shù)量由2008年底的不到500家，發(fā)展到2011年六月底的3366家。根據(jù)中國人民銀行最新統(tǒng)計數(shù)字，截至2011年6月末，全國共有小額貸款公司3366家，比去年年底增加了752家?？梢娦☆~貸款公司的隊伍正在迅速發(fā)展壯大。

(二)小額貸款公司的制度價值

小額貸款公司試點(diǎn)政策的推出受到了各地區(qū)眾多民營企業(yè)的追捧。由此可見小額貸款公司這一制度有其存在的價值:一是，正規(guī)金融較高的貸款條件與標(biāo)準(zhǔn)使得農(nóng)戶和中小企業(yè)日益增長的資金需求無法滿足，小額貸款公司則不同，有利于滿足這些中小散戶短期的資金需求，可以促進(jìn)它們的發(fā)展壯大。二是，日益活躍的民間資本采用民間借貸、私人錢莊、高利貸等形式發(fā)展嚴(yán)重擾亂了正規(guī)的金融秩序。小額貸款公司的出現(xiàn)，可以大大降低民間金融的貸款風(fēng)險。

二、我國小額貸款公司法律監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)現(xiàn)狀

小額貸款公司的法律監(jiān)管依據(jù)分為國家層面和地方層面。在國家層面，主要是中國銀監(jiān)會、中國人民銀行共同發(fā)布了《指導(dǎo)意見》。在地方層面，各級地方政府出臺了相關(guān)規(guī)范性文件，這些是目前對小額貸款公司試點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管的最主要依據(jù)。截至2011年1月收集的數(shù)據(jù)，除了西藏自治區(qū)外，各省均有頒布省、市級規(guī)范性法律文件。例如，福建省出臺了《福建省試點(diǎn)小額貸款公司暫行管理辦法》等;又如，浙江省出臺了《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》等。

根據(jù)上述規(guī)范性文件，可以整理得出我國對小額貸款公司的法律監(jiān)管內(nèi)容，主要包括如下幾個方面:

1、準(zhǔn)入監(jiān)管

⑴注冊資本。《指導(dǎo)意見》對有限責(zé)任公司和股份有限公司的注冊資本分別進(jìn)行了規(guī)定，最低注冊資本額度分別是500萬元和1000萬元。但是對于小額貸款公司的注冊資本，各地方卻做了較高的規(guī)定。譬如，從最低注冊資本額度上，對于有限責(zé)任公司和股份有限公司的注冊資本，福建省就分別規(guī)定了5000萬元和1億元的最低額度。但是也有其他部分地區(qū)對注冊資本額度進(jìn)行了上限規(guī)定，譬如浙江省規(guī)定，試點(diǎn)期間，小額貸款公司注冊資本最高不得超過2億元(欠發(fā)達(dá)縣域1億元)等。⑵發(fā)起人資格?！吨笇?dǎo)意見》對于發(fā)起人的資格要求相對較低，主要包括發(fā)起人具有法人資格或者行為能力，無不良信用記錄和犯罪記錄等。而各地政府對發(fā)起人的要求則較為嚴(yán)格。如福建省規(guī)定，小額貸款公司的主要發(fā)起人或者最大股東應(yīng)當(dāng)是管理規(guī)范、信用優(yōu)良、實力雄厚的當(dāng)?shù)毓歉善髽I(yè)。⑶持股比例。對單一自然人、企業(yè)法人、其他社會組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。而各地方又對主要發(fā)起人及其關(guān)聯(lián)方的持股比例進(jìn)行較為寬松的規(guī)定。譬如，廣東省對主發(fā)起人或者最大股東及其關(guān)聯(lián)方合計持股比例放寬至45%。還有部分地方也規(guī)定了發(fā)起人的最低持股比例，譬如上海市規(guī)定單個股東持股比例最低不得低于注冊資本的1%。

2、運(yùn)營監(jiān)管

⑴貸款對象

《指導(dǎo)意見》明確指出，小額貸款公司的服務(wù)對象是農(nóng)戶和微型企業(yè)。在此基礎(chǔ)上，各地規(guī)定了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，譬如福建省規(guī)定，“小額貸款公司貸款余額的70%應(yīng)用于單戶單款余額100萬元以下的小額貸款，……”。

