完善重大建設(shè)項目推進(jìn)機(jī)制——以杭州市為例

□ 文/王光軍

重大建設(shè)項目的實施和管理是一個動態(tài)的、漸進(jìn)的過程，也是一個不斷完善的過程。杭州要進(jìn)一步豐富推進(jìn)機(jī)制的內(nèi)涵，為其他地區(qū)推進(jìn)重大項目建設(shè)提供更多有益的經(jīng)驗重大建設(shè)項目是固定資產(chǎn)投資的“穩(wěn)定劑“，是引領(lǐng)發(fā)展、拉動增長的重要引擎。在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的進(jìn)程中，通過大力推進(jìn)一批關(guān)鍵領(lǐng)域的重大項目建設(shè)，以保持投資的適度增長，對驅(qū)動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要作用。于是，如何構(gòu)建一套行之有效的工作推進(jìn)機(jī)制，成為順利實施重大建設(shè)項目、有力促進(jìn)投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要內(nèi)容。

杭州市的主要做法

完善推進(jìn)政策，組建專門機(jī)構(gòu)?！笆晃濉睍r期，杭州市制定了《關(guān)于推進(jìn)新一輪“十大工程”建設(shè)的實施意見》，作為推進(jìn)重大建設(shè)項目的綱要性文件。為加強(qiáng)項目建設(shè)和管理，先后出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重點建設(shè)項目管理的實施意見》、《杭州市固定資產(chǎn)投資及重點項目考核與獎勵實施辦法》等重要文件。成立了杭州市新一輪“十大工程”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)辦公室，同時成立市重點、城建、工業(yè)和招商引資四個項目推進(jìn)辦公室，協(xié)同推進(jìn)全市重點項目建設(shè)。各職能部門和項目責(zé)任單位明確分工，密切配合，有效落實，形成了多渠道、全方位的重大建設(shè)項目推進(jìn)合力。

健全多項制度，實行多級協(xié)調(diào)。圍繞項目推進(jìn)中的困難和問題，建立了一套多層次的協(xié)調(diào)制度體系。一是市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系項目制度。每年由市委、市政府確定一批項目作為市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系的重大項目，市領(lǐng)導(dǎo)每季度進(jìn)行現(xiàn)場檢查、指導(dǎo)，及時組織有關(guān)單位召開專題協(xié)調(diào)會，深入、具體地分析解決問題。二是三級協(xié)調(diào)制度。一級協(xié)調(diào)由項目責(zé)任單位負(fù)責(zé)，二級協(xié)調(diào)由市十大工程辦牽頭，三級協(xié)調(diào)由市政府或分管市領(lǐng)導(dǎo)牽頭，與各相關(guān)單位充分溝通，協(xié)調(diào)解決。三是定期推進(jìn)制度。主要包括月度通報制度、月度協(xié)調(diào)聯(lián)系制度、季度分析督辦制度、年度考核評比制度等。

加強(qiáng)創(chuàng)新管理，推行動態(tài)監(jiān)察。突出創(chuàng)新、動態(tài)導(dǎo)向，在監(jiān)管、檢查、績效管理等環(huán)節(jié)，開展了一系列開拓性的工作。一是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。開通了“投資項目計劃申報”、“重點項目管理”、“重大項目稽察管理信息系統(tǒng)”等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對項目建設(shè)全流程進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)督。二是實施聯(lián)合稽察。建立聯(lián)合稽察監(jiān)管工作鏈，通過開展現(xiàn)場稽察等方式，實行項目所在地發(fā)改部門和項目主管部門經(jīng)常性檢查，省、市發(fā)改委重點檢查的稽察監(jiān)管工作模式，并配合市紀(jì)委、市監(jiān)察局建立重大項目和重點任務(wù)效能監(jiān)測制度。三是開展項目后評價。組織專業(yè)技術(shù)力量，對杭州市氣象科技中心等典型項目進(jìn)行后評價，切實檢驗了政府投資項目的實際效益。

