《長沙市水資源管理條例》解讀

湖南省長沙市水務(wù)局

《長沙市水資源管理條例》（以下簡稱條例）已于2012年1月1日起施行。條例以《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《湖南省實施 〈中華人民共和國水法〉辦法》等法律、法規(guī)為依據(jù)，分六章共計四十七條。

通過地方立法程序，制定水資源管理條例，解決湖南省長沙市水資源管理中存在的突出問題，及時貫徹落實中央1號文件相關(guān)精神要求及制度措施，對于規(guī)范長沙市水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護工作，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，推動“兩型社會”和節(jié)水型社會建設(shè)具有重要意義。

一、條例著重解決的問題

①建立長沙市水資源統(tǒng)一管理體制，實現(xiàn)水資源的城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，使全市的水資源管理具有長遠性和全局性，也使管理更具體、更縝密、更切合實際、更有效。

②強化水資源規(guī)劃的作用，明確規(guī)定涉水項目及城鄉(xiāng)規(guī)劃都必須適應(yīng)全市水資源規(guī)劃。

③建立全市用水總量控制和定額管理用水機制，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，為大力推進全市計劃用水、節(jié)約用水提供法律依據(jù)。

④明確水域管理權(quán)責(zé)及范圍，健全水資源保護機制，建立水資源補償機制和水資源保護及水域的占補平衡制度。

⑤注重生態(tài)保護，維系生物的多樣性。

⑥實行最嚴格的水資源管理制度，強化水功能區(qū)管理。

⑦加大對水資源管理和保護的投入。

二、條例起草過程及主要思路

條例由長沙市政府法制辦負責(zé)組織起草，市水務(wù)局承擔(dān)具體起草工作，市人大法制委、農(nóng)業(yè)委提前介入相關(guān)立法工作。同時，市政府法制辦委托湖南師大法學(xué)院起草專家建議稿。起草過程中，認真研究了國家相關(guān)法律、法規(guī)，參考了江蘇、浙江、安徽、上海等?。ㄖ陛犑校錆h、南京等地有關(guān)水資源管理和保護的立法資料，對長沙市岳麓區(qū)、長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣水資源管理和保護相關(guān)情況開展了實地調(diào)研。市政府法制辦綜合水務(wù)局提供的條例草稿和專家提供的條例建議稿，選取兩者所規(guī)定的具有地方特色的科學(xué)管理制度和措施，形成了條例征求意見稿。先后召開了五場征求意見會，分別向各縣（市）人民政府、市直相關(guān)部門、行政管理相對人、法制專家、水資源管理專家、政協(xié)委員等征詢意見和建議，對每一條意見和建議進行了認真研究和討論，進行了反復(fù)修改和完善，形成了草案送審稿。

在本次立法過程中，專家建議稿起到了重要作用，有力地提升了條例的立法質(zhì)量。專家建議稿里提出的科學(xué)管理制度以及合理意見主要包括以下幾方面：一是立法目的中增加“維護生態(tài)系統(tǒng)平衡”，體現(xiàn)了最新的資源保護理念；二是在立法中著重體現(xiàn)中央1號文件嚴格水資源管理的三項基本制度，即用水總量控制、水功能區(qū)域限制納污、用水效率控制制度；三是提出了關(guān)于水權(quán)交易制度的完善，明確了水權(quán)交易“統(tǒng)一監(jiān)管與市場機制相結(jié)合”的原則，并規(guī)定市人民政府制定具體辦法，以加強操作性；四是關(guān)于水資源保護的禁止行為規(guī)定中江河、湖泊、水庫、塘壩、溝渠“最高水位線以下”的范圍在實踐中不好認定，修改為“管理范圍內(nèi)”；五是在條例中增加水庫、湖泊水生態(tài)補償機制的規(guī)定，便于未來工作的開展。

條例在起草思路上不重復(fù)上位法規(guī)定，在立法體系上不追求大而全形式，而是根據(jù)立法權(quán)限和實際工作需要，著重針對以下三個方面作出了明確具體的規(guī)范：一是長沙市水資源管理工作中存在的難點、熱點、重點問題。這些具體問題行政管理部門管理難度大，社會公眾關(guān)注度高，對水資源影響重大，亟須規(guī)范。二是中央1號文件確立的新制度、新措施。條例以地方性法規(guī)形式對這些新的制度措施進行了細化。三是長沙市水資源管理實踐工作中行之有效的新管理舉措和方法，條例以地方立法方式進行了固化和明確。

三、條例主要內(nèi)容的說明

1.關(guān)于條例的調(diào)整對象

條例第二條規(guī)定：“水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護及其他相關(guān)管理活動適用本條例。本條例所稱水資源，包括地表水和地下水?！睏l例的調(diào)整對象為本市六區(qū)三縣（市）地表水和地下水的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護活動。需要說明的是，條例界定的“管理”是一種包含行政管理在內(nèi)的廣義上的社會管理。這種管理，在內(nèi)容上體現(xiàn)在水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護活動各個環(huán)節(jié)，在形式上貫穿于整個條例各個章節(jié)。