⑵貸款利率

對于貸款利率，《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定利率下限為央行公布的同期同檔次基準(zhǔn)利率的90%，上限不得超過相關(guān)部門規(guī)定的限度。大部分地區(qū)對此沒有自己的規(guī)定，都是按照該規(guī)定予以執(zhí)行。

⑶關(guān)聯(lián)借貸

《指導(dǎo)意見》沒有對關(guān)聯(lián)借貸問題做出限制，但地區(qū)卻不同，反而對關(guān)聯(lián)借貸作出了較為嚴(yán)格的限制。譬如天津市規(guī)定，小額貸款公司向公司股東及其關(guān)聯(lián)方發(fā)放貸款按照《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》(銀監(jiān)會主席令2004年第3號)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

⑷資產(chǎn)分類和撥備制度

對于資本分類和撥備制度，《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了宏觀上的要求，要求小額貸款公司建立審慎規(guī)范的資產(chǎn)分類制度和撥備制度，充分計提呆賬準(zhǔn)備金，但是沒有具體針對該方面制度的具體規(guī)定。而地方政府基本上都是按照銀監(jiān)會對商業(yè)銀行和金融企業(yè)的要求進(jìn)行規(guī)定。只有極少數(shù)省市，對貸款進(jìn)行詳細(xì)的分級，并依照該分級進(jìn)行不同比例損失準(zhǔn)備金的計提，如下表所示:

逾期當(dāng)日30天31—61—90天天數(shù)內(nèi)60天90天以上分級形態(tài)正常關(guān)注次級可疑損失計提比例2%15%50%75%100%

⑸資金補(bǔ)充

資金補(bǔ)充的方式主要包括增資擴(kuò)股、接受捐贈資金以及從銀行金融機(jī)構(gòu)融入資金等，《指導(dǎo)意見》對此進(jìn)行了規(guī)定。但是地方政府對一些方式進(jìn)行了限制性規(guī)定，譬如公司在合規(guī)運(yùn)營一年或者半年后才能增資擴(kuò)股。至于合規(guī)運(yùn)營的時間，各地規(guī)定不一。

⑹股權(quán)轉(zhuǎn)讓

對于小額貸款公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，《指導(dǎo)意見》并沒有做出相關(guān)限制，但是大多數(shù)地方政府卻做出了相應(yīng)的限制性規(guī)定。譬如，福建、浙江、廣東等地規(guī)定主發(fā)起人持有的股份自小額貸款公司成立之日起3年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，其他股東2年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。

3、退出監(jiān)管

關(guān)于小額貸款公司的終止，《指導(dǎo)意見》規(guī)定了解散和破產(chǎn)兩種形式，并對兩種形式包含的情況及其處理方法進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。各地方也基本采納《指導(dǎo)意見》的規(guī)定。

(二)存在的問題

從上述的現(xiàn)狀分析，我國對小額貸款公司的監(jiān)管存在兩個方面的問題:

第一，某些方面對小額貸款公司的監(jiān)管過度。對于作為新型金融組織形式的小額貸款公司，各地方為了嚴(yán)格控制其運(yùn)營風(fēng)險保證其順利運(yùn)行，往往制定了嚴(yán)格的監(jiān)管制度，在可以適當(dāng)放松監(jiān)管的地方出現(xiàn)過度監(jiān)管的現(xiàn)象。譬如，部分地方對于小額貸款公司注冊資本存在嚴(yán)格限制上限的規(guī)定，在小額貸款公司增資擴(kuò)股方面規(guī)定其必須合規(guī)經(jīng)營一年或半年后方可進(jìn)行，但是這種規(guī)定嚴(yán)重影響了小額貸款公司的資本實力和抗風(fēng)險能力，因為小額貸款公司不能吸收公眾存款。如此嚴(yán)格的限制引起的后果是限制了小額貸款公司的運(yùn)作和發(fā)展，資金不足，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模處處受阻，進(jìn)而造成小額貸款公司非法集資的可能，引起更大的金融風(fēng)險。

第二，某些方面對小額貸款公司的監(jiān)管不足。各地方忽視小額貸款公司自身運(yùn)營和風(fēng)險特征，照搬銀監(jiān)會對商業(yè)銀行、金融企業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容和措施，造成針對小額貸款公司具體特點(diǎn)的監(jiān)管不足。譬如，各地對小額貸款公司的監(jiān)管照搬銀監(jiān)會對商業(yè)銀行和金融企業(yè)相關(guān)的資產(chǎn)分類和撥備制度，缺乏針對小額貸款公司具體特點(diǎn)的制度，往往造成監(jiān)管不當(dāng)。

