政府職能嬗變與經(jīng)濟(jì)法的演進(jìn)

董世坤

【摘要】從“夜警國家”到“福利國家”，從“無為政府”到“全能政府”再到“有限政府”，國家和政府職能始終處于不斷變遷與嬗變之中。這種發(fā)展與嬗變突破了傳統(tǒng)的公權(quán)與私權(quán)的壁壘，也逾越了公法和私法的界限，為經(jīng)濟(jì)法的生成和實(shí)施提供了內(nèi)在的制度支撐和外在的存續(xù)條件。

【關(guān)鍵詞】政府職能 經(jīng)濟(jì)法 全能政府 有限政府

從國家的歷史發(fā)展演變來看，其大致經(jīng)歷了奴隸制國家、封建制國家、資本主義國家與社會主義國家?guī)讉€階段。但政府職能的演變卻是另外一種軌跡，從“夜警國家”的“守夜人政府”，到全面參與的“全能政府”，再到“有所為有所不為”的“有限政府”?？梢姡瑖衣毮茉谡麄€演變過程中是不斷變化的，這種變化一方面表現(xiàn)為國家職能在涉足領(lǐng)域的擴(kuò)張，從傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活的全面卷入，另一方面表現(xiàn)為國家職能行使方式的轉(zhuǎn)變。從簡單的征稅、處罰發(fā)展到制定規(guī)范、進(jìn)行調(diào)控、裁決糾紛、訂立契約等多元化方式。與此同時，經(jīng)濟(jì)法也從依附走向了獨(dú)立與成熟。

“守夜人”政府與經(jīng)濟(jì)法的依附

“守夜人”政府是“夜警國家”時期對政府角色的定位。國家被假定為一種惡的存在，是不得已之惡，是實(shí)現(xiàn)人類自由與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙。個人權(quán)利和自由被奉為最高需求。而政府的主要職責(zé)只在于為市場、社會提供法律保護(hù)傘，而非廣泛地干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活。這就使得這一時期的政府職能主要以消極面目出現(xiàn)，擔(dān)負(fù)著“守夜人”的角色，信奉“管得最少的政府就是最好的政府”。國家的任務(wù)非常單一，僅限于作為夜警，四處巡邏以維護(hù)社會治安。

這一時期，國家與個人處于二元分立狀態(tài)，這導(dǎo)致在法律體系上也呈現(xiàn)公法與私法的二元法律結(jié)構(gòu)。從國家與個人的二元主體出發(fā)，衍生出來國家利益與個人利益，并以不同主體的利益保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)，分化出以國家公益為價(jià)值取向的憲法、行政法、刑法等公法，和以私人利益為價(jià)值導(dǎo)向的民法、商法等私法。在公法與私法的二元分化之下，民商法得以迅猛發(fā)展。這主要源于契約絕對自由價(jià)值理念之下形成的對個人自由、權(quán)利的極度尊重以及絕對的個人意思自治。尤其是相關(guān)的立法更加強(qiáng)化了這一理念。如1804年的《法國民法典》以及1896年的《德國民法典》。在這種情形之下，其并未為社會本位的經(jīng)濟(jì)法的出現(xiàn)留下多少余地?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)法尚未形成獨(dú)立的體系，完全被分解在公法或者私法之中。即使這一時期也出現(xiàn)了一些經(jīng)濟(jì)性的法律，但是此前為自由資本主義和封建王權(quán)時代，國家“干預(yù)”不是建立在市場和社會化之上，而是對經(jīng)濟(jì)的一種掣肘、豪奪和妨礙，公私尚未融合，所以，重商主義時期及后來西歐國家對經(jīng)營和貿(mào)易加以限制的制度和措施如《谷物法》等，屬于封建王權(quán)的行使或資本主義時期的封建措施回潮?，F(xiàn)代意義的經(jīng)濟(jì)法尚未形成，依然依附于民商法和行政法。

“全能政府”與經(jīng)濟(jì)法的生成

隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，各種社會問題層出不窮，迫使人們對純粹的自由經(jīng)濟(jì)提出質(zhì)疑，對夜警國家模式開始反思，對國家職能的認(rèn)識有了新的發(fā)展。人們認(rèn)識到單純依靠市場自身力量，并不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。為了消除經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，國家再次介入分配領(lǐng)域。國家職能從傳統(tǒng)的政治領(lǐng)域走向了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域。一個突出的表現(xiàn)即為國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控成為推動經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，而且正是由于國家對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)劃、保護(hù)和干預(yù)，才能維持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。正如英國著名的法學(xué)家L·D·韋德所言：“在200年前，人們希望國家不要壓迫他們，在100年前，人們希望國家給他們更多的自由，而在今天，人們則期待國家為他們多做些事情?！边@一時期旨在“加強(qiáng)管制”的政府職能擴(kuò)張，為經(jīng)濟(jì)法的生成與獨(dú)立提供了有力條件。具體表現(xiàn)為：