做好超前謀劃，有序推進(jìn)實施。結(jié)合各類項目特點，由市十大工程辦牽頭，編制并實施項目計劃。第一步，確定名單。每年有關(guān)項目主管部門于9月底提出列入下一年度市重大建設(shè)項目的書面申請，由市發(fā)改委經(jīng)征求意見后提出建議名單，報市政府批準(zhǔn)執(zhí)行。第二步，編制計劃。根據(jù)項目名單，市十大工程辦編制下達(dá)年度市重點建設(shè)實施項目形象進(jìn)度計劃、重點預(yù)備項目前期工作計劃、新開工項目節(jié)點計劃。第三步，分工落實。各責(zé)任單位與市政府簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，明確責(zé)任單位的工作任務(wù)。第四步，實施計劃。通過“項目推進(jìn)年”、“百日攻堅”、創(chuàng)建“陽光工程”等方式，大力推進(jìn)重點項目。

突出重點領(lǐng)域，強(qiáng)化要素保障。堅持集約節(jié)約，確保有限資源的高效利用。一方面，積極落實用地指標(biāo)。出臺了《關(guān)于加強(qiáng)新增建設(shè)用地項目計劃管理的若干意見》等政策文件，建立了市發(fā)改委、市規(guī)劃局、市國土資源局三部門聯(lián)席會議制度，科學(xué)編制項目年度用地計劃，并加強(qiáng)土地內(nèi)部挖潛，切實保障重點項目按時落地、按時開工，使有限的土地指標(biāo)發(fā)揮最大的效益。同時，多渠道籌措建設(shè)資金。在穩(wěn)定財政投入的基礎(chǔ)上，搭建政銀企合作等融資對接平臺，積極吸引民間資本參與項目建設(shè)，并通過國債、企業(yè)債券、信托產(chǎn)品等形式融資，多方位解決項目的資金需求。

面臨的主要困難

重大建設(shè)項目的實施和管理是一個動態(tài)的、漸進(jìn)的過程，也是一個不斷完善的過程。特別在當(dāng)前外部環(huán)境復(fù)雜多變和內(nèi)部要素制約趨緊的雙重影響下，推進(jìn)重大建設(shè)項目也面臨著許多新問題、新要求。

一是宏觀調(diào)控政策趨緊。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、抑制通脹預(yù)期，我國貨幣政策由前幾年的適度寬松轉(zhuǎn)為穩(wěn)健。信貸收縮和資金成本增加，導(dǎo)致部分固定資產(chǎn)投資項目建設(shè)資金緊張。從2010年4月開始，國家開始對房地產(chǎn)市場進(jìn)行重拳調(diào)控，市場觀望情緒濃厚，開發(fā)商拿地的積極性受到抑制，由此使得一些依賴于土地出讓金收入的項目受到影響。

二是要素制約日益突出。盡管在土地切塊指標(biāo)的安排利用上向重點項目作出了傾斜，但土地供需矛盾依然突出，土地瓶頸嚴(yán)重制約了重大項目的建設(shè)。政府投資項目對資金的高需求，與受宏觀經(jīng)濟(jì)影響逐漸收窄的融資渠道之間的矛盾，日益成為制約重大項目建設(shè)的又一瓶頸。生態(tài)環(huán)保要求日益提高，節(jié)能減排約束性指標(biāo)的壓力不斷加大，使得一批工業(yè)項目的推進(jìn)受到影響。

三是前期工作難度較大。項目前期工作程序復(fù)雜、涉及環(huán)節(jié)多、規(guī)范性要求高，對規(guī)劃調(diào)整等行為也比較敏感，從而增加了前期報批的時間成本。對于一些跨區(qū)域項目，由于涉及到多個權(quán)益方、建設(shè)主體和地方利益，政策處理協(xié)調(diào)的難度比較大。此外，部分項目用地的征地拆遷難度加大，成為制約項目前期工作進(jìn)度的另一個重要因素。

加快完善推進(jìn)機(jī)制

通過不斷創(chuàng)新，充分調(diào)動各部門和責(zé)任單位的積極性，杭州市形成了推進(jìn)重大建設(shè)項目的獨特個性。建議進(jìn)一步豐富推進(jìn)機(jī)制的內(nèi)涵，為其他地區(qū)推進(jìn)重大項目建設(shè)提供更多有益的經(jīng)驗。

