排斥與融入:低收入農(nóng)民工城市住房困境與住房保障政策

彭華民 唐慧慧

(南京大學(xué)社會學(xué)院,江蘇南京211102;南開大學(xué)政府管理學(xué)院,天津300192)

排斥與融入:低收入農(nóng)民工城市住房困境與住房保障政策

彭華民 唐慧慧

(南京大學(xué)社會學(xué)院,江蘇南京211102;南開大學(xué)政府管理學(xué)院,天津300192)

低收入農(nóng)民工城市住房問題是應(yīng)當(dāng)引起社會關(guān)注的重要社會問題.根據(jù)統(tǒng)計(jì)局對農(nóng)民工的調(diào)查以及行業(yè)分類,本研究將低收入農(nóng)民工職業(yè)合并而后分為制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)和自由職業(yè),采用問卷法、深度訪談法、文獻(xiàn)法收集資料.通過對問卷資料和深訪資料分析發(fā)現(xiàn):低收入農(nóng)民工因行業(yè)不同而呈現(xiàn)在住房面積、住房形式、住房內(nèi)基本設(shè)施困境程度的不同,他們的住房質(zhì)量低于城市居民最低標(biāo)準(zhǔn).從社會排斥視角來分析,低收入農(nóng)民工因行業(yè)不同而呈現(xiàn)在城市戶籍制度、城市住房保障體系、城市租房市場、城市建設(shè)規(guī)劃四個(gè)維度上被社會排斥程度的不同.排斥低收入農(nóng)民工的多項(xiàng)制度互相嵌入,強(qiáng)化了低收入農(nóng)民工被社會排斥的困境,形成制度性社會排斥,阻礙了他們在城市的社會融入.我們要改革戶籍制度、住房市場政策、住房保障政策和城市建設(shè)規(guī)劃政策,以實(shí)現(xiàn)低收入農(nóng)民工的社會融入,滿足他們的需要.

農(nóng)民工住房;社會保障;社會政策;社會排斥;社會融入

表1 各界對城市農(nóng)民工住房問題的關(guān)注

解決農(nóng)民工特別是低收入農(nóng)民工住房問題,具有重要的社會經(jīng)濟(jì)意義.目前,推動普惠民生的社會福利制度建設(shè)、提升全社會成員的福利水平、創(chuàng)新社會管理機(jī)制是促進(jìn)我國社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大戰(zhàn)略舉措.這些戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)與否與能否解決農(nóng)民工住房問題密切相關(guān):(1)普惠民生.農(nóng)民工住房問題的解決利于促進(jìn)建設(shè)覆蓋全體社會成員的社會福利制度,提升全社會成員的福利水平.(2)管理創(chuàng)新.農(nóng)民工是否擁有城市住房是農(nóng)民工融入城市的關(guān)鍵.促進(jìn)社會管理的創(chuàng)新,改革城市住房的管理方式,解決農(nóng)民工城市住房問題,有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展.(3)協(xié)調(diào)發(fā)展.農(nóng)民工能否真正融入城市是社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵.如果能解決農(nóng)民工城市住房問題,可實(shí)現(xiàn)他們勞動力素質(zhì)的整體提高,反過來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)社會與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展.

二、理論與問題的雙重視角:社會排斥與城市住房

(一)社會排斥研究回顧

對社會排斥的研究起源于20世紀(jì)50、60年代的貧困研究中對貧困、剝奪和劣勢等概念的理論與政策探討.到20世紀(jì)90年代,該領(lǐng)域的研究提升、概化、體系化為社會排斥理論.由于社會排斥理論對社會問題和弱勢群體的強(qiáng)大解釋力,很快成為國際社會科學(xué)研究領(lǐng)域中被廣泛使用的理論⑧彭華民:《社會排斥與社會融合---一個(gè)歐盟社會政策的分析路徑》,《南開學(xué)報(bào)》2005年第1期..一份歐盟研究報(bào)告指出:社會排斥是指多重的、變化的因素導(dǎo)致人民被排斥在現(xiàn)代社會的正常交流、實(shí)踐和權(quán)利之外.貧困是社會排斥最明顯的表現(xiàn)之一⑨Commission of European Communities,1993,Towards A Europe of Solidarity:Intensifying the Fight against Social Exclusion,Fostering Integration,Brussels:Communication from the Commission of 23 December..社會成員不能享受住房、教育、健康和服務(wù)的充分權(quán)利⑩Duffy,K.,1998,The Human Dignity and Social Exclusion Project-research Opportunity and Risk:Trends of Social Exclusion in Europe,Council of Europe..布查德等指出,社會排斥是個(gè)人生活居住在一個(gè)社會中,沒有以公民身份參與正常活動的狀態(tài),社會成員在消費(fèi)、生產(chǎn)、政治、社會互動方面的不足、不參與都可能被認(rèn)為是社會排斥的存在(11)Burchardt,T.,Le Grand,J.&Piachaud,D.,1999,Social Exclusion in Britain 1991-1995,Social Policy&Administration,33(3):227-244..貝格曼斯(12)Berghman,J.,1995,Social Exclusion in Europe:Policy Context and Analytical Framework in Room,G.ed.Beyond the Threshold:The Measurement and Analysis of Social Exclusion,Policy Press.認(rèn)為社會排斥存在于四種機(jī)制中:第一,行政和法律的不完善,如長期不能保障某些社會群體的公民權(quán),或在行政程序上阻止某些社會群體行使他們的公民權(quán)利;第二,勞動力市場失效,如長期不能使某些社會群體在工作環(huán)境和薪酬上與其他主流社會群體有同等待遇,或不能使有能力工作的人獲得工作;第三,社會福利制度的不完善,如某些需要社會救助的社會群體長期缺乏社會福利資源的幫助;第四,家庭和社區(qū)的不完善.其中一個(gè)或兩個(gè)機(jī)制不能有效運(yùn)作,使某些社會群體長期陷于多方面的困境,產(chǎn)生社會排斥問題.彭華民從社會排斥制度的分析角度,探討中國城市新貧困群體形成的制度原因,具體研究中國從再分配經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型到混合經(jīng)濟(jì)制度過程中,就業(yè)制度產(chǎn)生的社會排斥,它是個(gè)人沒有以這個(gè)社會的公民身份參與勞動力市場正?；顒拥闹卮笊鐣栴}①彭華民:《福利三角中的社會排斥:對中國城市新貧窮社群的一個(gè)實(shí)證研究》,上海人民出版社2007年版..