三、完善我國小額貸款公司法律監(jiān)管的具體建議

(一)明確法律監(jiān)管內(nèi)容

從目前我國各地的規(guī)定和實踐中看，一般都涉及市場準(zhǔn)入、市場運(yùn)營、市場退出這三個方面的內(nèi)容，但各地的規(guī)定不但缺乏完整性也呈現(xiàn)出混亂性，嚴(yán)重制約了小額貸款公司的健康良性發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為必須建立明確、系統(tǒng)的法律監(jiān)管體系，從法律上進(jìn)行明確規(guī)定，以保障小額貸款公司健康發(fā)展。具體包括以下幾點(diǎn):

1、市場準(zhǔn)入監(jiān)管

對于市場準(zhǔn)入監(jiān)管，主要從小額貸款公司的設(shè)立、變更條件以及業(yè)務(wù)范圍上進(jìn)行明確規(guī)定。

⑴對于小額貸款公司的設(shè)立，應(yīng)從以下兩個方面進(jìn)行明確規(guī)定:

第一，明確注冊資本的來源、形式、最低限額及繳納方式。對于最低限額國家法律應(yīng)當(dāng)有一個具體的限額，各省可以根據(jù)自身情況在國家法律授權(quán)范圍內(nèi)對最低限額予以適當(dāng)調(diào)整，但不得低于國家法律規(guī)定的最低限額，而對于注冊資本的最高額國家法律不應(yīng)予以限制。第二，明確股東的資格和持股比例。對于股東資格應(yīng)當(dāng)明確要求其不得有不良信用記錄以及關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面的犯罪記錄，還應(yīng)對其自身財務(wù)狀況進(jìn)行嚴(yán)格要求。關(guān)于持股比例，可以明確規(guī)定控股股東的持股比例，對其持有的股份應(yīng)有一個最低限額。對于其他股東的持股比例，最低限額不應(yīng)有限制。

⑵對于小額貸款公司的變更事項主要包括:法人的變更、經(jīng)營范圍的變更、地址的變更、注冊資本的變更等。

⑶對于小額貸款公司的業(yè)務(wù)范圍，其業(yè)務(wù)范圍應(yīng)在工商行政部門頒布的營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍內(nèi)進(jìn)行活動。對于銀行委托貸款或者其他主管部門授權(quán)經(jīng)營的業(yè)務(wù)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行活動。

2、市場運(yùn)營監(jiān)管

關(guān)于市場運(yùn)營的監(jiān)管，涉及小額貸款公司經(jīng)營過程中出現(xiàn)的的諸多方面，金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)對小額貸款公司的日常監(jiān)督，依法引導(dǎo)小額貸款公司合法合規(guī)經(jīng)營，但對于貸款公司的日常經(jīng)營，金融監(jiān)管部門不應(yīng)過多干預(yù)，充分發(fā)揮監(jiān)管作用，引導(dǎo)其合法合規(guī)經(jīng)營的同時，應(yīng)加強(qiáng)小額貸款公司的風(fēng)險防范意識。主要包括以下幾點(diǎn):

⑴關(guān)于貸款對象、貸款利率

小額貸款公司主要是將資金貸款給農(nóng)戶和微型企業(yè)，監(jiān)管者可以通過設(shè)立系統(tǒng)的評級制度對小額貸款公司予以支持。農(nóng)戶和微型企業(yè)在小額貸款公司的貸款對象中所占的比例則是評級制度中的重要參考指標(biāo)，因為，小額貸款公司所獲得的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠程度以及被監(jiān)管的力度很大程度受到評級結(jié)果的影響。

關(guān)于小額貸款浮動利率已經(jīng)有所規(guī)定，這些規(guī)定有繼續(xù)存在的必要性，但隨著小額貸款公司的增多，現(xiàn)金浮動利率的浮動范圍的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)無法滿足當(dāng)今社會現(xiàn)實的需要，應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)調(diào)整。