進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)保障。繼續(xù)推行市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重大項目制度，進(jìn)一步明確落實各地、各部門在推進(jìn)重大項目建設(shè)過程中的目標(biāo)和責(zé)任。圍繞提升重大項目全過程跟蹤、管理、協(xié)調(diào)和推進(jìn)能力，完善市重點工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和重點辦的職能設(shè)置，增加人員編制，落實好分工協(xié)調(diào)。優(yōu)化重大項目服務(wù)平臺，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)場走訪服務(wù)、三級協(xié)調(diào)體系、項目推進(jìn)辦和相關(guān)職能部門的聯(lián)系會議等服務(wù)平臺的作用。

進(jìn)一步理順項目管理體系。突出全面管理和重點管理，探索完善“A”類重點項目管理模式，明確“A”類重點項目篩選標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立“A”類重點項目全過程動態(tài)跟蹤推進(jìn)體系。進(jìn)一步推進(jìn)重大項目建設(shè)配套法規(guī)和制度建設(shè)，加快制定完善《政府投資項目后評價管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重點建設(shè)項目管理的實施意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項目管理的若干意見》等規(guī)章制度，強(qiáng)化項目的依法循章管理。

進(jìn)一步強(qiáng)化項目前期準(zhǔn)備。完善項目規(guī)劃和計劃，對接國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、浙江省海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)規(guī)劃、杭州市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等規(guī)劃，以引領(lǐng)全市經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展為重點，科學(xué)合理確定重大項目。加強(qiáng)與國家和浙江省有關(guān)部門的對接和協(xié)調(diào)，認(rèn)真做好國家級和省級重大項目的申報工作。加強(qiáng)項目前期研究，做好重大項目可行性研究、規(guī)劃許可、土地預(yù)審、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估等前期工作，增強(qiáng)前期工作的主動性、項目建設(shè)工作的前瞻性和項目投資的科學(xué)性。

進(jìn)一步加快項目推進(jìn)步伐。積極開拓思路、創(chuàng)新方法，處理好依法依規(guī)和提高效率之間的關(guān)系，建立完善重大項目審批“綠色通道”，提高審批工作效率，加快審批工作進(jìn)度。著力提高征地拆遷工作效率，切實做好群眾思想工作，做到“陽光”拆遷、公平拆遷，確保程序到位、補(bǔ)償合理、妥善安置。完善項目實施計劃，明確關(guān)鍵節(jié)點，開展形式多樣、效果顯著的項目推進(jìn)活動，及時研究解決項目建設(shè)過程中遇到的各種困難和問題，加大協(xié)調(diào)服務(wù)力度，保障項目實施順利進(jìn)行。

進(jìn)一步破解項目要素制約。首先，加強(qiáng)用地保障。加快預(yù)備項目前期工作，盡早轉(zhuǎn)為實施項目，為爭取上級調(diào)劑使用指標(biāo)做好充分準(zhǔn)備；加強(qiáng)對已批未供、已供未用土地的清理整頓，盤活存量土地，拓展用地空間。同時，加強(qiáng)資金保障。完善政銀企合作平臺，加強(qiáng)與項目單位和金融機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系，做好項目貸款的落實工作；支持鼓勵符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債券的形式籌措建設(shè)資金；積極推進(jìn)重大項目招商工作，力爭大資金引進(jìn)；降低社會投資準(zhǔn)入門檻，充分利用財政、金融、工商、稅務(wù)等手段，鼓勵引導(dǎo)社會資金以BT、BOT等方式參與重大項目建設(shè)。

進(jìn)一步完善監(jiān)督考核機(jī)制。積極推行安全生產(chǎn)責(zé)任制，加大對重大項目現(xiàn)場施工管理的監(jiān)督力度，落實工程質(zhì)量和安全保障措施，加強(qiáng)現(xiàn)場檢測和危險源排查工作，做好突發(fā)事件和惡劣天氣下的各項預(yù)防措施和應(yīng)急預(yù)案。進(jìn)一步加強(qiáng)重大項目的監(jiān)察和審計，及時開展重大建設(shè)項目稽查工作；進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項目投資的控制力度，嚴(yán)格審批工程變更和概算調(diào)整；逐步完善項目后評價制度，規(guī)范工程招投標(biāo)市場。進(jìn)一步加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任制管理，量化各部門責(zé)任，完善考核指標(biāo)，嚴(yán)格考核程序，加大獎罰力度，充分發(fā)揮目標(biāo)考核的導(dǎo)向和激勵作用。