關(guān)于住房與社會排斥,李等學(xué)者(Lee et al.1)②Lee,P.,Murie,A.&Riseborough,M.1995,The Price of Social Exclusion.London,National Federation of Housing Associations.提出社會排斥和住房缺乏二者之間存在著的關(guān)系.巴爾和哈羅認(rèn)為每個(gè)社會都有一種住房供給結(jié)構(gòu),這個(gè)結(jié)構(gòu)本身存在極大的社會排斥性.他們認(rèn)為市場提供的商品房和政府提供的公有住房有不一樣的社會排斥傾向:進(jìn)入商品房市場的途徑是收入和財(cái)富,沒錢的人被排斥在外;進(jìn)入保障性住房的途徑是需要和等待的能力.那些沒有資格住公房的人和沒有被住房管理部門注意到的群體(例如殘疾人、宗教群體成員、精神病人等)可能被排斥③Ball,M.&Harloe,M.,1992,Rhetorical Barriers to Understanding Housing Provision:What the Provision Thesis Is and Is Not,Housing Studies,7(1)3-15..商品房具有比公房大得多的排斥性,因?yàn)樯唐贩渴袌鲋贫劝岩淮笈F人都排斥了.商品房反映和強(qiáng)化現(xiàn)存的社會不平等,反映了勞動過程中的社會排斥.

表2 社會排斥與住房問題研究

(二)農(nóng)民工城市住房問題研究回顧

城市農(nóng)民工問題是近些年的研究熱點(diǎn).相對其它農(nóng)民工問題研究,農(nóng)民工住房研究還不夠深入.目前的研究主要有以下幾方面:李斌(11)李斌:《社會排斥理論與中國城市住房改革制度》,《社會科學(xué)研究》2002年第3期.對房改的六個(gè)方面---住房公積金、買房給優(yōu)惠、提租補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)適用房、住房貨幣化補(bǔ)貼、廉租房進(jìn)行了分析,認(rèn)為房改體現(xiàn)了社會結(jié)構(gòu)本身的排斥性,包括農(nóng)民工在內(nèi)的弱勢群體被勞動力市場和國家住房福利分配體系排斥.崔鳳和毛鳳彥(12)崔鳳、毛鳳彥:《社會排斥與城市貧困家庭的住房問題》,《學(xué)習(xí)與探索》2005年第5期.認(rèn)為住房市場排斥和住房政策排斥的雙重性造成了農(nóng)民工住房困境的現(xiàn)狀.陳映芳①陳映芳:《城市開發(fā)與住房排斥:城市準(zhǔn)入制的表象及實(shí)質(zhì)》,《寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)》2009年第2期.通過對城市開發(fā)與住房排斥的內(nèi)在聯(lián)系的論述,指出既有的戶籍制度正在被包括住房制度在內(nèi)的一系列城市新制度整合,成為城市新的排斥系統(tǒng)的構(gòu)成要素之一.毛盛勇②毛盛勇:《"房屋券"制:解決農(nóng)民工住房的另一種思路》,《中華建設(shè)》2009年第3期.提出使用住房券來解決農(nóng)民工住房問題的建議,等等.在探究住房問題成因及提出對策時(shí),上述研究指出,政府在市場發(fā)揮作用時(shí)有很重要的影響,政策是引發(fā)農(nóng)民工住房問題的因素之一.通過文獻(xiàn)回顧可見,現(xiàn)有的研究很少從低收入農(nóng)民工住房問題出發(fā),探究低收入農(nóng)民工在住房領(lǐng)域中的社會排斥和社會融入問題,從而提出普惠全體人民、真正符合低收入農(nóng)民工住房需要的住房政策.

