黃三角地區(qū)土地征用補(bǔ)償制度研究

冷凌

【摘要】作為中國(guó)最后一個(gè)待開(kāi)發(fā)的大河三角洲，黃河三角洲多年來(lái)一直受到國(guó)內(nèi)外的普遍關(guān)注。土地征用是黃三角開(kāi)發(fā)中不可回避的工作，做好土地征用補(bǔ)償工作，是維護(hù)黃三角區(qū)域開(kāi)發(fā)中穩(wěn)定、和諧社會(huì)環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。在重大機(jī)遇面前，黃三角區(qū)要居安思危，扎實(shí)做好包括土地征用補(bǔ)償在內(nèi)的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，為黃三角區(qū)域開(kāi)發(fā)營(yíng)造和諧、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】黃三角 土地征用 補(bǔ)償

2009年11月23日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了黃河三角洲（以下簡(jiǎn)稱“黃三角”）高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。這一戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)于推動(dòng)黃三角地區(qū)各地市的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。土地征用是黃三角開(kāi)發(fā)中不可回避的工作，做好土地征用補(bǔ)償工作，是黃三角區(qū)域開(kāi)發(fā)中維護(hù)營(yíng)造穩(wěn)定、和諧社會(huì)環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。美國(guó)學(xué)者唐納德·丁·博格通過(guò)對(duì)美國(guó)從1929年到1954年農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況的研究揭示，“每增加一個(gè)城市人口，就有0.26英畝的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”。黃三角的加速開(kāi)發(fā)必然加速相關(guān)地區(qū)的城市化進(jìn)程，而高速的城市化必然導(dǎo)致高速的農(nóng)用地消耗。

現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償制度的缺陷

中國(guó)目前仍是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“補(bǔ)償”概念，并借以制定相關(guān)的土地征用補(bǔ)償措施。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、征地補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理、補(bǔ)償金管理措施缺失等現(xiàn)象比較突出，由此引發(fā)的矛盾也時(shí)有發(fā)生。

一是“公共利益”成征地權(quán)濫用的保護(hù)傘。土地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的一類，是受到憲法和法律保護(hù)的，任何人不得侵犯。從中國(guó)憲法第十條的規(guī)定可以看出，以公共利益為目的，國(guó)家可以征用土地，但必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行。這似乎可以看作是國(guó)家征用土地的法定權(quán)力來(lái)源。但是，從中國(guó)現(xiàn)行法律制度來(lái)看，公共利益并沒(méi)有任何具有可操作性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。因而，作為一個(gè)抽象的原則通常難以界定和把握。某些地方政府打著“公共利益”的旗號(hào)運(yùn)用行政手段從農(nóng)民那里合法、強(qiáng)制地獲得土地，通過(guò)低價(jià)征用、高價(jià)出讓獲取暴利的手段，以滿足自身利益需求或是達(dá)到發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的目的。

二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。依照現(xiàn)有規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)是中國(guó)土地補(bǔ)償費(fèi)用的主要內(nèi)容。其他土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)都比照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。同時(shí)規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的上限，即二者之和不得超過(guò)該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。土地征用行為其實(shí)質(zhì)是一種具有明顯強(qiáng)制性的購(gòu)買行為，是獲取土地資本增值收益的過(guò)程。該行為的強(qiáng)制性體現(xiàn)為土地權(quán)人沒(méi)有權(quán)利決定是否出售土地的所有權(quán)或使用權(quán)，但出售價(jià)格不應(yīng)當(dāng)由買賣雙方中的一方主體單方面強(qiáng)制決定，而應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來(lái)決定。但事實(shí)上，無(wú)論是法律規(guī)范確定的，還是在實(shí)踐運(yùn)作中，中國(guó)土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府單方面制定出來(lái)的。在土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定中，政府往往忽略了土地征用的交易性，只對(duì)被征用土地的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，而直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也只根據(jù)耕地常年產(chǎn)值來(lái)制定。盡管現(xiàn)行土地管理法提高了補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，但補(bǔ)償金額仍明顯偏低。

