災(zāi)害危機(jī)的組織適應(yīng):規(guī)范、自發(fā)及其平衡

童星，陶鵬

§紀(jì)念汶川5·12特大地震四周年專題研究§

災(zāi)害危機(jī)的組織適應(yīng):規(guī)范、自發(fā)及其平衡

童星，陶鵬

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210093)

隨著現(xiàn)代災(zāi)害危機(jī)管理體系的普遍確立，災(zāi)害應(yīng)對(duì)已被納入到政府職能體系，同時(shí)也進(jìn)入以官僚制為基礎(chǔ)的正式組織體系。比較災(zāi)變情境與官僚制的特征，提出以“情境差距”概念為基礎(chǔ)來把握災(zāi)害管理系統(tǒng)的本質(zhì)屬性，將災(zāi)害管理視為組織彌合情境差距的適應(yīng)過程。繼而構(gòu)建了以“DRC類型學(xué)”為基礎(chǔ)的組織災(zāi)害適應(yīng)行為分析框架，以揭示現(xiàn)代災(zāi)害管理系統(tǒng)的應(yīng)然特征，將災(zāi)害的組織適應(yīng)劃分為預(yù)案適應(yīng)與組織自適應(yīng)，并從規(guī)范與自發(fā)之間的邏輯關(guān)系出發(fā)，基于災(zāi)害危機(jī)的組織適應(yīng)視角，探討了我國災(zāi)害危機(jī)管理體系更新升級(jí)方略。

災(zāi)害危機(jī);官僚制;情境差距;組織適應(yīng);預(yù)案適應(yīng);自適應(yīng)

當(dāng)代政府管理面臨的重大挑戰(zhàn)是災(zāi)害危機(jī)的應(yīng)對(duì)，“危機(jī)與突發(fā)災(zāi)難的處理，將是未來政府行政人員面臨的最大挑戰(zhàn)”。①J．P．William，“Emergency Management:A Challenge for Public Administration，”Public Administration Review，Vol.45，Special Issue，1985，pp.3－7．政府作為現(xiàn)代災(zāi)害管理的主體，其災(zāi)害管理能力直接影響災(zāi)害損失與范圍，對(duì)災(zāi)害危機(jī)的組織適應(yīng)能力成為當(dāng)前政府能力建設(shè)的重要面向。如今，預(yù)案編制主導(dǎo)并建構(gòu)了人造的、權(quán)威主義的正式應(yīng)災(zāi)結(jié)構(gòu)，它取代了被認(rèn)為是無法應(yīng)對(duì)災(zāi)害事件壓力的原生行為與結(jié)構(gòu)，各種預(yù)案被創(chuàng)造出來并將人們納入到理性行動(dòng)體系中。②R．R．Dynes，“Problems in Emergency Planning，”Energy，Vol.8，No.9，1983，pp.653－660．在現(xiàn)實(shí)層面，災(zāi)害管理政策與政治系統(tǒng)的緊密關(guān)聯(lián)，使社會(huì)應(yīng)災(zāi)能力得到提升的同時(shí)，也加劇了災(zāi)害的社會(huì)脆弱性(social vulnerability)效應(yīng)。在理論層面，府際關(guān)系協(xié)調(diào)、部門應(yīng)急能力、災(zāi)害政治等災(zāi)害危機(jī)研究領(lǐng)域內(nèi)的核心議題已在我國學(xué)術(shù)界逐步討論，但當(dāng)前研究多缺乏理論系統(tǒng)性、議題整合性以及政策實(shí)用性。于是，應(yīng)如何把握災(zāi)害危機(jī)管理系統(tǒng)本質(zhì)屬性?又應(yīng)如何建構(gòu)一套符合理論、議題以及實(shí)踐應(yīng)用的多重整合取向的組織災(zāi)害適應(yīng)行為的理論分析框架?本文對(duì)此進(jìn)行了分析探討。

一、從社區(qū)應(yīng)對(duì)到政府應(yīng)對(duì):現(xiàn)代災(zāi)害管理的官僚化傾向

自然災(zāi)害相伴于人類社會(huì)進(jìn)程，與社會(huì)歷史發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)。長期以來，社區(qū)應(yīng)對(duì)模式和行政管理模式是人類社會(huì)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的兩種基本路徑。如今，災(zāi)害管理已成為重要政府職能，行政管理模式主導(dǎo)著災(zāi)害管理。

社區(qū)是基于家庭、人際關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)相互作用而形成的社會(huì)基本載體。災(zāi)害的社區(qū)應(yīng)對(duì)模式由來已久，它是以自組織(self-organization)為代表的自發(fā)社會(huì)過程的災(zāi)害適應(yīng)。③L．K．Comfort，“Self-organization in Complex Systems，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.4，No.3，1994，pp.393－410．社區(qū)應(yīng)災(zāi)模式下，社會(huì)基于環(huán)境與自身變化來識(shí)別緊急情況下的需要，人們出于自愿并利用時(shí)間、物品、技術(shù)、知識(shí)幫助社區(qū)應(yīng)對(duì)與恢復(fù)。有研究表明，社區(qū)的災(zāi)前防范、災(zāi)后重建的作用明顯，①T．E．Drabek，Human System Responses to Disaster:An Inventory of Sociological Findings，New York:Springer-verlag，1986．而由社區(qū)避難行為所形成的災(zāi)害亞文化(disaster subculture)則被體制化(institutionalized)到正式組織的災(zāi)害應(yīng)對(duì)之中。

以自發(fā)、彈性為基礎(chǔ)的社區(qū)應(yīng)對(duì)模式逐漸被以自覺、理性為基礎(chǔ)的行政應(yīng)對(duì)體制所取代，并成為當(dāng)代社會(huì)主流應(yīng)災(zāi)模式。這一轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N因素所驅(qū)使。一方面，人口增長與城市化進(jìn)程使人類受到災(zāi)害沖擊的損失愈益增大，災(zāi)害自身所帶來損失的范圍、程度引起了更大的社會(huì)關(guān)注并成為公共問題，災(zāi)害越來越具有政治符號(hào)(symbolic)意涵，政府不得不應(yīng)對(duì)災(zāi)害。另一方面，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與科層制的發(fā)展，政府愈益強(qiáng)大，愈益有能力應(yīng)對(duì)災(zāi)害。這兩方面的力量共同促使災(zāi)害應(yīng)對(duì)模式走向依靠行政體制?，F(xiàn)代化過程總是試圖控制風(fēng)險(xiǎn)，災(zāi)害管理已經(jīng)擴(kuò)展到自然災(zāi)害、人為災(zāi)難、混合型災(zāi)難，全災(zāi)種(allhazards)，行政體制應(yīng)災(zāi)范圍不斷擴(kuò)大，科層制延伸到具有不確定性、無序的災(zāi)害環(huán)境應(yīng)對(duì)之中。