三、研究對象、研究問題與資料收集分析

本研究的研究對象為城市低收入農(nóng)民工.農(nóng)民工不僅包括外出務(wù)工的流動人口,還包括在農(nóng)村就地為其他人從事有償服務(wù)的非農(nóng)活動的農(nóng)村人口.本研究中的農(nóng)民工界定如下:(1)農(nóng)民工來自農(nóng)村,目前在城市從事非農(nóng)業(yè)職業(yè),他們的工作時(shí)間主要花費(fèi)在非農(nóng)活動中,收入主要來自非農(nóng)活動收入.(2)農(nóng)民工的農(nóng)業(yè)戶口.由于戶籍制度的存在,他們雖然從事非農(nóng)業(yè)職業(yè),但屬于農(nóng)業(yè)人口.(3)農(nóng)民工是被雇傭者或者自我雇傭者,從事非農(nóng)業(yè)活動.本研究具體研究對象是天津市內(nèi)六區(qū)的低收入農(nóng)民工.天津市2007年的最低工資為820元;參考天津市統(tǒng)計(jì)局公布的2007年前三個(gè)月天津市人均勞動報(bào)酬為6978元,每月人均勞動報(bào)酬為2326元③王麗、張琦、田瑞芳等:《天津市統(tǒng)計(jì)局:人均勞動報(bào)酬前三月6978元》,《城市快報(bào)》2007年4月20日.;再結(jié)合本研究的對象特點(diǎn),將農(nóng)民工低收入定為月收入在1000元以下的農(nóng)民工.因此,在天津市打工的月收入在1000元內(nèi)的農(nóng)民工是本項(xiàng)研究的對象.

本研究主要討論以下兩個(gè)問題:(1)低收入農(nóng)民工城市住房的特點(diǎn)是什么;(2)在住房領(lǐng)域排斥低收入農(nóng)民工的社會制度是什么.本項(xiàng)研究的目的:(1)提出低收入農(nóng)民工的城市住房模式;(2)闡釋現(xiàn)階段住房制度對他們住房問題解決的有限性,提出針對低收入農(nóng)民工城市住房政策改革建議,推動將低收入農(nóng)民工納入城市住房保障體系的進(jìn)程.本項(xiàng)研究的意義:(1)將對分行業(yè)的低收入農(nóng)民工住房特點(diǎn)和困境進(jìn)行深入研究,具有解決社會問題的現(xiàn)實(shí)意義.(2)將從社會排斥和社會融入視角提出推動農(nóng)民工城市融入的住房政策改革建議,具有建立普惠全體人民社會福利制度的社會政策意義.(3)將社會排斥理論細(xì)化到具體人群分析,豐富社會排斥理論,具有一定的理論意義.

本研究通過多種方法收集資料,包括:(1)文獻(xiàn)法:包括政府部門有關(guān)的政策文獻(xiàn)和統(tǒng)計(jì)資料,國內(nèi)外相關(guān)住房研究的資料,農(nóng)民工住房問題相關(guān)研究等.(2)問卷法:根據(jù)勞動和保障部2005年快速調(diào)查得出的農(nóng)民工行業(yè)比例確定分層抽樣比例④國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查中心:《城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況報(bào)告》,中國統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)2006年.,依據(jù)行業(yè)部門分類比例來進(jìn)行分層抽樣.分層后再結(jié)合目標(biāo)抽樣和隨機(jī)抽樣來抽取被調(diào)查對象,以保證樣本具有一定的代表性和抽樣的科學(xué)性.由于大多數(shù)農(nóng)民工流動性大,給研究帶來了一定的困難.(3)深度訪談法:為了深入了解低收入農(nóng)民工的住房困境,配合問卷調(diào)查,調(diào)查員在天津市內(nèi)三個(gè)社區(qū)對40位低收入農(nóng)民工進(jìn)行了深度訪談,同時(shí)對5位有農(nóng)民工就業(yè)的企業(yè)和其它單位的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了深度訪談.問卷調(diào)查于2007年在天津城區(qū)的六個(gè)區(qū)進(jìn)行.共發(fā)放1100份問卷,通過統(tǒng)計(jì)分析確定有效問卷780份.根據(jù)天津市2007年的最低工資和天津市統(tǒng)計(jì)局公布的2007年前三個(gè)月每月人均勞動報(bào)酬,本研究從780份問卷中再抽取低收入農(nóng)民工問卷487份(見表3).問卷內(nèi)容分為五大類145個(gè)問題,問卷資料采用SPSS方法分析,45位深度訪談?wù)叩馁Y料采用內(nèi)容分析方法.

表3 問卷調(diào)查中低收入農(nóng)民的職業(yè)行業(yè)類型(N=487)

為了形成類型化資料并進(jìn)行有效分析,本研究將原來八種職業(yè)行業(yè)類型的被調(diào)查者進(jìn)行了整合歸類:原來的職業(yè)行業(yè)類別---批發(fā)零售,餐飲旅館和家政服務(wù)可歸入服務(wù)業(yè),而街邊生意、舊物回收及其他的職業(yè)歸入自由職業(yè).在后面分析中,此次調(diào)查對象呈現(xiàn)為四大職業(yè)行業(yè)類型,即制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)和自由職業(yè).