2.關(guān)于水資源管理體制

按照水資源自身規(guī)律和管理工作的需要，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用必須強化水資源的統(tǒng)一管理。新一輪的機構(gòu)改革完成后，長沙市已經(jīng)實現(xiàn)了水行政主管部門對水資源的統(tǒng)一管理，“水務(wù)一體化”的管理模式已經(jīng)形成。因此，根據(jù)《中華人民共和國水法》和管理工作實踐，條例第四條第一款規(guī)定“市、區(qū)、縣（市）水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負責(zé)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”，同時第二款規(guī)定了其他相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，協(xié)同水行政主管部門做好水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的有關(guān)工作。第三款則特別明確鄉(xiāng)級水管站做好水資源管理和監(jiān)督工作的責(zé)任。

需要說明的是，在立法過程中，有意見認為應(yīng)當(dāng)強化環(huán)保部門的地位和作用，在條例中明確市、區(qū)、縣（市）環(huán)境保護主管部門負責(zé)對本轄區(qū)的水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督和管理。通過認真研究，認為條例起草宜主要明確水行政主管部門對水資源實施統(tǒng)一管理和監(jiān)督?！吨腥A人民共和國水法》第十二條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督?！彼姓鞴懿块T的職權(quán)、職責(zé)涉及水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的全方面；而《中華人民共和國水污染防治法》第八條則規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！杯h(huán)境保護主管部門的職權(quán)、職責(zé)側(cè)重于整個水環(huán)境的保護和水質(zhì)污染的治理。由于本條例立法目的在于合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，因此明確水行政主管部門負責(zé)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，環(huán)保部門作為配合協(xié)同部門，這樣規(guī)定更為合理。同時，條例為解決實際工作中存在的問題，在有關(guān)水資源保護的章節(jié)中明確了水行政主管部門和環(huán)境保護主管部門具體工作中的銜接程序，清晰劃分了雙方的職責(zé)，便于水資源保護實際工作的展開。

3.關(guān)于水資源的規(guī)劃管理

水資源規(guī)劃是開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源的基本依據(jù)?！吨腥A人民共和國水法》《湖南省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》已對水資源規(guī)劃的種類、制定權(quán)限與程序、規(guī)劃的效力等問題作了較為具體的規(guī)定，因此條例第七條、第八條著重規(guī)定了市、區(qū)、縣（市）水資源綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的編制程序。同時，為保障水資源規(guī)劃制定后能夠嚴格實施，條例第九條第一款規(guī)定：“水資源綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃經(jīng)批準后，應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行。水資源綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的修改，應(yīng)當(dāng)按照原規(guī)劃編制的程序報審批機關(guān)批準?！钡诰艞l第二款則進一步突出強調(diào)了水資源規(guī)劃的地位，要求“制定產(chǎn)業(yè)政策、進行產(chǎn)業(yè)布局時，應(yīng)當(dāng)符合市水資源綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的要求”。

4.關(guān)于水資源的開發(fā)、利用和配置

（1）關(guān)于城鄉(xiāng)蓄水工程設(shè)施的建設(shè)

為有效解決長沙市部分地區(qū)水量不足的問題，提高城鄉(xiāng)供水保障能力，條例第十條規(guī)定了市、區(qū)、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府加強蓄水工程的建設(shè)和管理的內(nèi)容，要求“市、區(qū)、縣（市）水行政主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)制定新建、改建、擴建蓄水工程年度計劃，并按照管理權(quán)限具體組織實施”。

（2）關(guān)于洪水資源和雨水資源的利用

長沙市洪水資源和雨水資源相對豐富，但過去往往沒有充分有效地利用，造成了浪費。為充分合理利用洪水資源和雨水資源，緩解長沙市存在的資源性、季節(jié)性、工程性缺水問題，條例第十二條、第十三條對洪水資源和雨水資源的科學(xué)合理利用進行了規(guī)范。

（3）關(guān)于用水總量控制制度

按照2011年中央1號文件要求，條例建立了用水總量控制制度。具體包括以下內(nèi)容：第十五條對市、區(qū)、縣（市）水量分配方案和瀏陽河、撈刀河、溈水河等跨縣級行政區(qū)域的流域水量分配方案的編制程序作出了規(guī)定。第十六條和第十七條分別對區(qū)域水量調(diào)配和緊急情況下水量調(diào)度作出了規(guī)定。第十八條建立了取水設(shè)施監(jiān)控制度和取水計量統(tǒng)計制度。第十九條和第二十條設(shè)定了對單位和個人取水的限制性條件。第二十四條規(guī)定了水權(quán)交易制度。