科層制亦稱官僚制(德文bürokratie，英文bureaucracy)，盡管后者在中文中具有負(fù)面的含義，其實(shí)二者在西語中原本是一回事，均被馬克斯·韋伯(Max Weber)理解為橫向設(shè)科、縱向分層的組織架構(gòu)，去除人情、照章辦事的刻板邏輯，現(xiàn)已成為以政府為代表的大型正式組織的運(yùn)行基礎(chǔ)。它是完成復(fù)雜任務(wù)和應(yīng)對(duì)特殊情況的組織和制度保障。艾森斯塔德(S．E．Eisenstadt)認(rèn)為，“現(xiàn)代社會(huì)中，官僚組織是政治與經(jīng)濟(jì)權(quán)力擁有者面對(duì)內(nèi)部(經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治需要)、外部(戰(zhàn)爭(zhēng))的問題被創(chuàng)造出來的”。②S．N．Eisenstadt，“Bureaucracy，Bureaucratization and Debureaucratization，”Administrative Science Quarterly，Vol.4，No.3，1959，pp.302－320．在政府災(zāi)害管理中，官僚化傾向表現(xiàn)為:其一，政府危機(jī)管理的目標(biāo)清晰性。危機(jī)生命周期理論將危機(jī)過程分為發(fā)生前、發(fā)生、發(fā)生后，政府的危機(jī)管理目標(biāo)相應(yīng)地被明確為預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)。其二，政府危機(jī)管理的分工明確性。中央及各級(jí)地方政府都有各自的職責(zé)，基層政府作為危機(jī)處置的第一線，迅速動(dòng)員應(yīng)對(duì)危機(jī)，中央和省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)政府間的協(xié)調(diào)和技術(shù)、資金支持。各層級(jí)政府以及政府內(nèi)部各部門在危機(jī)中都扮演著自己的角色，發(fā)揮特有的功能以確保整個(gè)應(yīng)急管理系統(tǒng)有效運(yùn)行。其三，政府危機(jī)管理的結(jié)構(gòu)正式性。依靠政府的科層組織為載體，危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)其實(shí)是一個(gè)由相互分割的各級(jí)政府及其各部門所組成的正式結(jié)構(gòu)。③L．K．Comfort，Managing Disaster，Durham:Duke University Press，1988，p.349．其四，政府危機(jī)管理的政策導(dǎo)向性。政府在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的行為都需要在事先設(shè)計(jì)好的政策、法規(guī)、預(yù)案、程序中予以明確規(guī)定，在面對(duì)危機(jī)時(shí)各部門必須按照設(shè)定的方式進(jìn)行反應(yīng)，否則整個(gè)系統(tǒng)將會(huì)面臨崩潰。

二、情境差距與組織適應(yīng):災(zāi)害管理系統(tǒng)的本質(zhì)屬性

災(zāi)變是對(duì)災(zāi)害事件所造成社會(huì)影響狀況的簡稱。通常災(zāi)變情境下充斥著不確定性、緊急性、威脅性、聯(lián)系性。首先，不確定性。不確定性是由未被預(yù)見、未想象到且?guī)缀醪豢晒芾淼氖录斐纱蠓秶：耘c混淆性。如今，風(fēng)險(xiǎn)具有產(chǎn)生原因復(fù)雜、難以察覺且不可預(yù)測(cè)、影響不限于時(shí)空與階層、由人類自身行為所致等特征，越來越具有不確定性，對(duì)其未來變化指向、程度、概率、結(jié)果都難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)。其次，緊急性。災(zāi)變屬于一種突變，要求行政系統(tǒng)在時(shí)間壓力下做出合適決策，并緊急回應(yīng)變化中的社會(huì)需要。再次，威脅性。無論是自然災(zāi)害、人為災(zāi)難還是混合型災(zāi)害，越來越多地體現(xiàn)出對(duì)政府合法性的動(dòng)搖，現(xiàn)代災(zāi)難中的人為因素成為災(zāi)后問責(zé)重點(diǎn)，如墨西哥大地震造成的政治動(dòng)蕩。④S．O．Richard，“From Disaster Event to Political Crisis:A‘5C+A’Framework for Analysis，”International Studies Perspectives，Vol.11，No.3，2010，pp.205－221．從社會(huì)總體來看，災(zāi)變導(dǎo)致的人們行為的改變對(duì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成威脅:從短期看，災(zāi)變帶來的社會(huì)破壞是對(duì)社會(huì)價(jià)值、社會(huì)規(guī)范、社會(huì)結(jié)構(gòu)的沖擊;從長期看，災(zāi)變所產(chǎn)生的威脅(如社會(huì)心理)將持續(xù)較長時(shí)間，并具有較強(qiáng)的社會(huì)破壞力。最后，聯(lián)系性?，F(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)各部分之間耦合程度增強(qiáng)，社會(huì)因此而變得更加脆弱。單個(gè)小危機(jī)可能帶來鏈?zhǔn)健皾L雪球”(snowballing)效應(yīng)，跨越人口、地區(qū)、行業(yè)、階層等限制，形成更大范圍、不同類型的“越界危機(jī)”(transboundary crisis)，其特征是產(chǎn)生的威脅可能跨越地域和功能邊界而從一個(gè)系統(tǒng)延伸到另一系統(tǒng)。

對(duì)比災(zāi)變情境與上述的官僚制特征，我們提出“情境差距”概念，它是指官僚制導(dǎo)向的應(yīng)急管理體系面對(duì)現(xiàn)實(shí)災(zāi)變情境時(shí)所產(chǎn)生的能力滯后困境。官僚制在面對(duì)危機(jī)情境時(shí)雖然有其優(yōu)勢(shì)，但也暴露出先天不足。情境差距主要體現(xiàn)為目標(biāo)差距、結(jié)構(gòu)差距、彈性差距、知識(shí)信息差距、動(dòng)態(tài)差距。①陶鵬、童星:《深度不確定性與應(yīng)急管理》，《學(xué)術(shù)界》2011年第8期。

于是得出:

命題1．災(zāi)害影響不僅取決于災(zāi)害自身，還受到情境差距影響，災(zāi)害社會(huì)影響與情境差距正相關(guān)。

隨著災(zāi)害認(rèn)知與研究的多學(xué)科轉(zhuǎn)向，對(duì)于災(zāi)害原因的認(rèn)識(shí)也從超自然(act of god)和純自然(act of nature)擴(kuò)展到人為因素(act of human)層面。災(zāi)害被賦予可管理內(nèi)涵，災(zāi)害管理系統(tǒng)成為災(zāi)害發(fā)生發(fā)展的重要影響變量。作為官僚制導(dǎo)向的災(zāi)害管理系統(tǒng)與災(zāi)變情境之間的情境差距，其實(shí)質(zhì)是災(zāi)害管理系統(tǒng)對(duì)災(zāi)變情境的應(yīng)對(duì)能力不足的顯現(xiàn)。理論上說，情境差距可以通過優(yōu)化災(zāi)害管理系統(tǒng)來解決。影響情境差距的要素包括災(zāi)害強(qiáng)度、整備程度以及社會(huì)強(qiáng)度。災(zāi)害強(qiáng)度是指災(zāi)害本身所帶來的破壞程度;整備程度是指災(zāi)害管理系統(tǒng)對(duì)災(zāi)害所作的準(zhǔn)備工作;社會(huì)強(qiáng)度則是指社會(huì)在面臨災(zāi)害時(shí)所展現(xiàn)出的恢復(fù)力。它們綜合作用并影響情境差距程度，情境差距越大則災(zāi)害社會(huì)影響越大，反之亦然。就政府災(zāi)害管理而言，組織目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、彈性、知識(shí)、動(dòng)態(tài)性這五項(xiàng)是決定災(zāi)害社會(huì)影響大小的重要因素，災(zāi)害管理系統(tǒng)針對(duì)這五要素進(jìn)行調(diào)試以彌合情境差距。于是得出:

