“三力合一”城市改造與房屋拆遷的協(xié)力機(jī)制

鄭顯華

【摘要】城市化與城鄉(xiāng)一體化需要進(jìn)行新城建設(shè)和舊城改造，而舊城改造需要拆遷使用期限已到的房屋，而預(yù)防拆遷糾紛的最好辦法是建立一套政府、企業(yè)（開發(fā)商）和個(gè)人“三力合一”的協(xié)力機(jī)制，以保證在城市改造與房屋拆遷的過程中能賦予城市完美的體貌，滿足城市化所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】“三力合一” 城市化 城市改造 房屋拆遷

所謂“三力合一”的協(xié)力機(jī)制，就是指舊城改造與房屋拆遷必須是在政府、被拆遷人和開發(fā)商三贏的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，通過建立三者共贏的拆遷條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拆遷程序，使三者統(tǒng)一思想，協(xié)同行動(dòng)，形成推進(jìn)拆遷改造的合力。

“三力合一”協(xié)力機(jī)制產(chǎn)生的原因

新中國的城市房屋拆遷始于20世紀(jì)50年代，至80年代提出城市危房改造，基本形成了“政府出資，定標(biāo)準(zhǔn)，安置住房，一切由政府包辦”的模式。帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡的拆遷與政府的無私利行為、個(gè)人生活條件的改善相結(jié)合，表現(xiàn)出了個(gè)體利益與公共利益的高度一致性。當(dāng)時(shí)主要存在的矛盾是被拆遷人家庭內(nèi)部的糾紛以及期待被拆遷的人們對(duì)政府拆遷的渴求和政府資金不足無法應(yīng)對(duì)拆遷需求之間的矛盾。

政府如何解決包辦拆遷遇到的資金嚴(yán)重短缺的難題呢？縱觀各國城市化實(shí)踐可見，商業(yè)開發(fā)和商業(yè)拆遷是解決政府資金困難的重要途徑，即政府出政策，開發(fā)商出資金，對(duì)城市進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)和城市改造。在我國的城市化進(jìn)程中，我國政府也采取了西方發(fā)達(dá)國家的道路。但在這個(gè)道路中，由于開發(fā)商的逐利性，產(chǎn)生了被拆遷人、開發(fā)商和政府之間的矛盾。這個(gè)矛盾的根源在于，項(xiàng)目的拆遷和改造的總收入在具體項(xiàng)目中是確定的，三方利益存在此消彼長的關(guān)系，而各方都有追求自己利益最大化的本能；同時(shí)，政府、被拆遷人和拆遷人在利益追求上也存在方向不一致。

在湖南省嘉禾縣的案件中，這種矛盾體現(xiàn)為政府標(biāo)榜政績(jī)需要與被拆遷人維護(hù)自身合法權(quán)利的需要之間矛盾，“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”，體現(xiàn)為開發(fā)商利益最大化和被拆遷人要求充分補(bǔ)償，分享開發(fā)利益訴求的矛盾；補(bǔ)償不到位，無需拆遷而拆遷。追求政績(jī)和開發(fā)商利益，體現(xiàn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化和程序公正要求與政府、開發(fā)商降低時(shí)間成本、開發(fā)成本之間的矛盾，為節(jié)約時(shí)間和成本程序嚴(yán)重違法。

重慶“最牛釘子戶事件”表面上表現(xiàn)為個(gè)別被拆遷人不顧社會(huì)公共利益，不顧其他被拆遷人利益而阻撓工程正常施工，實(shí)質(zhì)矛盾還是現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有實(shí)現(xiàn)充分補(bǔ)償，從而導(dǎo)致被拆遷人補(bǔ)償偏低與政府土地出讓金和開發(fā)商收益過高的矛盾。

上述兩個(gè)典型案例說明，在拆遷問題上，政府、開發(fā)商、被拆遷人在拆遷的目的和未來收益上沒有達(dá)成共識(shí)，在拆遷的具體利益的分配原則和標(biāo)準(zhǔn)上沒有達(dá)成共識(shí)。由于有些地方政府和開發(fā)商的法律意識(shí)淡漠，違法拆遷，超范圍拆遷，野蠻拆遷等，激起被拆遷人的憤慨，也嚴(yán)重?fù)p害了政府形象和權(quán)威。因此，能在被拆遷人的配合下，有效地將開發(fā)商的商業(yè)拆遷、政府的公益性拆遷和被拆遷人的利益保障有機(jī)地結(jié)合起來，建立“三力合一”的協(xié)力拆遷機(jī)制，是當(dāng)今城市房屋拆遷的最佳選擇。