通過對類型化的低收入農(nóng)民工問卷調(diào)查資料基本情況分析可以看出,各類型低收入農(nóng)民工在年齡、性別、受教育程度上存在較大差異(表4).(1)年齡分布:制造業(yè)低收入農(nóng)民工中30歲以下人群比例較大,77. 2%的被調(diào)查者屬近期關(guān)注較多的"80"和"90"新生代農(nóng)民工;其次是服務(wù)業(yè),48.1%的被調(diào)查者在30歲以下;建筑業(yè)與自由職業(yè)類型以31-50歲的中年農(nóng)民工為主(61.2%和68.9%).總體而言,青年群體(47. 6%)與中年群體(47.8%)為低收入農(nóng)民工主體.(2)性別分布:由于建筑業(yè)的工作特性,92.3%的人群為男性,而女性在制造業(yè)(67.1%)與服務(wù)業(yè)(60.4%)中的比例均高于男性,自由職業(yè)中男性高于女性(62.2%). (3)教育程度:低收入農(nóng)民工整體受教育程度很低,大部分為初中(52.8%)及小學(xué)以下(30.6%)教育水平.在建筑業(yè)(90.3%)與自由職業(yè)(97.7%)類型中的低收入農(nóng)民工教育水平低,絕大部分為初中以下學(xué)歷.相對而言,服務(wù)業(yè)與制造業(yè)低收入農(nóng)民工中專及以上學(xué)歷比例稍高.(4)收入分布:從行業(yè)與職業(yè)性質(zhì)來看,由于低收入農(nóng)民工自身受教育水平較低,職業(yè)技能普遍偏低,他們幾乎沒有進(jìn)入以一級勞動力市場或者二級勞動力市場中地位相對較高的職位的機(jī)會,而只能從事一些對職業(yè)技能和教育水平要求相對較低的工作.由于被調(diào)查者只能在待遇差的次級勞動力市場就業(yè),因此收入普遍偏低.特別需要指出的是,服務(wù)業(yè)與自由職業(yè)行業(yè)低收入農(nóng)民工收入低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的比例較高,分別為71.4%和66.1%(見表4).

表4 類型化后低收入農(nóng)民工基本情況(N=487)

四、低收入農(nóng)民工的城市住房問題的類型化

為了清楚陳述低收入農(nóng)民工城市住房問題,本研究中首先按照行業(yè)和職業(yè)將低收入農(nóng)民工類型化,分為制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、自由職業(yè)四個(gè)類型,然后采用住房面積、住房建筑形式、住房內(nèi)基本設(shè)施三個(gè)指標(biāo)來深入分析低收入農(nóng)民工住房困境特征.

(一)低收入農(nóng)民工住房面積狹小的困境

根據(jù)天津市國土資源和房屋管理局規(guī)定,家庭人均現(xiàn)住房使用面積在9平方米(含)以下為廉租房申請標(biāo)準(zhǔn),即人均9平方米為城市住房困難最低標(biāo)準(zhǔn)線.調(diào)查資料顯示,低收入農(nóng)民工人均住房面積均為6.92平方米,大大低于該標(biāo)準(zhǔn).其中,建筑業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)人均住房面積低于9平方米的標(biāo)準(zhǔn):建筑業(yè)農(nóng)民工住房面積僅有3.03平方米;自由職業(yè)人均住房面積稍高為10.27平方米,主要是這個(gè)行業(yè)的低收入農(nóng)民工和家庭成員同住,部分家庭將工作場地和居住合并為一.由此,自由職業(yè)類別中的低收入農(nóng)民工家庭人均住房面積也是低于城市廉租房申請標(biāo)準(zhǔn)的.自由職業(yè)人員子女與配偶在津同住的比例最高,分別為68.9%和28.9%;服務(wù)業(yè)次之,分別為59.1%和32.5%;制造業(yè)與建筑業(yè)比例較低(見表5).

表5 低收入農(nóng)民工和在城市同住家庭人口(N=487)

(二)低收入農(nóng)民工城市住房建筑安全性和條件的困境

從住房建筑形式來看,建筑業(yè)低收入農(nóng)民工一般都是住在工地搭建的臨時(shí)性建筑中(69.9%),少數(shù)是在工地旁邊臨時(shí)搭建的工棚中居住,其安全性和條件極差.制造業(yè)和服務(wù)業(yè)低收入農(nóng)民工的住房建筑形式多為正式建筑(分別為86.4%和86.3%).自由職業(yè)的低收入農(nóng)民工居住在"城中村"的比例大,其居住臨時(shí)建筑的比例也較高(25.6%),住房的條件安全性和其它條件都很差(見表6).綜上所述,有27.9%的低收入農(nóng)民工住在臨時(shí)建筑中,其他居住在正式住房中的低收入農(nóng)民工一部分是租用老舊房子,另外一部分由于雇主節(jié)省費(fèi)用,給他們提供的住房以老舊住房為主.因此,無論屬于哪種行業(yè)類型,整體意義上低收入農(nóng)民工的住房條件都很差.

表6 行業(yè)類型與低收入農(nóng)民工住房類型交互分類(N=487)

(三)低收入農(nóng)民工住房基本設(shè)施缺乏的困境

為了對低收入農(nóng)民工住房困境進(jìn)行研究,本研究從基本生活需要滿足必須設(shè)施入手,設(shè)立廚房、衛(wèi)生間、供暖三個(gè)指標(biāo)來考察低收入農(nóng)民工城市住房基本設(shè)施缺乏的困境狀況.問卷資料顯示,各行業(yè)類型的低收入農(nóng)民工中有65.7%的人住房中沒有廚房設(shè)施,單獨(dú)有廚房的僅為23.6%,共用廚房的為10.7%.他們住房中擁有廚房的比例很低.在整個(gè)群體中困境最為突出的是建筑業(yè),自有和共有廚房的僅為9.7%,制造業(yè)其次,為32.9%,自由職業(yè)35.6%,服務(wù)業(yè)低收入農(nóng)民工住房中擁有廚房設(shè)施相對高一些(50.4%)(見表7).