命題2．情境差距的彌合是官僚制導(dǎo)向的行政組織體系的災(zāi)害適應(yīng)過程。

鑒于多種情境差距的存在，政府災(zāi)害管理實(shí)際上是彌合差距的過程，政府災(zāi)害管理中的減災(zāi)、整備、應(yīng)對(duì)以及恢復(fù)都隸屬于該過程。誠然，韋伯將官僚制視為一種理想類型，純官僚制體系并不存在。艾森斯塔德認(rèn)為，官僚制的發(fā)展可以分為三種情形:其一是注入一定的自治與多樣化改造官僚制;其二是官僚制將其規(guī)則拓展到其他社會(huì)組織中去而實(shí)現(xiàn)官僚化;其三是去官僚化即官僚制的功能和特征被最小化，甚至被取代。②S．N．Eisenstadt，“Bureaucracy，Bureaucratization and Debureaucratization，”Administrative Science Quarterly，Vol.4，No.3，1959，pp.302－320．官僚制已引起廣泛討論，對(duì)它“擯棄”、“超越”以及“正名”等認(rèn)識(shí)，恰恰反映了現(xiàn)實(shí)中調(diào)試官僚制的種種努力?，F(xiàn)實(shí)中的社會(huì)組織總是分布在官僚化與去官僚化的連續(xù)統(tǒng)之間。就災(zāi)害管理而言，官僚制總在不斷適應(yīng)和調(diào)整中，政府災(zāi)害管理實(shí)際就是官僚行政體系根據(jù)災(zāi)變情境所做的適應(yīng)行為。

三、預(yù)案適應(yīng)與組織自適應(yīng):災(zāi)害的組織適應(yīng)雙重動(dòng)力

災(zāi)害應(yīng)對(duì)過程中存在著扮演各自不同角色的各類社會(huì)組織，包括:政府的公共服務(wù)與管理部門如消防部門、公立醫(yī)院、應(yīng)急辦公室等;非政府組織(NGO)如群眾性組織、社區(qū)自治組織、專業(yè)及民間社團(tuán)、基金會(huì)等;以及私部門、自組織等。美國特拉華大學(xué)災(zāi)害研究中心(DRC)經(jīng)過對(duì)災(zāi)害中組織行為的長期研究，提出了“經(jīng)多年檢驗(yàn)”的組織類型學(xué)模型，描述災(zāi)變情境下的組織變革方式。③E．L．Quarantelli，Disasters:Theory and Research，London:Sage，1978，pp.65－87．該模型通過“結(jié)構(gòu)－功能”的二維交叉，將危機(jī)情境下的組織適應(yīng)行為分為四種理想類型(如圖1):

圖1 災(zāi)害的組織適應(yīng)類型

類型Ⅰ——維持型(established)。此類組織在面臨災(zāi)害危機(jī)時(shí)，其組織結(jié)構(gòu)與功能并沒有明顯變化，與災(zāi)前組織系統(tǒng)存在連續(xù)性;在災(zāi)變情境下依然遵循一般官僚制管理原則，依然延續(xù)舊有的組織結(jié)構(gòu)與常態(tài)的管理目標(biāo)。例如危機(jī)相關(guān)組織(crisis-related organizations)即專門的危機(jī)處理部門、警察局、醫(yī)院以及消防部門等，在災(zāi)變前后的組織功能相似。一般地，如果維持型組織能完成災(zāi)害應(yīng)對(duì)任務(wù)，那么此類災(zāi)害就被視為常態(tài)災(zāi)害或常態(tài)危機(jī)。

類型Ⅱ——功能拓展型(expanding)。此類組織具有潛在的應(yīng)急功能，可以比較容易地加入到災(zāi)害反應(yīng)中。此類組織適應(yīng)的特點(diǎn)是結(jié)構(gòu)保持不變而功能發(fā)生轉(zhuǎn)變，在面對(duì)危機(jī)時(shí)，不以危機(jī)反應(yīng)為常態(tài)管理任務(wù)的組織可以轉(zhuǎn)變其功能定位以完成危機(jī)應(yīng)對(duì)。例如，不以危機(jī)管理為常態(tài)組織目標(biāo)的政府部門、私部門以及其他社會(huì)組織，在危機(jī)中重塑其功能。此類型的組織適應(yīng)方式為大多數(shù)大型官僚組織所采用。

類型Ⅲ——結(jié)構(gòu)擴(kuò)張型(extending)。此類組織維持原有的組織功能而在結(jié)構(gòu)上需要擴(kuò)張，以適應(yīng)處理危機(jī)的需要，結(jié)構(gòu)要素常常與資源有關(guān)。例如，以“紅十字會(huì)”為代表的非政府組織以及地方應(yīng)急管理部門，在危機(jī)中擴(kuò)展其組織范圍，增加或吸納外部專業(yè)人士和志愿人員的行動(dòng)。

類型Ⅳ——突現(xiàn)型(emergent)。這種組織在災(zāi)前并不存在，它的出現(xiàn)在功能和結(jié)構(gòu)上都是全新的。例如，災(zāi)害危機(jī)中在災(zāi)區(qū)內(nèi)、外出現(xiàn)的各種自組織現(xiàn)象。

以上四種組織適應(yīng)類型之間存在著動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換關(guān)系。當(dāng)組織以類型Ⅰ來適應(yīng)災(zāi)變時(shí)，若發(fā)現(xiàn)其功能和結(jié)構(gòu)無法滿足應(yīng)對(duì)危機(jī)需要時(shí)，組織會(huì)朝向功能拓展或結(jié)構(gòu)擴(kuò)張變遷。例如，危機(jī)中的醫(yī)院起初是以原有結(jié)構(gòu)和功能來應(yīng)對(duì)危機(jī)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)無法滿足需要時(shí)，其功能可能會(huì)拓展成避難所，也會(huì)吸納更多的醫(yī)務(wù)工作者和志愿人員。只有在功能拓展和結(jié)構(gòu)擴(kuò)張均無效的情況下，才會(huì)突現(xiàn)類型Ⅳ。

從類型Ⅰ經(jīng)類型Ⅱ、類型Ⅲ，再到類型Ⅳ，這就是一個(gè)“去官僚化”的過程。然而類型Ⅳ不會(huì)長久持續(xù)，它只是在災(zāi)變條件下催生，并不具備常態(tài)條件下運(yùn)行的必要。同樣地，類型Ⅱ與類型Ⅲ也會(huì)隨災(zāi)害生命周期而終結(jié)，類型Ⅰ會(huì)回到適合日常管理的結(jié)構(gòu)與功能水平上。命題1、命題2表明，情境差距的存在是政府災(zāi)害管理體系進(jìn)行災(zāi)害適應(yīng)的主要原因，以上四種適應(yīng)類型實(shí)際上是官僚應(yīng)災(zāi)體系與災(zāi)害危機(jī)事件互動(dòng)的結(jié)果。于是得出:

命題3．災(zāi)害危機(jī)會(huì)打破正式應(yīng)災(zāi)體系的封閉性，越嚴(yán)重的災(zāi)害就會(huì)有越多類型的組織進(jìn)入災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系，且會(huì)有越多形態(tài)的組織適應(yīng)出現(xiàn)。