⑵關(guān)于關(guān)聯(lián)借貸

關(guān)聯(lián)借貸具有嚴(yán)重的社會危害性，這是廣為人知的事實，但小額貸款具有其特殊性，因為其不吸收公眾存款，所以不會有嚴(yán)重的社會危害性，因此不需要對其進(jìn)行嚴(yán)格地禁止，僅僅給與一定范圍的限制就可以，例如，可以通過嚴(yán)格的程序以及特定的比例限制作出規(guī)定即可。

⑶關(guān)于資產(chǎn)分類和撥備制度

資產(chǎn)分類和撥備制度可以有效的防范和控制小額貸款公司的風(fēng)險?，F(xiàn)今這些制度大多依據(jù)商業(yè)銀行、金融企業(yè)的相關(guān)規(guī)定。小額貸款公司的貸款模式可以參考這些銀行的規(guī)定，將逾期天數(shù)和逾期次數(shù)作為主要參考標(biāo)準(zhǔn)，確定不同的損失準(zhǔn)備金計提標(biāo)準(zhǔn)，因為逾期天數(shù)和逾期次數(shù)可以反映小額貸款的違約風(fēng)險程度。

⑷關(guān)于資金補(bǔ)充

對于增資擴(kuò)股、接受捐贈資金、向銀行業(yè)介入資金這三種資金補(bǔ)充途徑缺乏明確的法律程序規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從立法上對其程序作出具體明確的規(guī)定，以此達(dá)到控制小額貸款公司的經(jīng)營風(fēng)險的目的。但是不應(yīng)當(dāng)過多的干涉和限制有些資金來源本身不足的小額貸款公司的資金補(bǔ)充，例如，不得限制小額貸款公司增資擴(kuò)股的時間。

⑸股權(quán)轉(zhuǎn)讓

股權(quán)轉(zhuǎn)讓與小額貸款公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和資金穩(wěn)定密切相關(guān)，法律應(yīng)當(dāng)對股權(quán)轉(zhuǎn)讓予以必要限制，包括轉(zhuǎn)讓的比例、轉(zhuǎn)讓的時間限制等。在試點(diǎn)階段，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)刈陨砬闆r對某些限制條件允許適當(dāng)提高，但是小額貸款公司走上正軌之后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《公司法》中關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定予以執(zhí)行。

3、市場退出監(jiān)管

《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》、《公司法》和《破產(chǎn)法》規(guī)定了小額貸款公司退出市場的情形和方式，但作為牽涉到人民群眾切身利益的小額貸款公司，其在依法關(guān)閉時，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定作為監(jiān)管者的金融管理部門應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)貐⑴c到公司解散和清算過程，以維護(hù)群眾利益和金融秩序。

(二)完善相關(guān)法律規(guī)范

由于我國目前關(guān)于小額貸款公司監(jiān)管的法律法規(guī)相當(dāng)?shù)牟煌晟疲腋鞯氐囊?guī)定又不盡相同，已經(jīng)嚴(yán)重制約了小額貸款公司的健康發(fā)展，出臺一部新的法律用于專門監(jiān)管小額貸款公司就顯得尤為重要。一部新的法律的出臺往往經(jīng)歷較長時間，但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及小額貸款公司的成倍增長，已經(jīng)充分具備立法條件，立法機(jī)關(guān)應(yīng)充分調(diào)研，吸收各地關(guān)于小額貸款公司監(jiān)管的有益經(jīng)驗，及早制定法律對小額貸款公司實施監(jiān)管。因此，本文建議將《小額貸款公司監(jiān)督管理辦法》納入立法議程，對小額貸款公司的法律監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。

［1］中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司.2011年上半年小額貸款公司數(shù)據(jù)統(tǒng)計報告［EB/OL］.http://www.pbc.gov.cn/ publish/diaochatongjisi/3172/2011/ 20110719152252983108774/20110719152252983108774 _.html.2011－07－25.

［2］中新網(wǎng)金融頻道.央行:截至6月底小額貸款公司數(shù)量已達(dá)3366家［EB/OL］.http://www.chinanews.com/fortune/2011/07－19/3194211.shtml.2011－07－25.

［3］陳斌彬.完善我國小額貸款公司法律監(jiān)管的思考［J］.南方金融，2009，(12):52.

［4］陳岱松.小額貸款公司法律制度研究——上海實踐與探索［M］.北京:法律出版社，2010:135.

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