問卷資料顯示,低收入農(nóng)民工住房中只有14%的自有洗手間,32.2%有共用洗手間設(shè)施.其中自由職業(yè)的低收入農(nóng)民工中有72.2%的使用公共廁所,建筑業(yè)低收入農(nóng)民工69.9%使用公共廁所,是住房中洗手間條件最差的行業(yè)類別.服務(wù)業(yè)和制造業(yè)低收入農(nóng)民工住房中洗手間狀況稍好(見表8).

被調(diào)查者居住的天津市冬天十分寒冷,很早就開始了城市集體供暖設(shè)施建設(shè).住房是否有供暖設(shè)施也是衡量北方城市住房質(zhì)量的重要指標(biāo),但低收入農(nóng)民工住房供暖設(shè)施狀況令人堪憂.低收入農(nóng)民工中有12.7%的住在沒有任何取暖設(shè)施的住房中,其中建筑業(yè)為16.5%、服務(wù)業(yè)為15.6%、自由職業(yè)為14.4%.低收入農(nóng)民工住房設(shè)施中有暖氣供暖比例也很低,服務(wù)業(yè)為39.0%、建筑業(yè)為19.4%,自由職業(yè)低收入農(nóng)民工只有13.3%住在有暖氣的住房里(見表9).其冬季生活質(zhì)量令人堪憂.

表7 低收入農(nóng)民工行業(yè)類型與住房內(nèi)廚房交互分類(N=487)

表8 低收入農(nóng)民工行業(yè)類型與住房洗手間狀況交互分類(N=487)

表9 低收入農(nóng)民工行業(yè)類型與住房供暖設(shè)施交互分類(N=487)

五、嵌入與強(qiáng)化:低收入農(nóng)民工被多元制度排斥的困境

天津市作為一個(gè)特大城市,2009年初,擁有常住人口1228.16萬人,比上年末增加52.16萬人.其中外來人口265.99萬人,增加41.99萬人;占全市常住人口的比重為21.7%①天津統(tǒng)計(jì)局:《一季度我市國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良好開局》,天津統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)2009年4月20日.,約占天津市總?cè)丝诘乃姆种?外來的農(nóng)民工是勞動力市場上的主力之一,對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn).然而,低收入農(nóng)民工在住房領(lǐng)域的社會排斥在多個(gè)方面都存在.

(一)嵌入城市就業(yè)制度的住房提供制度對低收入農(nóng)民工的社會排斥

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),低收入農(nóng)民工的住房獲取途徑存在很大的行業(yè)差異性.建筑業(yè)低收入農(nóng)民工有86.4%居住在雇主或公司提供住房中,僅有12.6%的人需要租房解決住房問題;制造業(yè)低收入農(nóng)民工有43.6%居住在雇主或公司提供住房.服務(wù)業(yè)和自由職業(yè)的低收入農(nóng)民工則大多數(shù)通過市場租房解決住房問題,其比例分別達(dá)到63.6%和74.4%.需要說明的是,自由職業(yè)低收入農(nóng)民工的住房多為居住和工作并用的"店鋪"(表10).

通過類型化就業(yè)行業(yè)與住房提供方式交互分類發(fā)現(xiàn),對于低收入農(nóng)民工來說,就業(yè)制度中嵌入了城市住房提供制度.就業(yè)單位提供住房是低收入農(nóng)民工獲取住房的主要途徑之一.其中,建筑業(yè)與制造業(yè)本身的工作特征,決定了工作與住房的同時(shí)獲取的特性;而服務(wù)業(yè)低收入農(nóng)民工工作地點(diǎn)分散,雇主提供住房比例小,因此有一半以上的人在選擇工作時(shí)會先考慮住房問題.服務(wù)業(yè)與自由職業(yè)被調(diào)查者市場租房比例高.嵌入程度最高的是建筑業(yè),依次為制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和自由職業(yè).由于行業(yè)特性的不同,低收入農(nóng)民工住房獲得形式呈現(xiàn)出較大的行業(yè)差異性,這在一定程度上也決定了其不同的住房特征.因此,低收入農(nóng)民工住房獲得與就業(yè)行業(yè)類型嵌入關(guān)系不同,決定著他們面對的住房困境和問題的不同.