建立“三力合一”協(xié)力機(jī)制的可行性

城市房屋拆遷的公益目的、商業(yè)目的、被拆遷人利益從根本上存在一致性。

從根本而言，建立“三力合一”協(xié)力機(jī)制的可行性在于舊城改造與房屋拆遷應(yīng)當(dāng)是一舉三得的好事：既可以促進(jìn)城市化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共利益；又可以改善被拆遷人的居住條件，提高其生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益；還可以為開發(fā)商提供投資和賺取利潤的重要途徑，實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值。

城市房屋拆遷中的“商業(yè)目的”是不是僅僅是商人單方面的謀利活動(dòng)呢？筆者認(rèn)為不完全是。商業(yè)主觀上是商人為自已謀取個(gè)人最大利益，但客觀上也是為了社會(huì)公共利益。如城市商業(yè)大樓、商品房、街道的修建等都是根據(jù)城市規(guī)劃的需要進(jìn)行的，雖然商人個(gè)體在其中某個(gè)工程中獲得了最大利潤，但就整體工程來說，都是要符合城市化中城市舊城改造和新城建設(shè)要求的?！吧虡I(yè)目的”中也包含了“公益目的”。城市房屋拆遷的公益目的與商業(yè)目的之間存在客觀上的一致性。因此，無論是公益性拆遷還是商業(yè)性拆遷，只要未對(duì)他人個(gè)體利益造成不合理、不合法的損害，就應(yīng)該是公共利益，商品房開發(fā)就是典型例證。開發(fā)商在政策和允許的范圍內(nèi)、在不損害公共利益的前提下獲取一定的個(gè)人利益，但商品房的開發(fā)總體上是為了社會(huì)大多數(shù)人的利益而為的行為。

在城市的改造中，城市環(huán)境改變了，包括被拆遷人在內(nèi)的居民的生活環(huán)境也得到了改善，而且在拆遷安置過程中被拆遷人的居住環(huán)境也得到了改善；被拆遷人的生活從整體而言，也只能通過城市的改造而實(shí)現(xiàn)。因此開發(fā)商和被拆遷人也存在利益的一致性，存在協(xié)同行動(dòng)的利益基礎(chǔ)。

建立“三力合一”的協(xié)力機(jī)制的具體措施

取消公益性拆遷與商業(yè)性拆遷補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別，實(shí)行相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。主觀的公益目的中包含有客觀的商業(yè)目的，主觀的商業(yè)目的中也包含有客觀的公益目的；公益性拆遷與商業(yè)性拆遷之間不存在明確的、法定的、政策性的界限；同時(shí)從法律規(guī)定的層面講，也沒有一部法律明確將這兩種拆遷有效地區(qū)分開來對(duì)待；政策層面尤其是在政府出現(xiàn)資金困難時(shí)采取“政府出政策、開發(fā)商出資金”的政策后更是無界限可言。目前在我們的理論和實(shí)踐中，沒有明確的公共利益和個(gè)體利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，就在于兩者難以區(qū)分，既然兩者難以區(qū)分，都是既有公共利益，又有商業(yè)利益，因此其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是相同的。

無論是公益拆遷或商業(yè)拆遷，都應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人給予充分、及時(shí)、有效的補(bǔ)償。對(duì)被拆遷人給予及時(shí)、有效的補(bǔ)償在理論和實(shí)踐中都已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)卻有分歧。筆者認(rèn)為，無論是公益拆遷還是商業(yè)拆遷，都應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人給予充分的補(bǔ)償。理由如下：第一，如前所述，公益拆遷還是商業(yè)拆遷本身難以區(qū)分。第二，同樣是被拆遷，同樣對(duì)社會(huì)公共利益有貢獻(xiàn)，卻因?yàn)椴疬w的性質(zhì)不同而得到不同補(bǔ)償是不公平的。第三，多數(shù)人都享受了社會(huì)公共利益，卻讓少數(shù)人做出犧牲，這也是不公平的。第四，從國外實(shí)踐看，國外雖然區(qū)分公益拆遷或商業(yè)拆遷，但其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然是統(tǒng)一的。第五，從我國拆遷的矛盾看，主要的問題不是該不該拆遷，而是是否給予了充分的補(bǔ)償。因此，無論公益拆遷還是商業(yè)拆遷，給予被拆遷人以充分的、得失相當(dāng)?shù)墓胶秃侠淼难a(bǔ)償，而不是象征性的“適當(dāng)補(bǔ)償”或者彈性很大的“相應(yīng)補(bǔ)償”是十分必要的。