災(zāi)害危機(jī)的影響不僅僅局限于受災(zāi)地區(qū)，利他主義的情結(jié)會(huì)使災(zāi)區(qū)外部社會(huì)力量積極加入災(zāi)害應(yīng)對(duì)中。在維持型組織(應(yīng)急管理組織)所能處理的常態(tài)災(zāi)害中，各類社會(huì)組織的參與度不高;嚴(yán)重程度越高的災(zāi)害，社會(huì)組織的參與度就越高。政府作為應(yīng)對(duì)災(zāi)害的主要力量，在面對(duì)災(zāi)害時(shí)，其戰(zhàn)略是首先依靠正式應(yīng)急管理組織;而隨災(zāi)害的發(fā)展會(huì)出現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)－功能的轉(zhuǎn)變，并與體制外組織的互動(dòng)增加，災(zāi)害管理逐漸呈現(xiàn)出合作治理現(xiàn)象。于是得出:

推論1．社會(huì)組織的參與越多，越需要對(duì)體制外力量的參與進(jìn)行制度建構(gòu)。

社會(huì)力量的參與是災(zāi)害應(yīng)對(duì)所不可或缺的，自組織、非政府組織、志愿者、國際救援組織等在災(zāi)變情境下共同參與災(zāi)害應(yīng)對(duì)。政府具有引導(dǎo)并發(fā)揮社會(huì)力量進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)對(duì)的職能，社會(huì)力量的有序參與需要政府做出相關(guān)的制度安排，同時(shí)還要培育體制外應(yīng)災(zāi)力量，并通過社區(qū)培訓(xùn)使其成為基層應(yīng)災(zāi)的重要資源。

推論2．組織結(jié)構(gòu)－功能的轉(zhuǎn)換越順暢，災(zāi)害的應(yīng)對(duì)就越有效率。

理論上說，災(zāi)變環(huán)境下能夠做到各種社會(huì)組織迅速適應(yīng)危機(jī)情境并及時(shí)發(fā)揮各自作用，使社會(huì)從無序中迅速恢復(fù)到原先的有序狀態(tài)。組織的結(jié)構(gòu)－功能迅速轉(zhuǎn)變是各類組織適應(yīng)無序環(huán)境的手段，結(jié)構(gòu)－功能轉(zhuǎn)換越迅速，則災(zāi)害管理就越及時(shí)，應(yīng)變也就越有效率。

推論3．被感知的需要或風(fēng)險(xiǎn)越多，組織結(jié)構(gòu)－功能的轉(zhuǎn)變就越有可能實(shí)現(xiàn)。

由災(zāi)害危機(jī)的社會(huì)影響而產(chǎn)生的需要可劃分為“反應(yīng)引致需要”(response-generated demands)與“事件引致需要”(agent-generated demands)。①E．L．Quarantelli，What is a Disaster?Perspectives on the Question，London:Routledge，2005，p.118．需要被感知是組織結(jié)構(gòu)－功能轉(zhuǎn)變的起點(diǎn)，一旦常態(tài)應(yīng)急管理組織意識(shí)到災(zāi)變已達(dá)到自身能力的臨界域時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)－功能轉(zhuǎn)變的可能。

推論4．組織的彈性程度越高，組織結(jié)構(gòu)－功能的轉(zhuǎn)變就越及時(shí)。

地方組織的自治程度越高，其進(jìn)行組織目標(biāo)與組織結(jié)構(gòu)方面調(diào)整的可能性就越大。在具有彈性、相對(duì)分權(quán)的組織體系中，組織適應(yīng)的能力更強(qiáng)。

推論5．組織內(nèi)外關(guān)系越協(xié)調(diào)，組織適應(yīng)災(zāi)變就越有效。

結(jié)構(gòu)與功能的改變會(huì)產(chǎn)生組織邊界的模糊與滲透。組織沖突可能產(chǎn)生于組織內(nèi)部與組織間的角色沖突，前者是由于自身結(jié)構(gòu)與功能的雙重改變所帶來的適應(yīng)困境，造成組織自身功能定位的模糊;后者是由于組織間常態(tài)互動(dòng)方式與頻率發(fā)生改變，造成管理邊界相互滲透交叉而呈現(xiàn)模糊與沖突。既如此，災(zāi)害應(yīng)對(duì)組織內(nèi)部與相互間的關(guān)系越協(xié)調(diào)，組織適應(yīng)災(zāi)變就越有效。

綜上所述，從應(yīng)然層面看，組織對(duì)災(zāi)害的有效適應(yīng)必須具備以下一些基本要素:能夠及時(shí)正確感知到各種災(zāi)害需要;建立具有彈性、松散耦合的災(zāi)害管理體制;災(zāi)害管理組織的結(jié)構(gòu)－功能能夠迅速轉(zhuǎn)變以適應(yīng)災(zāi)害中的動(dòng)態(tài)需要;建立合作共治機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)力量的救災(zāi)參與。

然而從實(shí)然層面看，組織對(duì)災(zāi)害適應(yīng)的實(shí)現(xiàn)被劃分為預(yù)案適應(yīng)與組織自適應(yīng)兩個(gè)階段，前者是災(zāi)害管理的基礎(chǔ)，后者是有效災(zāi)害管理的保證。于是分別得出以下兩個(gè)命題:

命題4．預(yù)案編制過程(planning process)即官僚制災(zāi)害管理組織結(jié)構(gòu)－功能適應(yīng)的基本方式，它是彌合情境差距的第一重適應(yīng)。

組織結(jié)構(gòu)－功能的轉(zhuǎn)變是官僚制體系下的災(zāi)害管理解決自身彈性不足的基本路徑。面臨災(zāi)害危機(jī)，傳統(tǒng)官僚制會(huì)選擇在原有結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建立一種新結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)非常態(tài)(危機(jī))任務(wù)。用預(yù)案來協(xié)調(diào)組織結(jié)構(gòu)與功能的調(diào)適，其實(shí)質(zhì)就是建立一套從常態(tài)管理向非常態(tài)管理的過渡機(jī)制。新組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制以預(yù)案為基礎(chǔ)，通過預(yù)案編制來完成災(zāi)前相互獨(dú)立的組織間面臨災(zāi)害危機(jī)時(shí)的協(xié)調(diào)和分工，以便共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)，它是絕大多數(shù)組織面對(duì)危機(jī)時(shí)普遍采取的措施。組織出現(xiàn)混亂失序的重要原因在于災(zāi)變情境超出了組織預(yù)期即預(yù)案設(shè)定，導(dǎo)致組織缺乏相關(guān)處理經(jīng)驗(yàn)。而預(yù)案編制過程就是一種教育、學(xué)習(xí)和發(fā)揮想象力的過程，以專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)、充分兼容想象力的行動(dòng)規(guī)劃，為組織在預(yù)期出現(xiàn)的各種災(zāi)變下迅速合理的反應(yīng)做出規(guī)定，從而最大限度地消減組織在災(zāi)害情境下的各種沖突和無序?？梢?，預(yù)案是基于可預(yù)見的災(zāi)變情境所做出的組織結(jié)構(gòu)－功能調(diào)整，它是關(guān)于組織應(yīng)變的行為規(guī)范。