三是補(bǔ)償金的集體內(nèi)部分配不合理?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十六條明確規(guī)定了土地征用補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問(wèn)題，即屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。補(bǔ)償費(fèi)用需經(jīng)過(guò)作為產(chǎn)權(quán)主體的“集體”內(nèi)部進(jìn)行再次分配。這里的“集體”通常就是指由村民委員會(huì)為代表的村級(jí)組織。在這種情況下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)貪污、私分或挪用的情況。這些都會(huì)影響農(nóng)民能夠直接獲得的安置補(bǔ)償費(fèi)用。此外，集體內(nèi)部分配方式也可能造成某些村民群體利益的損害。筆者所在學(xué)校學(xué)生通過(guò)為期40天的暑期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，包括東營(yíng)、濱州、濰坊部分農(nóng)村在內(nèi)的地區(qū)，土地承包權(quán)幾乎都是在30年不變的原則下，對(duì)婚喪嫁娶等特殊情況產(chǎn)生的人口變動(dòng)進(jìn)行土地微調(diào)。由此，剛過(guò)門的媳婦、新出生的孩子、離婚婦女等群體的土地承包權(quán)可能并不能得到及時(shí)的保障。如果只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)農(nóng)民利益的影響可能并不顯著。但是，如果在這期間，出現(xiàn)土地征用補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放的問(wèn)題，其經(jīng)濟(jì)權(quán)利可能會(huì)受到重大影響。通過(guò)調(diào)查我們還發(fā)現(xiàn)，在補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放中，還存在一種現(xiàn)象：對(duì)于像出嫁女、在校大學(xué)生等，盡管其原有的土地由父母或其他家庭成員經(jīng)營(yíng)，但是發(fā)放補(bǔ)償金時(shí)卻以其已經(jīng)出嫁或上學(xué)為理由，不予分配。

四是缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深化，貨幣安置逐步取代了先前的就業(yè)安置。但是，農(nóng)民的文化素質(zhì)和知識(shí)技能普遍不高，很難參與城市用工的競(jìng)爭(zhēng)，通常只能從事低收入、低技術(shù)含量的低層次職業(yè)，因此很難繼續(xù)維持其原有的生活水平。盡管中國(guó)補(bǔ)償安置工作中明確要求要遵循保障原有生活水平原則，但因缺乏可操作性，從而使其既難以執(zhí)行，又難以監(jiān)督，進(jìn)而逐漸淪為口號(hào)，并最終演變成為農(nóng)民基本生存權(quán)的問(wèn)題。

五是補(bǔ)償糾紛解決途徑不暢。土地征用過(guò)程中最顯著的問(wèn)題就是，從征地到補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放過(guò)程中，沒(méi)有暢通的途徑對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利進(jìn)行有效救濟(jì)。中國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，對(duì)土地征用補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)及安置補(bǔ)償方案產(chǎn)生糾紛，不能直接起訴。糾紛解決途徑的障礙，容易進(jìn)一步激化矛盾，不利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

構(gòu)建合理、完善的土地征用補(bǔ)償制度

一是明確“公共利益”。當(dāng)前，“公共利益”頻頻出現(xiàn)在我們的社會(huì)生活中，法律中也越來(lái)越多的對(duì)此有所涉及，但是對(duì)于“公共利益”這一概念的闡釋卻缺乏權(quán)威的定義。因此在實(shí)踐中，對(duì)于“公共利益”的識(shí)別和維護(hù)通常只能依賴于行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，因此在不同案件中，對(duì)此問(wèn)題的理解相差甚遠(yuǎn)就不足為奇了。如何認(rèn)定公共利益，成為解決此類問(wèn)題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)同很多學(xué)者的建議，即在充分保證公眾參與權(quán)的基礎(chǔ)上，建立公共利益認(rèn)定委員會(huì)，以界定“公共利益”。該委員會(huì)可以由政府、利益受損代表和獨(dú)立專家代表三方主體參加。其中，政府代表、利益受損代表和獨(dú)立專家代表各自擁有一定的表決權(quán)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的議決規(guī)則?？紤]“公共利益”的特點(diǎn)及對(duì)公民基本權(quán)利的影響，委員會(huì)對(duì)公共利益的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采用“非公推定”，即只要政府不能舉證證明征收行為是為了社會(huì)公共利益的需要，均認(rèn)定不屬于公共利益。為防止該委員會(huì)權(quán)力過(guò)大，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立針對(duì)該委員會(huì)決議的司法救濟(jì)方法。