應(yīng)當(dāng)由國家制定統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。公益拆遷還是商業(yè)拆遷，對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償數(shù)額完全由拆遷人與被拆遷人通過協(xié)議方式確定是不可能的。首先是拆遷人會(huì)盡可能地壓低標(biāo)準(zhǔn)，而被拆遷人會(huì)盡可能地抬高標(biāo)準(zhǔn)，最終會(huì)因無法達(dá)到各自想要的標(biāo)準(zhǔn)而無法達(dá)成一致協(xié)議；其次，現(xiàn)實(shí)中被拆遷人之間互相攀比和持觀望態(tài)度，進(jìn)而導(dǎo)致“鬧則多”的鼓勵(lì)釘子戶產(chǎn)生現(xiàn)象的存在，拆遷糾紛層出不窮。因此，中央政府應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)地方政府制定本省的具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)充分補(bǔ)償原則。

擺正政府在“三力合一”機(jī)制中的地位，建立一套能限制政府濫用公共權(quán)利和開發(fā)商過度謀取私利的有效機(jī)制。政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行者以及公共利益的代理人要擺正自己在城市房屋拆遷中的地位，不可越俎代庖。筆者認(rèn)為，當(dāng)公私權(quán)益發(fā)生沖突時(shí)，政府必須首先界定是否是真正的社會(huì)公共利益的需要，如果確是為公共利益，私權(quán)益應(yīng)當(dāng)選擇服從公權(quán)益。其次政府必須給予公民充分的、得失相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，不能借公權(quán)力來侵犯?jìng)€(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。再次，在商業(yè)目的和公共利益協(xié)調(diào)一致的前提下，政府應(yīng)保證優(yōu)先實(shí)現(xiàn)公共利益。

政府不再擔(dān)任拆遷糾紛的裁決者，讓法院成為拆遷糾紛的仲裁人。在城市拆遷中，政府是一個(gè)利益相關(guān)主體和積極推動(dòng)者。因此，當(dāng)拆遷中發(fā)生糾紛時(shí)，政府缺乏擔(dān)當(dāng)糾紛裁決者必須具有的中立性和獨(dú)立性，不能充當(dāng)糾紛的裁決者。應(yīng)當(dāng)由法院充當(dāng)利益談判中公平的裁判人，對(duì)當(dāng)事各方嚴(yán)格按照公正的規(guī)則進(jìn)行討價(jià)還價(jià)后的利益沖突做出不偏不倚的裁判。

加強(qiáng)“德治”建設(shè)，使“德治”深入人心?！暗轮巍迸c“法治”同為我國的治國之本，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)在城市房屋拆遷中得以體現(xiàn)：首先，政府工作人員按照德治原則履行職責(zé)。不管是否有監(jiān)督，都能把握住自己，不利用工作之便謀取不正當(dāng)利益。其次，“德治”都要求開發(fā)商在不損害被拆遷人合法利益和社會(huì)公共利益的前提下，謀取其自身的合法利益。再次，被拆遷人恢復(fù)理智，以德獲取因拆遷應(yīng)得的公平合理的補(bǔ)償，不追求過高的補(bǔ)償要求、遲遲不搬或無理取鬧，擾亂正常的拆遷工作，延緩拆遷工作的進(jìn)程。這些工作的實(shí)現(xiàn)，需要我們做大量的、長期的、科學(xué)的思想政治工作來實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，在“三力合一”機(jī)制中，要保持政府、拆遷人和被拆遷人三方的利益平衡，堅(jiān)持“以人為本”的發(fā)展觀；要充分認(rèn)識(shí)到推進(jìn)城市化發(fā)展，不僅需要政府的正確引導(dǎo)和推動(dòng)，也需要開發(fā)商和被拆遷人的積極、熱情參與。只有政府、開發(fā)商和被拆遷人“三力合一”，中國城市化與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程才能穩(wěn)步、和諧推進(jìn)。

（作者為宜賓學(xué)院法學(xué)院副教授）