但是，預(yù)案為基礎(chǔ)的組織適應(yīng)卻無法完全彌合情境差距，這是因?yàn)橄鄬?duì)于千差萬別、變化莫測(cè)的客觀世界來說，組織預(yù)期、專業(yè)知識(shí)、既有經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥料胂罅Φ鹊榷际怯邢薜?。?zāi)害管理的困境依然存在，因此，預(yù)案編制是必要的，但不是災(zāi)害管理的全部。②A．Boin，“Preparing for Critical Infrastructure Breakdowns:The Limits of Crisis Management and the Need for Resilience，”Journal of Contingencies and CrisisManagement，Vol.15，No.1，2007，pp.50－59．目前普遍采取的預(yù)案為核心的組織結(jié)構(gòu)－功能調(diào)適方式，在應(yīng)對(duì)可預(yù)見災(zāi)變時(shí)起到了明顯作用。應(yīng)急管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于，它要針對(duì)“殘余風(fēng)險(xiǎn)”(residual risk)③J．Handmer，“Emergency Management Thrives On Uncertainty，”in G．Bammer and M．Smithson，eds．，Uncertainty and Risk:Multidisciplinary Perspectives，London:Earthscan Publications，2009，p.232．演化為危機(jī)采取有效的應(yīng)對(duì)行動(dòng)。殘余風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是一種特殊類型的風(fēng)險(xiǎn)，即常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理策略所無法消除或被忽視的一種風(fēng)險(xiǎn)，亦即人類知識(shí)體系可以感知到的風(fēng)險(xiǎn)之外的其他風(fēng)險(xiǎn)。殘余風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)與客觀世界、人類主觀認(rèn)識(shí)的共同影響相關(guān)。預(yù)案所針對(duì)的危險(xiǎn)源假設(shè)是有限的，而災(zāi)變情形是無限的。這就意味著在超越預(yù)期、超越預(yù)案的災(zāi)變情境下，現(xiàn)存災(zāi)害管理體系存在困境，這實(shí)際上是預(yù)案功能邊界的顯現(xiàn)。此外，雖然預(yù)案在面對(duì)“常態(tài)災(zāi)害”或“一般事故”中有助于組織應(yīng)變，但錯(cuò)誤的預(yù)案編制、僵化的預(yù)案執(zhí)行也會(huì)給組織適應(yīng)帶來負(fù)面影響。

命題5．動(dòng)態(tài)災(zāi)變情境下的組織自適應(yīng)能力，是彌合情境差距的第二重適應(yīng)。

災(zāi)害所具有的不確定性、緊迫性、威脅性、聯(lián)系性特征，預(yù)示了災(zāi)害管理成功的關(guān)鍵在于對(duì)非預(yù)期和超預(yù)期災(zāi)害事件的管理水平。應(yīng)急管理的本質(zhì)是針對(duì)殘余風(fēng)險(xiǎn)的管理與應(yīng)對(duì)，由殘余風(fēng)險(xiǎn)演化而來的“深度不確定性”是對(duì)現(xiàn)代災(zāi)害管理系統(tǒng)的重大挑戰(zhàn)。深度不確定性就是“多種危險(xiǎn)源較短期內(nèi)現(xiàn)實(shí)化并共同影響人類系統(tǒng)，從而導(dǎo)致不確定性重疊增加的情形”。①陶鵬、童星:《深度不確定性與應(yīng)急管理》，《學(xué)術(shù)界》2011年第8期。在深度不確定性下，科技系統(tǒng)可能崩潰，以往知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)無法解釋新近發(fā)生的狀況，或以往的知識(shí)本身就是錯(cuò)誤的。同時(shí)還存在這樣的困境，即人類科技發(fā)展是為了消除不確定性，與此同時(shí)卻也帶來了更多的新的不確定性。在深度不確定性下，社會(huì)系統(tǒng)走向了未知的“黑洞”，正式應(yīng)災(zāi)體系會(huì)陷入困境。

阿隆·威爾達(dá)夫斯基(Aaron Wildavsky)用“預(yù)控(anticipation)導(dǎo)向”與“恢復(fù)力(resilience)導(dǎo)向”來表述人類安全的兩種不同控制方式。以風(fēng)險(xiǎn)管理為代表的預(yù)控導(dǎo)向，包括通過預(yù)測(cè)與預(yù)案來消減或消除不確定性;恢復(fù)力導(dǎo)向則是指系統(tǒng)所具有的穩(wěn)定性與彈性，可保證其在突發(fā)事件沖擊與不確定性條件下生存并迅速恢復(fù)。②A．Wildavsky，“TrialWithout Error:Anticipation Vs．Resilience As Strategies For Risk Reduction，”in M．Maxey，and R．Kuhn，eds．，Regulatory Reform:New Vision Or Old Course，New York:Praeger，1985，pp.200－201．從組織適應(yīng)的視角來看，預(yù)案適應(yīng)屬于預(yù)控導(dǎo)向，而自適應(yīng)則屬于恢復(fù)力范疇。相對(duì)于強(qiáng)調(diào)通過預(yù)案編制過程將組織災(zāi)變反應(yīng)納入預(yù)先設(shè)定的反應(yīng)制式之中，組織自適應(yīng)被認(rèn)為是官僚制災(zāi)害管理的“去官僚化”傾向，它是在動(dòng)態(tài)環(huán)境下的組織結(jié)構(gòu)與功能所出現(xiàn)的超越預(yù)案規(guī)范的適應(yīng)行為。在自適應(yīng)情形下，組織在面對(duì)非預(yù)期和超預(yù)期的災(zāi)害危機(jī)時(shí)，能夠有效感知災(zāi)害情形及其需要并做出合理的組織反應(yīng)，組織的創(chuàng)造與革新精神是其災(zāi)變反應(yīng)的重要特征。自適應(yīng)是實(shí)現(xiàn)組織適應(yīng)的應(yīng)然狀態(tài)的必要步驟，與預(yù)案適應(yīng)所強(qiáng)調(diào)的規(guī)范性不同，它更加注重組織能力與長期社會(huì)恢復(fù)力的培育。

四、規(guī)范與自發(fā)之間的平衡:

走向?yàn)?zāi)害恢復(fù)力組織的變革之道

如前所述，預(yù)案適應(yīng)與自適應(yīng)乃達(dá)成災(zāi)害的組織適應(yīng)應(yīng)然狀態(tài)的雙重動(dòng)力，二者是組織成功應(yīng)對(duì)災(zāi)害的必要構(gòu)件，缺一不可。自適應(yīng)不是對(duì)預(yù)案適應(yīng)的簡單否定，而是作為一個(gè)硬幣的兩面，自適應(yīng)與預(yù)案適應(yīng)不能分離，自適應(yīng)能力的提升離不開預(yù)案適應(yīng)作為基礎(chǔ)。于是，組織災(zāi)害恢復(fù)力的建設(shè)方向應(yīng)當(dāng)結(jié)合靈活性(agility)與紀(jì)律性(discipline):③J．Harrald，“Agility and Discipline:Critical Success Factors for Disaster Response，”Annalsof the American Academy of Political and Social Science，Vol.604，No.1，2006，pp.256－272．因?yàn)椤胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”，④楊天宇:《禮記譯注》，上海:上海古籍出版社，2007年，第702頁。所以需要規(guī)范預(yù)案適應(yīng);同時(shí)又要超越預(yù)案，打破封閉，提升組織的彈性與恢復(fù)力，實(shí)現(xiàn)預(yù)案適應(yīng)與自適應(yīng)之間的有機(jī)平衡。