表10 低收入農(nóng)民工行業(yè)類型與住房提供方式交互分類(N=487)

(二)嵌入城市就業(yè)制度的城市租房制度對低收入農(nóng)民工的社會排斥

城市租房制度看似與城市就業(yè)制度不相關(guān),實(shí)則不然.低收入農(nóng)民工進(jìn)入租房市場時(shí),低工作收入、低職業(yè)聲望、就業(yè)地點(diǎn)、就業(yè)性質(zhì)限制著他們對住房的選擇,即就業(yè)制度對低收入農(nóng)民工的社會排斥強(qiáng)化了租房制度對低收入農(nóng)民工的社會排斥.調(diào)查資料顯示,低收入農(nóng)民工在租房時(shí)被歧視(排斥)感仍然十分嚴(yán)重,在有租房經(jīng)歷的被調(diào)查者中,五分之一的人遭遇過歧視,融入城市社區(qū)遇到困難.被訪談的低收入農(nóng)民工說:"剛開始的時(shí)候(租房)好像很敵視,就是不想讓你在那里租房子似的,就覺得他們很眼器,好像很不舒服,看你那眼神都不太好……"(深度訪談對象A-01)問卷調(diào)查資料顯示,對于農(nóng)民工在尋找住房過程中受到的歧視(排斥)問題,自由職業(yè)低收入農(nóng)民工被排斥的比例最高(30.3%),其次是服務(wù)業(yè)低收入農(nóng)民工(43.7%).而建筑業(yè)與制造業(yè)低收入農(nóng)民工由于租房比例低,在這個(gè)層面上遭受排斥的情況相對較少.

(三)嵌入城市戶籍制度的城市住房保障制度對低收入農(nóng)民工的社會排斥

進(jìn)入新世紀(jì)以來,政府對農(nóng)民工進(jìn)城的政策逐漸放開,由"管、卡、圍、堵"的方針改革為"公平對待,合理引導(dǎo),完善管理,搞好服務(wù)"的原則,試著將對農(nóng)民工的管理納入有序軌道.雖然被調(diào)查者懷有極大的城市戶口改革以及住房改善愿望,但對改革成功可能性普遍期望較低:"(農(nóng)民工戶口問題)討論多,但都是雷聲大雨點(diǎn)小,沒什么實(shí)際行動.就好比螺絲生銹了.沒人擰,就算想擰,也擰不動他.就這樣,高門檻.這就是地方保護(hù)主義,像外國,沒有這一說.越是落后的地方約有這些.50年代為了控制人口,人為地設(shè)置了這些,其實(shí)什么城市、農(nóng)村,根本沒啥區(qū)別.設(shè)好設(shè),取取不了."(深度訪談對象J-06)

近些年,國家不斷加快住房保障建設(shè),擴(kuò)大住房保障覆蓋面.目前已形成包括廉租房、經(jīng)濟(jì)租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、商品房在內(nèi)的四項(xiàng)保障制度,對不同收入層次的居民實(shí)行分層保障,多方式、多渠道滿足了多層次的住房需求.天津市已有31萬余戶低收入家庭受益于住房保障政策.然而,發(fā)展中的城市住房保障制度仍然沒有將低收入農(nóng)民工列入被保障對象,將他們排斥在外.因?yàn)榈褪杖朕r(nóng)民工作為非城市戶籍人口,不在保障之列:"(農(nóng)民工)為城市發(fā)展做了貢獻(xiàn),國家政策應(yīng)該體現(xiàn)出來,但體現(xiàn)不了,政策總是傾向于內(nèi)部,落實(shí)不行,門檻太高!"(深度訪談對象J-06)從制度設(shè)計(jì)和制度建構(gòu)的角度來看,住房提供制度嵌入戶籍制度,是造成低收入農(nóng)民工目前處于不公正、不平等狀態(tài)的根源.

隨著戶籍制度改革呼聲的高漲,近年來中央出臺了一系列政策,要求把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù),放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制,提高城市規(guī)劃水平,完善城市管理,全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平.國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》第二十六條,提出深化戶籍管理制度改革.逐步地、有條件地解決長期在城市就業(yè)和居住農(nóng)民工的戶籍問題.中小城市和小城鎮(zhèn)要適當(dāng)放寬農(nóng)民工落戶條件;大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問題,對農(nóng)民工中的勞動模范、先進(jìn)工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻(xiàn)者,應(yīng)優(yōu)先準(zhǔn)予落戶.雖有政策,但具體落戶條件門檻很高,仍然將低收入農(nóng)民工排斥在外.

(四)嵌入城市戶籍制度的城市住房規(guī)劃對低收入農(nóng)民工的社會排斥

國務(wù)院出臺的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》明確提出:各地要將長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題,納入城市住房建設(shè)規(guī)劃;對集中建設(shè)的向農(nóng)民工出租的集體宿舍項(xiàng)目,要在選址、供地及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)等方面予以支持①國務(wù)院:《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》,2008年12月16日.;國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》也提出,城中村改造時(shí),要考慮農(nóng)民工的居住需要,在符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下,集中建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍②國務(wù)院:《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)[2007]24號)..即在城市規(guī)劃與涉及城市農(nóng)民工住房的"城中村"改造時(shí),應(yīng)充分考慮到農(nóng)民工的住房需要.

在天津市城市住房規(guī)劃中,住房建設(shè)總量目標(biāo)為建設(shè)各類住房建筑面積7000萬平方米,其中:普通商品住房3757.5萬平方米,其它商品住房2100萬平方米,經(jīng)濟(jì)適用房1110萬平方米,廉租房32.5萬平方米③天津市人民政府:《天津市人民政府天津市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃(2008-2012)》..這些住房規(guī)劃主要是提供給基于城鄉(xiāng)分割的城市戶籍人口的,少部分收入較高的農(nóng)民工也可購買,其中并未將低收入農(nóng)民工住房問題解決提上議程.而在市內(nèi)六區(qū)進(jìn)行的具有建設(shè)意義的"城中村"改造,更是直接惡化了低收入農(nóng)民工居住狀況,因?yàn)榈褪杖朕r(nóng)民工為了工作方便、以及節(jié)省租房費(fèi)用和交通費(fèi)用,多居住在此地.不斷發(fā)展的城市規(guī)劃實(shí)際上分化的城市住房人群,惡化了低收入農(nóng)民工城市住房狀況.嵌入戶籍制度的城市住房規(guī)劃制度也是排斥低收入農(nóng)民工的制度.