（4）關(guān)于節(jié)約用水

節(jié)約用水是水資源管理的重要內(nèi)容，是提高水資源利用效率的重要措施。節(jié)約用水一般包括工業(yè)節(jié)水、農(nóng)業(yè)節(jié)水、生活節(jié)水三個方面。其中，關(guān)于工業(yè)和城市居民生活的計劃用水和節(jié)約用水內(nèi)容，《長沙市城市供水用水管理條例》已設(shè)專章作了詳細規(guī)定，故條例對此未重復(fù)進行規(guī)定；而對于農(nóng)業(yè)節(jié)水工作，考慮到大部分農(nóng)村地區(qū)受經(jīng)濟條件限制，農(nóng)業(yè)節(jié)水措施的落實和推廣存在一定困難，故條例第二十三條僅對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、種植結(jié)構(gòu)、灌溉節(jié)水作了原則性規(guī)定，具體節(jié)水措施由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)實際情況制定。

5.關(guān)于水資源保護

（1）關(guān)于水功能區(qū)的劃定和保護

對水功能區(qū)的劃定和保護是水資源保護的重要措施之一。根據(jù)《中華人民共和國水法》的相關(guān)規(guī)定，條例對此作了進一步的規(guī)范和細化：一是第二十六條規(guī)定了水功能區(qū)劃定的法定程序，強調(diào)“水行政主管部門依法對取水、入河湖排污口設(shè)置以及在河道管理范圍內(nèi)進行項目建設(shè)等實施行政許可時，應(yīng)當(dāng)符合水功能區(qū)劃”。二是第二十七條規(guī)定了水功能區(qū)標志的設(shè)立和日常管理。三是要求在水功能區(qū)從事開發(fā)利用活動時，不得影響本水功能區(qū)及相鄰水功能區(qū)的水域使用功能，不得降低水功能區(qū)水質(zhì)標準。同時，針對長沙市部分地區(qū)存在的對在水功能區(qū)從事旅游、水上運動等經(jīng)營活動且不需要申請取水許可證的經(jīng)營者缺乏有效管理措施、對水功能區(qū)造成不良影響的情況，條例進行了立法創(chuàng)新，第二十八條第二款規(guī)定了上述經(jīng)營者編制水資源論證報告書和向水行政主管部門備案的義務(wù)。四是根據(jù)《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，條例第二十九條對水行政主管部門和環(huán)境保護行政主管部門在水功能區(qū)納污管理工作中的職責(zé)分工和工作銜接程序作了明確規(guī)定，便于實際工作的順利開展。

（2）關(guān)于飲用水水源的保護

加強對飲用水水源的保護是條例的重點內(nèi)容之一。條例依據(jù)上位法，并結(jié)合長沙實際，作了三方面的規(guī)定：一是第三十二條第一款明確長沙市嚴格執(zhí)行國家飲用水水源保護區(qū)制度，并規(guī)定了飲用水水源保護區(qū)的劃定程序；二是第三十二條第二款針對實踐中飲用水水源保護區(qū)內(nèi)較突出的問題確立了相關(guān)禁止規(guī)定，如禁止投放糞便、化學(xué)肥料、飼料養(yǎng)殖水產(chǎn)品等。三是為了保障飲用水安全，有效應(yīng)對突發(fā)情況，第三十三條規(guī)定了關(guān)于備用水源的建設(shè)和城鄉(xiāng)飲水安全保障應(yīng)急預(yù)案的制定和啟動的內(nèi)容。

（3）關(guān)于水生態(tài)保護和修復(fù)

水生態(tài)保護和修復(fù)是水資源保護更高層次的要求，為了體現(xiàn)地方立法特色，條例第三十五至三十七條分別對河流、水庫、湖泊、塘壩、溝渠的水生態(tài)保護和修復(fù)進行了規(guī)定。同時，針對城鄉(xiāng)建設(shè)中非法侵占、填埋、填堵水體的現(xiàn)象比較嚴重，條例第三十八條對填堵水體的行為進行了明確規(guī)范。

（4）關(guān)于水資源監(jiān)測

按照2011年中央1號文件的相關(guān)要求，為加強水資源水量和水質(zhì)的監(jiān)測能力，提高水資源管理和服務(wù)水平，條例第四十條確立了水資源監(jiān)測制度。

6.關(guān)于法律責(zé)任

條例嚴格依據(jù)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《湖南省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，在地方立法權(quán)限內(nèi)創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的行政問責(zé)、行政處分、行政處罰條款，建立和完善了水資源管理的約束監(jiān)督機制，以進一步保障條例得到有效實施。同時，對違反本條例規(guī)定，但是《中華人民共和國水法》和其他相關(guān)法律、法規(guī)已有處理規(guī)定的，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行即可，條例未作重復(fù)規(guī)定。

另外，條例作為地方性法規(guī)，對長沙市水資源管理中的一些具體操作問題，比如鼓勵社會資金投入水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的具體優(yōu)惠政策、對水資源管理工作中做出顯著成績的單位和個人的具體獎勵措施、水權(quán)交易的具體程序等，不宜作詳細規(guī)定，此類問題可通過結(jié)合實際工作情況另行制定相應(yīng)實施辦法予以解決。