(一)規(guī)范災(zāi)害的組織預(yù)案適應(yīng)

以預(yù)案編制過程為基礎(chǔ)，通過資源配置和能力建設(shè)達(dá)成災(zāi)害整備。提升組織災(zāi)害恢復(fù)力是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，預(yù)案適應(yīng)是有效災(zāi)害管理的基礎(chǔ)性工作，它包括預(yù)案編制、災(zāi)害整備、政策執(zhí)行以及恢復(fù)評(píng)估等?！邦A(yù)案(plan)”與“預(yù)案編制(planning)”是兩個(gè)不同概念，前者注重預(yù)案文本，后者涵蓋范圍更廣，既包括預(yù)案文本，又指預(yù)案動(dòng)態(tài)循環(huán)的更新過程，從風(fēng)險(xiǎn)管理到災(zāi)害反應(yīng)再到災(zāi)害恢復(fù)，都可視為預(yù)案制定、執(zhí)行、反饋、評(píng)估、修改的過程，即預(yù)案編制過程。預(yù)案編制過程中對(duì)危險(xiǎn)源的識(shí)別、確認(rèn)以及分析，對(duì)災(zāi)變中行為的預(yù)測(cè)與分析，對(duì)應(yīng)災(zāi)能力的評(píng)估等，都是形成預(yù)案文本的分析基礎(chǔ)與決策來源。預(yù)案則是預(yù)案編制的部分結(jié)果體現(xiàn)，是知識(shí)與實(shí)踐的連接。預(yù)案編制是分析和解決問題的動(dòng)態(tài)過程，預(yù)案則是消減風(fēng)險(xiǎn)以及指導(dǎo)無序和不確定性環(huán)境下的反應(yīng)行為的文本規(guī)范。成功的組織預(yù)案適應(yīng)離不開有效的預(yù)案，而在預(yù)案編制中堅(jiān)持以下原則對(duì)實(shí)現(xiàn)有效預(yù)案至關(guān)重要。

首先，應(yīng)對(duì)預(yù)案編制阻力，防止災(zāi)害管理預(yù)案化、復(fù)制化。預(yù)案作為組織災(zāi)害管理的政策產(chǎn)出，受限于組織風(fēng)險(xiǎn)感知，一旦組織的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知出現(xiàn)偏差，便會(huì)造成災(zāi)害預(yù)案編制的阻力。例如，組織如果認(rèn)為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不存在或不可管理，針對(duì)此類型的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案便很難出現(xiàn)。災(zāi)害管理預(yù)案化與預(yù)案復(fù)制化傾向，則是將預(yù)案文本完成視為災(zāi)害管理的終點(diǎn)，預(yù)案缺乏本地化風(fēng)險(xiǎn)特征而呈現(xiàn)“千篇一律”，沒有針對(duì)性和實(shí)用性。因此，要樹立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)具有可管理性的理念，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管理本地化策略，有效推進(jìn)預(yù)案編制過程的實(shí)現(xiàn)。

其次，實(shí)現(xiàn)開放式預(yù)案編制過程。如今，全災(zāi)種(all-hazards)應(yīng)對(duì)策略已經(jīng)成為災(zāi)害管理的主流，它的出現(xiàn)旨在讓人們?cè)谌轿粍?dòng)態(tài)空間下全面思考風(fēng)險(xiǎn)可能及其后果。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，這種反思性思考方式尤為重要。因此，在預(yù)案編制過程中就需要關(guān)注多種危險(xiǎn)源，將自然危險(xiǎn)源、科技危險(xiǎn)源以及社會(huì)危險(xiǎn)源都納入到分析體系中，將風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害與危機(jī)相聯(lián)系，①童星、張海波:《基于中國問題的災(zāi)害管理分析框架》，《中國社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。將災(zāi)害事件及其次生、衍生災(zāi)害相聯(lián)系，在廣泛聯(lián)系、相互鏈接的世界中，以開放的思維模式來識(shí)別、確認(rèn)和分析風(fēng)險(xiǎn)。于是，預(yù)案編制主體的多元參與就成為必要，一個(gè)好的預(yù)案編制過程需要搭建組織內(nèi)外的協(xié)調(diào)溝通平臺(tái)，將正式組織、一般大眾、非政府部門、私部門、專家團(tuán)體以及其他社會(huì)組織等都納入到預(yù)案編制過程中來。在預(yù)案編制過程中既要實(shí)現(xiàn)自上而下與自下而上的雙向結(jié)合，又要吸納、集合專家系統(tǒng)的知識(shí)，還要獲取社區(qū)支持，結(jié)合本地組織能力、資源現(xiàn)狀，以推動(dòng)預(yù)案編制的本地化。

其三，保證預(yù)案編制分析過程科學(xué)化。危險(xiǎn)源和脆弱性是從風(fēng)險(xiǎn)向危機(jī)轉(zhuǎn)化的催化劑，②陶鵬、童星:《我國自然災(zāi)害管理中的“應(yīng)急失靈”及其矯正——從2010年西南五省(市、區(qū))旱災(zāi)談起》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2011年第2期。對(duì)于危險(xiǎn)源和脆弱性的科學(xué)分析是預(yù)案編制的重要工作。有效預(yù)案編制必須首先確認(rèn)危險(xiǎn)源的存在，進(jìn)而確定其可能影響的區(qū)域，并基于該區(qū)域的社會(huì)脆弱性(social vulnerability)來分析可能造成的影響特征與損失狀況。獲得以上信息只是制定干預(yù)策略的部分基礎(chǔ)，還需要理解災(zāi)害中的群體行為，這對(duì)有效預(yù)案的實(shí)現(xiàn)同樣至關(guān)重要。對(duì)災(zāi)變中的群體與個(gè)體行為反應(yīng)的預(yù)設(shè)，會(huì)直接影響到應(yīng)急疏散和災(zāi)害應(yīng)對(duì)的政策導(dǎo)向及其實(shí)施效果，基于錯(cuò)誤行為假設(shè)如“災(zāi)害迷思”(disastermyth)③K．J．Tierney，E．Kuligowski and C．Bevc，“Metaphors Matter:Disaster Myths，Media Frames，and Their Consequences in Hurricane Katrina，”Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.604，No.1，2006，pp.57－81．所設(shè)計(jì)的預(yù)案，常常與現(xiàn)實(shí)不符而出現(xiàn)偏差，甚至在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中起反面作用。

其四，維持預(yù)案編制的動(dòng)態(tài)發(fā)展性。預(yù)案編制并不以預(yù)案文本的實(shí)現(xiàn)為最終目標(biāo)，而是一個(gè)持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，所以應(yīng)當(dāng)將預(yù)案編制視為災(zāi)害管理的常態(tài)任務(wù)。由于災(zāi)害預(yù)案最初設(shè)定的危險(xiǎn)源在時(shí)間維度上可能會(huì)出現(xiàn)變化，預(yù)案編制時(shí)所依據(jù)的技術(shù)、設(shè)備與社區(qū)背景也會(huì)隨時(shí)間變遷而呈現(xiàn)出新特征，從而需要對(duì)原先的預(yù)案進(jìn)行適當(dāng)調(diào)試以保障其有效性。災(zāi)害管理固然有常規(guī)的、抽象的一般模式可以遵循，但究其本質(zhì)又是具體的、地方性的。地方或基層是災(zāi)害管理的第一行動(dòng)者，鼓勵(lì)基層應(yīng)災(zāi)組織實(shí)現(xiàn)基于本地化特征的災(zāi)害管理，這是一般災(zāi)害管理的更新與發(fā)展。