六、研究發(fā)現(xiàn)與社會融入政策建議

(一)研究發(fā)現(xiàn)

基于對天津市分行業(yè)職業(yè)類型的低收入農(nóng)民工住房困境的實(shí)證分析,研究發(fā)現(xiàn):不同行業(yè)低收入農(nóng)民工住房困境不同.具體表現(xiàn)在:(1)平均住房面積低于城市貧困家庭申請廉租房水平,面積最小的為建筑業(yè),其次是制造業(yè)、再次是服務(wù)業(yè).(2)有四分之一的人居住在條件極差的臨時(shí)建筑中,其中問題最突出的是建筑業(yè),其次是自由職業(yè),形式、制造業(yè)和服務(wù)業(yè).(3)住房內(nèi)部廚房、洗手間、供暖設(shè)施極其缺乏.平均65. 7%的低收入農(nóng)民工住房內(nèi)沒有廚房,其中建筑業(yè)、制造業(yè)、自由職業(yè)低收入農(nóng)民工沒有廚房的比例均超過一半.平均52.4%低收入農(nóng)民工住房內(nèi)沒有廁所,其中建筑業(yè)和自由職業(yè)的低收入農(nóng)民工有一半以上住房內(nèi)沒有廁所.平均12.7%低收入農(nóng)民工住房內(nèi)沒有任何供暖設(shè)施,其中建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、自由職業(yè)的低收入農(nóng)民工有六分之一的居住在沒有任何取暖設(shè)施的住房中.總體而言,低收入農(nóng)民工普遍面臨住房質(zhì)量的困境.行業(yè)對農(nóng)民工住房的選擇影響大,直接決定了其住房獲取方式與住房質(zhì)量.

本研究還發(fā)現(xiàn):天津市作為一個(gè)流動人口約占總?cè)丝诘乃姆种坏奶卮蟪鞘?雖然已形成解決低收入居民的住房保障制度,即廉租房、經(jīng)濟(jì)租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房等,但仍然存在(1)嵌入城市就業(yè)制度的城市住房提供制度對低收入農(nóng)民工的社會排斥;(2)嵌入城市就業(yè)制度的城市租房制度對低收入農(nóng)民工的社會排斥;(3)嵌入城市戶籍制度的城市住房保障制度對低收入農(nóng)民工的社會排斥;(4)嵌入城市戶籍制度的城市住房規(guī)劃對低收入農(nóng)民工的社會排斥.在城市住房領(lǐng)域形成的對低收入農(nóng)民工的社會排斥,是制度之間互相嵌入、互相強(qiáng)化的制度性排斥.

(二)促進(jìn)低收入農(nóng)民工社會融入的社會政策建議

1.促進(jìn)低收入農(nóng)民工社會融入的戶籍制度改革的社會政策建議

戶籍制度改革是低收入農(nóng)民工融入城市社會的根本.嵌入戶籍制度的多元社會制度是排斥低收入農(nóng)民工的最根本原因.雖然有國務(wù)院提出《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》①國務(wù)院研究室:《中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》,2006年4月17日.框架,但離解決低收入農(nóng)民工的住房困境還有很遠(yuǎn)的道路要走.要一步到位解決農(nóng)民工戶籍問題,還需要多方努力.建議建立城市居住年限、城市工作年限、城市工作交稅年限、城市生活困境指標(biāo)等政策,降低戶籍制度在排斥低收入農(nóng)民工方面的負(fù)面影響,保障他們在城市生活和工作的權(quán)利,幫助他們?nèi)谌氤鞘猩鐣?

2.促進(jìn)低收入農(nóng)民工社會融入的就業(yè)制度改革的社會政策建議

就業(yè)制度改革是低收入農(nóng)民工融入城市社會的關(guān)鍵.教育程度低、職業(yè)技能低的農(nóng)民工進(jìn)入低端勞動力市場,是形成低收入、低職業(yè)聲望、低社會地位、被社會排斥的重要原因.因此,應(yīng)該引入對他們的就業(yè)培訓(xùn)制度,提升他們的職業(yè)技能;規(guī)定行業(yè)和職業(yè)最低工資,通過就業(yè)改變自己被社會排斥的困境;規(guī)定員工住房最低水平,改變低收入農(nóng)民工住房困境;規(guī)定并提供職業(yè)福利,改變低收入農(nóng)民工的其他困境.

