論大中型灌區(qū)改革用水管理的方向

王艷

（陜西省寶雞峽管理局寶雞總站 陜西 寶雞 721000）

農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)在水利，水利的基礎(chǔ)在灌區(qū)；灌區(qū)是水利的脊梁、農(nóng)業(yè)的保障，而用水管理又是灌區(qū)的基礎(chǔ)性工作。用水管理不善，不僅所控制面積的灌溉難以保證，灌區(qū)管理單位自身經(jīng)濟效益也無從著落?，F(xiàn)以寶雞峽等大中型灌區(qū)為例，就灌區(qū)改革用水管理問題作以探討。

1 目前大中型灌區(qū)用水量逐年減少

我省現(xiàn)有大中型灌區(qū)，大多運行四、五十年以上。由于耕地面積逐年減少，水資源日趨短缺，加上工程失修、設(shè)施普遍老化等原因，實際有效灌溉面積逐年銳減。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，多數(shù)大中型灌區(qū)年用水量較過去減少三分之一以上，有的減少一半甚至更多。用水減少所帶來的面積萎縮現(xiàn)象日趨嚴重。

如寶雞峽灌區(qū)，歷年灌溉引水量遞減趨勢為：

1972年～1980年，年均5.26億m3；

1981年～1990年，年均4.59億m3；

1991年～2000年，年均3.39億m3；

2001年～2010年，年均2.04億m3。

寶雞峽與塬上開灌前9年相比，之后每10年年均分別減少0.67、1.87和3.22億m3；其近10年年均灌溉引水量僅占開灌前9年平均值的38.8%。用水減少導(dǎo)致灌溉面積銳減參見表1。

2 用水量減少所帶來的突出問題

（1）農(nóng)業(yè)比較效益降低。近年來，灌區(qū)農(nóng)村隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，以及種子革命、施肥增加、政府補貼等措施的推行，糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升，但灌與未灌的差距依然很大。據(jù)筆者最近赴寶雞峽灌區(qū)實際調(diào)查，一般灌過一水的小麥畝產(chǎn)在550kg左右，而未灌的畝產(chǎn)僅為350kg左右；凡冬春各灌一水的小麥，畝產(chǎn)高達650kg左右，足見灌溉的重要性。

（2）灌區(qū)管理單位自身效益下降，連年虧損經(jīng)營。據(jù)調(diào)查，受用水量銳減、面積萎縮等主客觀因素影響，陜西大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水長期處于虧損狀態(tài)。2010年全省13個大中型灌區(qū)水管單位農(nóng)業(yè)供水實際平均成本費用每立方米0.72元，加上按正常經(jīng)營管理水平缺欠的費用開支，平均成本費用每立方米達到0.96元，扣除財政補助及固定資產(chǎn)折舊以后平均每立方米為0.61元，水費收入平均每立方米0.18元。按13個水管單位農(nóng)業(yè)供水總量8.39億m3計算，2010年水費總收入1.49億元，收入占成本費用支出比重24.6%。水費收入僅夠水管單位向在職職工每人每月發(fā)放1236.20元工資，實際虧損額達4.55億元。加上按正常經(jīng)營管理水平要求所缺欠的費用開支2.02億元，虧損額達到6.57億元。如將灌區(qū)供水最終環(huán)節(jié)末級渠系經(jīng)營者虧損也計算進去，2010年13個大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水虧損總額達到7.26億元，長期累計虧損額約在30億元左右。

表1 寶雞峽灌區(qū)歷年實灌面積變化表 單位：萬畝

3 灌區(qū)農(nóng)灌用水量銳減原因分析

以寶雞峽灌區(qū)為例，可將其主要原因歸納為七個方面。

（1）水源嚴重不足，制約灌溉用水。近幾年渭河河源來水急劇減少，以林家村斷面為例，多年平均徑流量20.4億m3,目前僅有多年均值的二分之一。河源來水量大幅度減少，且時空分布不均，灌溉期平均流量僅為多年同期平均流量的10%～30%，使得用水關(guān)鍵期供水能力不足，灌溉保證率顯著降低，導(dǎo)致灌區(qū)下游及支、斗渠末梢區(qū)域無水可用，從而制約灌區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，影響管理單位自我生存。這是導(dǎo)致灌區(qū)用水量下滑的主要原因之一。

（2）有效面積減少，影響用水效益。隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，城市化進程加快，各種建設(shè)性占地增加。從1991年～2007年15年間，因招商引資、開發(fā)區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公路鐵路等交通設(shè)施及農(nóng)村莊基地建設(shè)，使寶雞峽灌區(qū)有效灌溉面積減少20.86萬畝。這是造成用水量滑坡的另一重要原因。

（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，灌溉次數(shù)減少。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，灌區(qū)農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)比例發(fā)生了重大變化，糧經(jīng)面積種植比例由過去的9∶1變?yōu)楝F(xiàn)在的7∶3。灌溉制度也相應(yīng)發(fā)生變化，用水次數(shù)減少，致使用水量下降，農(nóng)灌效益下滑。