其五，保持預(yù)案編制的彈性空間。預(yù)案乃戰(zhàn)略而非戰(zhàn)術(shù)。在災(zāi)害預(yù)案編制中，行動(dòng)具體性被廣泛強(qiáng)調(diào)并形成了固定規(guī)范，但過度注重行動(dòng)細(xì)節(jié)而忽視培育組織能力與組織彈性則可能有害，因?yàn)轭A(yù)案所設(shè)定的危險(xiǎn)源與災(zāi)變情形是有限的，預(yù)案無法做到全面具體。對(duì)預(yù)案的絕對(duì)依賴是災(zāi)害管理脆弱性的表現(xiàn)。目前種類繁多的預(yù)案，似乎已經(jīng)給管理者造成了“一切都在掌控之中”的錯(cuò)覺，一旦災(zāi)變情形與預(yù)案所設(shè)定的有所不同，災(zāi)害應(yīng)對(duì)便會(huì)出現(xiàn)問題。此外，過于繁瑣冗長的預(yù)案還會(huì)造成預(yù)案理解與執(zhí)行上的混亂。預(yù)案編制應(yīng)注重行動(dòng)原則而非過分關(guān)注行動(dòng)細(xì)節(jié)，合適的反應(yīng)要比最快的反應(yīng)更重要，在預(yù)案中應(yīng)給予適當(dāng)?shù)慕M織彈性空間，提升組織基于反應(yīng)戰(zhàn)略的彈性應(yīng)對(duì)能力。

其六，注重預(yù)案的執(zhí)行性。預(yù)案文本的形成是預(yù)案編制過程的重要節(jié)點(diǎn)，執(zhí)行預(yù)案的能力決定著預(yù)案適應(yīng)的成敗。災(zāi)害整備與演習(xí)是提高預(yù)案執(zhí)行能力的重要步驟，它們通過模擬訓(xùn)練與資源配置來實(shí)現(xiàn)預(yù)案優(yōu)化。一般地，災(zāi)害演習(xí)可以分為桌面推演(tabletop)、功能演練(functional)、局部演練(partial scale)、全程演練(full scale)，它們分別基于案例推演、專項(xiàng)功能測(cè)試，以及部分或完全仿真事件對(duì)預(yù)案進(jìn)行測(cè)試與評(píng)估修訂。①G．D．Haddow，J．A．Bullock and D．P．Coppola，Introduction to Emergency Management，Oxford，UK: Elsevier．2008，p.201．演練對(duì)于預(yù)案適應(yīng)功能的實(shí)現(xiàn)十分必要，它可以發(fā)現(xiàn)預(yù)案中的相關(guān)問題，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)外各種縱向與橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)，達(dá)成預(yù)案優(yōu)化。災(zāi)害演習(xí)也是與公眾系統(tǒng)溝通與教育的過程，可以讓大眾了解危險(xiǎn)源及應(yīng)對(duì)方式，從而提升社區(qū)災(zāi)害恢復(fù)力。預(yù)案適應(yīng)的基礎(chǔ)是預(yù)案編制過程，而在整備與演練過程中組織成員共同參與協(xié)作和資源調(diào)配，則是組織預(yù)案適應(yīng)的關(guān)鍵。

(二)培育災(zāi)害的組織自適應(yīng)能力

情境差距與組織適應(yīng)的過程具有長期性，單純的預(yù)案適應(yīng)難以完成該過程，以組織自適應(yīng)為基礎(chǔ)的長期能力建設(shè)才是災(zāi)害的組織適應(yīng)之根本。組織自適應(yīng)能力的培育主要可在應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)、組織文化以及社會(huì)恢復(fù)力建設(shè)等方面著力。

1．建立彈性應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)。組織災(zāi)變應(yīng)對(duì)模式可以分為“命令－控制”導(dǎo)向和“問題解決”導(dǎo)向:命令－控制導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的正式組織主體，集中導(dǎo)向、層級(jí)控制、事前規(guī)劃是其重要特征;問題解決導(dǎo)向注重組織反應(yīng)的“去中心化”決策與行動(dòng)，以突發(fā)問題為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)應(yīng)災(zāi)組織與資源。命令－控制結(jié)構(gòu)傾向于封閉系統(tǒng)，而問題導(dǎo)向模式則將應(yīng)災(zāi)行動(dòng)視為開放系統(tǒng)。組織自適應(yīng)能力的培育要求樹立動(dòng)態(tài)開放的災(zāi)害管理系統(tǒng)觀，打破災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)在管理主體、資源體系、組織目標(biāo)等方面的壁壘。

以脆弱性評(píng)估為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)被納入適應(yīng)型的管理決策系統(tǒng)，面對(duì)各種不可預(yù)知的災(zāi)害危機(jī)事件，擯棄線性決策方式，建立更具彈性與適應(yīng)性的決策系統(tǒng)。在決策參與體系、知識(shí)管理、信息流動(dòng)、組織結(jié)構(gòu)、組織協(xié)調(diào)等方面優(yōu)化具有傳統(tǒng)官僚制傾向的應(yīng)急管理模式。如在組織結(jié)構(gòu)上，主張具有高度的彈性，強(qiáng)調(diào)組織在面對(duì)災(zāi)害沖擊后短期內(nèi)就可以實(shí)現(xiàn)自我再生(recreating);在組織協(xié)調(diào)上，促使資源、信息、權(quán)責(zé)在橫向與縱向上的合理有序流動(dòng)，而非僅有縱向上的流動(dòng);在信息溝通上，允許公開不確定性現(xiàn)狀與知識(shí)欠缺;在組織決策管理上，結(jié)合社會(huì)科技系統(tǒng)及社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)將決策過程推向更廣視域;在多主體參與上，強(qiáng)調(diào)主要利益相關(guān)主體進(jìn)入應(yīng)急管理組織，進(jìn)入決策的各個(gè)階段。