二是調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償金額。針對(duì)中國(guó)目前土體征用補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低的問(wèn)題，我們可以參考美國(guó)的做法。即不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且考慮到補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)價(jià)值；同時(shí)，對(duì)于因土地征用而導(dǎo)致的相鄰?fù)恋厮姓?、?jīng)營(yíng)者損失，也要給予相應(yīng)的補(bǔ)償。另外，在被征用土地價(jià)值的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，中國(guó)立法也應(yīng)當(dāng)參考、借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，制定出較為科學(xué)、合理的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及范圍不僅應(yīng)當(dāng)包括失地農(nóng)民的直接損失，還應(yīng)當(dāng)充分考慮土地對(duì)農(nóng)民的特殊價(jià)值，以及農(nóng)民因失去土地所造成的間接損失，特別是間接損失范圍的界定需要仔細(xì)斟酌。

三是完善內(nèi)部分配機(jī)制。土地補(bǔ)償費(fèi)是支付給喪失土地使用權(quán)的集體土地所有人的替代價(jià)值，應(yīng)歸屬于集體土地所有人。但由于現(xiàn)行規(guī)則關(guān)于集體土地所有權(quán)主體的法律界定不清，土地補(bǔ)償費(fèi)的利益歸屬最容易引起糾紛。有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的成員大會(huì)（即村民大會(huì)或村民代表大會(huì)）為中國(guó)土地補(bǔ)償費(fèi)的分配權(quán)行使主體，由全體村民共同來(lái)行使這一權(quán)利。在明確分配權(quán)行使主體的前提下，應(yīng)注重保護(hù)失地農(nóng)民中特殊群體的利益保護(hù)，比如出嫁女、在讀大中專學(xué)生、服刑人員等。要首先保證不因任何原因?qū)е缕浯迕褓Y格的缺位。

四是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度。中國(guó)現(xiàn)階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)是城鎮(zhèn)居民的基本社會(huì)保險(xiǎn)。被征用土地的農(nóng)民是否應(yīng)當(dāng)享受由政府買單的以上五種社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度發(fā)展中亟待解決的問(wèn)題。有學(xué)者建議，失地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)享受同城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保險(xiǎn)，費(fèi)用由地方政府承擔(dān)。同時(shí)，在為所有失地農(nóng)民安排同等的社會(huì)保障費(fèi)用的基礎(chǔ)上，還需要為他們安排不能就業(yè)時(shí)的特殊社會(huì)保障費(fèi)用，這是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本需要。既要保障失地農(nóng)民本人及其家庭的基本生活水平，又要鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民積極就業(yè)。在黃三角區(qū)域開(kāi)發(fā)中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮本地現(xiàn)有資源，給予相應(yīng)的政策扶持，支持其利用現(xiàn)有資源創(chuàng)業(yè)。

五是完善糾紛解決機(jī)制。正確、及時(shí)地處理由農(nóng)村土地征用、土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配所產(chǎn)生的各類糾紛，是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)農(nóng)村婦女、兒童的合法權(quán)益，保障村民資格相關(guān)利益的重要內(nèi)容。同時(shí)，對(duì)于完善村民自治，促進(jìn)農(nóng)村政治文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也同樣具有重要的意義。中國(guó)現(xiàn)有法律所規(guī)定的征地糾紛解決的方式種類繁多，但在實(shí)際操作中，卻難盡如人意。因此，相關(guān)機(jī)關(guān)和部門應(yīng)及時(shí)完善相關(guān)司法解釋，明確規(guī)定受案范圍，原、被告資格，舉證責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題，以期妥善解決相關(guān)糾紛。

黃河三角洲處在山東對(duì)接天津?yàn)I海新區(qū)的橋頭堡位置，作為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的重要一環(huán)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新一輪大潮中，肩負(fù)著成為山東省新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重大使命。要扎實(shí)做好包括土地征用補(bǔ)償在內(nèi)的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，為黃三角區(qū)域開(kāi)發(fā)營(yíng)造和諧、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

（作者單位：中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)系）