（4）井灌發(fā)展較快，井渠爭地矛盾突出。寶雞峽灌區(qū)純井灌面積已從1991年的26萬畝增加到2007年的73萬畝，對渠灌市場沖擊力很大。

（5）資金投入不足，渠道輸水能力降低。目前寶雞峽干支渠輸水能力降低20%～30%，退水渠退水能力降低40%以上，部分機電設(shè)備老化，帶病運行。斗以下末級渠系工程老化失修，過水能力下降嚴重，不能正常發(fā)揮效益。

（6）管理體制不順，水價成本不到位。末級管水組織缺位，終端水價操作難度加大，用水管理無人組織，故而形成渠灌面積減少，效益下滑。

（7）自身管理粗放。用水管理缺乏創(chuàng)新精神，經(jīng)營觀念落后，服務(wù)意識不強，工作不細、不實，與現(xiàn)代水利管理不相適應(yīng)。

4 灌區(qū)用水管理改革的方向

目前我省國有灌區(qū)體制改革基本完成，推行管養(yǎng)分離政策后，灌區(qū)的經(jīng)營狀況雖有所改善，但用水管理仍然是大頭，是灌區(qū)的重要支撐。只有把用水量促上去，灌區(qū)這步棋才會滿盤皆活。

（1）加大灌區(qū)節(jié)水改造力度，努力提高各級渠道輸水能力。加大灌區(qū)節(jié)水改造力度，對實現(xiàn)灌區(qū)節(jié)水，保證渠道運行安全，提高輸水能力，擴大灌溉面積，減輕農(nóng)民負擔，提高自身效益有重要作用。因此，一定要制定科學(xué)的節(jié)水改造規(guī)劃，積極爭取財政資金予以改造，通過提升工程完好率來恢復(fù)輸水能力。

（2）重視末級渠系工程建設(shè)，加大末級渠系管理力度。末級渠系工程狀況差，管理人員不固定，業(yè)務(wù)素質(zhì)低，是造成農(nóng)灌效益下滑的不可忽視的重要原因。如何解決這一瓶頸，筆者認為：首先要建立起農(nóng)灌末級服務(wù)組織，積極組建和完善以農(nóng)民用水者協(xié)會為主要形式的專業(yè)化群管隊伍，填補末級渠系管理主體缺位，解決無人管的問題。二是公開、公平、公正地聘用有一定組織協(xié)調(diào)能力、水利專業(yè)技能，群眾信任、辦事干練，熱愛水利事業(yè)、年富力強的農(nóng)民代表，參與協(xié)會管理，以完善自建自用自管的民主管水形式。三是建立由地方政府部門主抓、灌區(qū)專管機構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的分區(qū)負責管理關(guān)系，有效實施對農(nóng)民用水者協(xié)會組織及末級渠系管理，做到管得住、管得好，讓群眾滿意，讓管理順暢，讓政府放心。四是加大對末級渠系的改造力度，努力提高灌區(qū)末級渠系完好率，并把灌區(qū)末級渠系管理作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)、村民自治，村務(wù)公開、民主管理的重要內(nèi)容，使灌區(qū)末級渠系管理體制走向長效化、制度化、規(guī)范化軌道。

（3）完善農(nóng)灌水價管理機制，努力解決水價難題。澆地水費居高不下，一直困擾灌區(qū)，影響農(nóng)民用水積極性。鑒于目前農(nóng)村外出務(wù)工人員大量增加，灌區(qū)農(nóng)村只有老弱孤寡留守田園，存在諸多實際問題，為此提出改革用水管理的重點。一是要通過地方行政手段，在每村組建數(shù)個澆地專業(yè)隊，定人員、定報酬、定職責，切實擔負起各家各戶的澆地責任。二是實現(xiàn)淡旺季浮動水價，鼓勵農(nóng)民避開用水高峰，自覺澆增產(chǎn)水。三是在斗以下普遍推廣便攜式量水器，保證用水公平，讓農(nóng)民用上“放心水”。四是分地區(qū)執(zhí)行最高限價，凡畝次用水費用奇高的，要追究相關(guān)人員責任，可撤罰并重，絕不姑息遷就。五是通過明察暗訪等形式，不斷強化斗口和田間地頭的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)用水作弊、借機撈錢的，要一追到底、從重打擊。

（4）改革配水方式，加強內(nèi)部管理。一是要制定各種行之有效的管理辦法，完善各項規(guī)章制度，做到有章可循，有法可依。二是要制定科學(xué)的用水計劃，要結(jié)合灌區(qū)不斷變化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，研究不同作物的灌溉制度和配水方法，做好地表水和地下水的統(tǒng)籌運用，以提高灌區(qū)抗御干旱的能力。三是制定用水激勵政策，充分調(diào)動各級管理人員的積極性。

（5）積極爭取財政扶持，不斷加大對工程的維護和管理力度。通過增加投資、強化管理，切切實實提高工程完好率，提高各級渠道的輸水能力，提高水的利用率。陜西水利