2．注重組織文化建設(shè)。價(jià)值、規(guī)范、信念、知識(shí)是文化的重要維度，在災(zāi)害文化語境下，它們共同影響著災(zāi)害管理政策的產(chǎn)出、執(zhí)行與評(píng)估環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)克服官僚組織文化的限制，建設(shè)具有災(zāi)害適應(yīng)力、恢復(fù)力導(dǎo)向的高信度組織(high reliability organization)②T．R．La Porte，“High Reliability Organizations:Unlikely，Demanding and At Risk，”Journal of Contingencies and CrisisManagement，Vol.14，No.2，1996，pp.60－71．文化。其中，組織風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、組織災(zāi)害學(xué)習(xí)、組織發(fā)展理念等方面對(duì)于培育組織自適應(yīng)能力作用明顯。(1)組織風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的組織內(nèi)部控制，如對(duì)重大政策項(xiàng)目開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;關(guān)注并能夠回應(yīng)微弱的危險(xiǎn)源信號(hào)，將危險(xiǎn)消除在萌芽狀態(tài);以開放和富有彈性的思維模式，全方位地認(rèn)識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn)可能的來源和后果，強(qiáng)調(diào)整體關(guān)聯(lián)性，不執(zhí)迷于專業(yè)性，全面提升自身的風(fēng)險(xiǎn)管理能力與責(zé)任意識(shí)。(2)組織災(zāi)害學(xué)習(xí)。危機(jī)具有危險(xiǎn)與機(jī)遇雙重含義，并有向兩極迅速轉(zhuǎn)化的可能。災(zāi)害事件可作為災(zāi)后組織學(xué)習(xí)的觸點(diǎn)，完善組織的災(zāi)害問責(zé)，尊重專業(yè)知識(shí)，拒絕將事情簡單化處理。災(zāi)害問責(zé)過程不僅僅是對(duì)行政官員的行政行為、規(guī)范、道德、價(jià)值的拷問，更是對(duì)災(zāi)害管理制度的反思，并將新的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)內(nèi)化為災(zāi)害應(yīng)對(duì)新策略，從而真正達(dá)成組織學(xué)習(xí)的目的。(3)組織創(chuàng)新與組織發(fā)展。應(yīng)鼓勵(lì)基層組織的創(chuàng)新與發(fā)展。作為災(zāi)害管理的第一線執(zhí)行者，基層應(yīng)災(zāi)組織不能固守既有的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，?yīng)根據(jù)環(huán)境變化而改變應(yīng)對(duì)方式，不斷尋找最優(yōu)方案;應(yīng)客觀理性地看待以往的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，避免沉溺于過去的成功經(jīng)驗(yàn)而失去創(chuàng)新的動(dòng)力。在動(dòng)態(tài)開放的災(zāi)害管理系統(tǒng)中，基層組織在注重執(zhí)行的同時(shí)還需要重視組織的發(fā)展。

3．政府組織應(yīng)承擔(dān)起社會(huì)恢復(fù)力培育的責(zé)任。“社會(huì)恢復(fù)力”概念的提出是基于災(zāi)害危機(jī)已經(jīng)出現(xiàn)的假設(shè)之下，從社會(huì)各個(gè)系統(tǒng)要素層面提升社會(huì)整體應(yīng)災(zāi)能力，以保證社會(huì)系統(tǒng)“彈回”(bouncing back)到原先狀態(tài)。威爾達(dá)夫斯基將恢復(fù)力定義為“非預(yù)期危險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)后的應(yīng)對(duì)能力和迅速恢復(fù)力”;③S．B．Manyena，“The Concept of Resilience Revisited，”Disasters，Vol.30，No.4，2006，pp.433－450．路易斯·康福(Louise Comfort)將恢復(fù)力定義為“利用現(xiàn)存資源和技能以適應(yīng)新的系統(tǒng)和操作環(huán)境的能力”。①L．K．Comfort，B．Wisner et．a(chǎn)l．，“Reframing Disaster Policy:The Global Evolution of Vulnerable Communities，”Environmental Hazards，Vol.1，No.1，1993，pp.39－44．社會(huì)恢復(fù)力的主體范圍更廣，分別超越了以政府為主體的正式應(yīng)災(zāi)體系和以社區(qū)為主體的自發(fā)應(yīng)災(zāi)體系，在整體社會(huì)層面強(qiáng)調(diào)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力。一個(gè)具有社會(huì)恢復(fù)力的地區(qū)為災(zāi)害的組織自適應(yīng)的實(shí)現(xiàn)提供價(jià)值、信念、能力和資源支持，社會(huì)恢復(fù)力與組織自適應(yīng)二者相輔相成。社會(huì)恢復(fù)力的培育應(yīng)當(dāng)成為政府災(zāi)害自適應(yīng)能力建設(shè)的重要目標(biāo)。

社會(huì)恢復(fù)力概念并非抽象的，它由一系列包括價(jià)值、信念、能力、資源等方面的應(yīng)災(zāi)要素所構(gòu)成。社會(huì)恢復(fù)力的培育就應(yīng)該基于災(zāi)害管理要素而展開。如在社會(huì)恢復(fù)力的價(jià)值與信念層面，面對(duì)深度不確定性與無序，社會(huì)信任可作為災(zāi)害社會(huì)恢復(fù)力的一項(xiàng)基本資源，不確定性越多，就越需要社會(huì)信任。在應(yīng)急管理中，社會(huì)信任的獲取有賴于建立公平的決策機(jī)制，鼓勵(lì)公眾決策參與;提升部門管理能力，讓民眾對(duì)應(yīng)急管理系統(tǒng)應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的能力有信心。正如安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)定義信任時(shí)所強(qiáng)調(diào)的:“信任是對(duì)人與系統(tǒng)的可依賴性的信心”。②安東尼·吉登斯:《現(xiàn)代性的后果》，南京:譯林出版社，2000年，第26頁。又如在能力建設(shè)方面，應(yīng)著力改變社會(huì)部分群體的權(quán)利、資源可得性差的境地，注重社會(huì)公平與共建共享，從而提升社會(huì)脆弱群體的災(zāi)害恢復(fù)力;同時(shí)，還要通過災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)文化教育，培育個(gè)人安全文化，提高民眾防風(fēng)險(xiǎn)、抗災(zāi)害的知識(shí)和技能水平。再如在應(yīng)災(zāi)資源方面，培育和吸收國內(nèi)外民間應(yīng)災(zāi)組織，將社會(huì)力量與國際力量納入進(jìn)災(zāi)害社會(huì)恢復(fù)力的資源建設(shè)體系。

規(guī)范性主導(dǎo)的預(yù)案適應(yīng)與自發(fā)性導(dǎo)向的組織自適應(yīng)，它們是現(xiàn)代災(zāi)害管理體系實(shí)現(xiàn)災(zāi)害危機(jī)情境適應(yīng)的雙重動(dòng)力，作為災(zāi)害的組織適應(yīng)的完整過程，二者缺一不可。以完善預(yù)案編制過程為基礎(chǔ)來保障組織的預(yù)案適應(yīng)的有效性，并樹立動(dòng)態(tài)開放的災(zāi)害管理系統(tǒng)觀，在彈性的管理結(jié)構(gòu)與開放思維下，注重組織文化與災(zāi)害管理之間的關(guān)系，注重社會(huì)恢復(fù)力與政府應(yīng)災(zāi)體系之間的關(guān)系，全面提升災(zāi)害的組織自適應(yīng)能力。

Organizational Adaptation To Disaster Crisis: Balancing between Planned Response and Im provisation

Tong Xing，Tao Peng

(School of Government，Nanjing University，Nanjing，Jiangsu 210093)

With crisismanagement system being widely established，disaster reaction has been regarded as one of important government functions;meanwhile，disaster management system has also become part of formal bureaucracy organization．This article compares different characteristics between disaster situation and bureaucracy，and defines the gap between them as“situation gap”．From the perspective of DRC typology，the modern disaster management system is an open and dynamic system，and planned response and improvisation are two steps of organizational adaptation to the gap．Finally，this paper puts forward some suggestions on achieving two kind of organizational adaptation．

disaster crisis，situation gap，organizational adaptation，planned adaptation，selforganizational adaptation

book=129,ebook=165

D035

A

1006-0766(2012)05-0129-09

(責(zé)任編輯:玉華)

童星(1948—)，男，江蘇南京人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師;陶鵬(1985—)，男，安徽馬鞍山人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)體制改革研究”(11＆ZD028)、江蘇省教育廳重大項(xiàng)目“江蘇省社會(huì)管理重大問題研究”(2012ZDAXM003)階段性成果