3.促進(jìn)低收入農(nóng)民工社會融入的住房保障制度的社會政策建議

住房保障制度改革是低收入農(nóng)民工融入城市社會的基本保障.通過本項(xiàng)研究,我們建議應(yīng)逐步消除低收入農(nóng)民工進(jìn)入城市住房保障制度的障礙,降低收入農(nóng)民工進(jìn)入城市住房保障體系的門檻.要逐步切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)民工城市居住權(quán)益的法律保護(hù),不僅僅改善低收入農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境,也改善他們的生活環(huán)境.從低收入農(nóng)民工住房需要看,廉租房是農(nóng)民工住房保障的首選.另外,打破"城鄉(xiāng)分治,一國兩策"的局面;多渠道籌集社會保障資金,土地劃撥、稅費(fèi)優(yōu)惠方面促進(jìn)農(nóng)民工廉租房的建設(shè);同時(shí)加強(qiáng)政策的執(zhí)行力度,加快推進(jìn)低收入農(nóng)民工住房改革速度.

4.促進(jìn)低收入農(nóng)民工社會融入的住房市場管理社會政策建議

在這個(gè)方面目前可以做的工作比較多:第一、住房必須滿足基本的設(shè)施條件才能投入使用.對于新建的集體宿舍還要注意房型的選擇,應(yīng)充分考慮農(nóng)民工目前的居住情況,以小戶型和小面積為主.同時(shí)政府可以采取適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策如:土地的優(yōu)惠、稅費(fèi)的優(yōu)惠等,積極鼓勵有能力的企業(yè)自建員工宿舍.第二、加大對農(nóng)民工城市住房的監(jiān)督力度,促進(jìn)規(guī)范的農(nóng)民工住房市場形成.嚴(yán)格制定與農(nóng)民工住房相關(guān)的一切規(guī)章和制度,并形成完善的行政監(jiān)督管理、行政糾正和責(zé)任追究制度,促進(jìn)民工住房市場的形成和正常發(fā)展.特別在"城中村"的改造中,應(yīng)由郊區(qū)相關(guān)部門為農(nóng)民工建立相對穩(wěn)定的居住社區(qū),以減少由于"城中村"改造給農(nóng)民工帶來不利影響.第三、加強(qiáng)農(nóng)民工城市住房租賃市場管理.通過農(nóng)民工住房管理信息系統(tǒng),為農(nóng)民工提供免費(fèi)的住房租賃服務(wù),使農(nóng)民工可以低成本的獲取符合租賃要求的住房;建立有效的房屋信息平臺,擴(kuò)大住房來源途徑,提高通過媒介等快速有效的形式獲取住房信息的比例,從而方便農(nóng)民工獲取住房信息;制定專門法律法規(guī)規(guī)范中介行為,通過法律法規(guī)和實(shí)施條例的制定,適當(dāng)提高中介行業(yè)的準(zhǔn)入門檻、明確提出房屋租賃中介的經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)、操作程序和行為規(guī)則等.

(責(zé)任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163.com)

C913.7

A

1003-4145[2012]08-0020-10

一、低收入農(nóng)民工城市住房研究的緣起

目前,我國外出務(wù)工農(nóng)民超過2億人,預(yù)計(jì)到2030年,在城市的農(nóng)民工及其家屬將達(dá)到4億①中國發(fā)展研究基金會:《中國發(fā)展報(bào)告2010:促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》,人民出版社2010年版..雖然眾多農(nóng)民工對城市發(fā)展貢獻(xiàn)巨大,但其社會地位仍然比較低下.據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2006年在全國范圍內(nèi)開展的城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明:農(nóng)民工在城市大多居住在簡陋的房屋中,29.19%居住在集體宿舍,7.88%居住在工作地點(diǎn),6.45%居住在臨時(shí)搭建的工棚里,還有12.54%在城里沒有固定住所②國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司:《2005-2006年:中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版..城市農(nóng)民工社會問題突出,而住房問題是他們面臨的最突出的問題之一(見表1).

中國城市住房改革隨著市場制度和社會保險(xiǎn)制度的改革在不斷推進(jìn),從住房公積金到保障性住房,受益者覆蓋面愈來愈大.但從農(nóng)民工的角度來看,城市住房改革對他們的意義微乎其微:他們沒有權(quán)利享受各種住房津貼,沒有權(quán)利獲得住房公積金支持購房,也不能申請針對城市低收入群體的保障性住房.在城市農(nóng)民工群體日益擴(kuò)大、住房問題日益突出的今天,相關(guān)住房政策中出現(xiàn)了少量關(guān)于解決農(nóng)民工住房問題的內(nèi)容,主要見于《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》等.但由于政策本身和實(shí)施中的問題,城市農(nóng)民工特別是低收入農(nóng)民工極少在這些政策中受益.

2012-05-09

彭華民,博士,教授,南京大學(xué)社會學(xué)院副院長,中日社會福利中心主任,社會工作碩士(MSW)中心主任.主要研究方向?yàn)樯鐣＠?、社會工作、社會政?唐慧慧,原南開大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生.

本文系國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目"中國社會福利制度發(fā)展創(chuàng)新"(項(xiàng)目編號:09AZD040)的階段性成果.感謝英國倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院李秉勤博士和美國哈佛大學(xué)Mark Duke博士與我共同主持美國林肯住房基金項(xiàng)目"Lost-cost Urban Housing Marketing:Serving the Needs of Low Wages of Rural-urban Migrants"對問卷調(diào)查的貢獻(xiàn),感謝佘晨曉和余金科等前期工作,本文依據(jù)問卷資料并輔以唐慧慧后期深度訪談資料而成.