新興管制機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，提供了經(jīng)濟(jì)法上的主體。伴隨著這一時期政府職能的擴(kuò)張，新出現(xiàn)了一部分獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管制機(jī)構(gòu)，它們打破了舊有的“三權(quán)分立”格局，集立法、行政、司法于一身，如美國的證券交易委員會（1934年）。這種擁有政府經(jīng)濟(jì)職能的新型機(jī)構(gòu)既非傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)，亦非民商事主體，對其法律地位的界定以及經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的明確，成為了經(jīng)濟(jì)法的首要任務(wù)。

新興職能方式的出現(xiàn)，提供了經(jīng)濟(jì)法上的行為方式。隨著政府職能作用領(lǐng)域的擴(kuò)展，政府職能行使方式也有了大幅度的創(chuàng)新與發(fā)展。除了傳統(tǒng)的征稅、處罰以外，還出現(xiàn)了通過法令形式創(chuàng)造的宏觀調(diào)控、行業(yè)管制、社會救助等新興方式。甚至還使用了一部分私法方式，譬如：國家投資經(jīng)營。這些新興的方式，既有別于行政法上的行政行為，又有別于民法上的民事行為；既具公權(quán)色彩，又體現(xiàn)了意思自治與契約自由；是政府權(quán)力與經(jīng)濟(jì)規(guī)律的一種結(jié)合。這種結(jié)合成就了經(jīng)濟(jì)法上獨(dú)有的行為方式，為經(jīng)濟(jì)法的生成提供了制度內(nèi)涵。

政府職能領(lǐng)域的擴(kuò)展，提供了經(jīng)濟(jì)法的活動疆域。政府的職能領(lǐng)域已經(jīng)不再像一戰(zhàn)前那樣僅限于警察行政領(lǐng)域，而是有了突飛猛進(jìn)的膨脹，既涉足對銀行證券等金融業(yè)的管制，又涉及對工業(yè)生產(chǎn)的調(diào)節(jié)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，還涉及對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入建設(shè)和社會保險(xiǎn)、社會救助的實(shí)施，同時也對原有的稅制進(jìn)行改革。政府職能的觸角伸至政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會各領(lǐng)域和角落，突破了傳統(tǒng)行政法和民商事法的調(diào)整領(lǐng)域，出現(xiàn)了一個國家權(quán)力與經(jīng)濟(jì)關(guān)系相互融合，既公既私，又非公非私的特殊領(lǐng)域。這種特殊性成為經(jīng)濟(jì)法生成的外在條件。

簡言之，由于國家干預(yù)的加強(qiáng)，政府職能持續(xù)膨脹，公權(quán)力的侵益性逐漸顯現(xiàn)，公權(quán)力的私法化漸趨走強(qiáng)。而這些卻是傳統(tǒng)行政法所無力解決的。這都為新的部門法—經(jīng)濟(jì)法的誕生提供了社會條件和經(jīng)濟(jì)條件。

“有限政府”與經(jīng)濟(jì)法的成熟

20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，讓西方各國陷入經(jīng)濟(jì)滯漲、財(cái)政赤字、通貨膨脹的惡劣局勢之中?！叭苷毕碌暮暧^調(diào)控、國家干預(yù)日益顯示出局限性。這種狀況引起許多國家的政府更迭。這股行政改革潮流的中心命題是政府職能的重新定位，重新審視政府在社會生活中的角色和作用。改革主要涉及以下內(nèi)容：

規(guī)制緩和?！耙?guī)制緩和”也稱為“放松規(guī)制”，它意味著國家干預(yù)界限的適度收縮，國家干預(yù)方式的創(chuàng)新與變革。一方面，在干預(yù)界限上，政府不再是對經(jīng)濟(jì)社會等領(lǐng)域的全方位干預(yù)，而是充分發(fā)揮市場自身作用，只有在市場失靈的領(lǐng)域，政府才予以介入；另一方面，在干預(yù)方式上，政府運(yùn)用更多私法領(lǐng)域的行為方式，通過對指導(dǎo)、合同、激勵、扶持等權(quán)力色彩較淡的行為方式的引入，來激勵市場的活力，從而更加柔和便捷地完成管理目標(biāo)。這些新的管制方式的運(yùn)用可以在管制過度與管制不足之間尋求適度平衡，是對政府管制進(jìn)行的新的制度設(shè)計(jì)。

重塑政府。確立了“小政府”、“有限政府”的原則，將政府與公眾的關(guān)系定位在提供公共服務(wù)領(lǐng)域，政府從“劃槳”走向了“掌舵”，強(qiáng)調(diào)有所為、有所不為的“有限政府”的塑造。

同時，在對政府與市場之間的關(guān)系進(jìn)行深刻反思之后，西方各國開始探索與實(shí)施政府職能改革。這種改革必然要通過法律固定下來，予以制度化。如英國撒切爾政府實(shí)施的以調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策、民營化、公共服務(wù)承包等為內(nèi)容的政府改革。美國里根政府推行的穩(wěn)定物價(jià)、自由放任、私有化、減稅、消減福利等一系列新自由主義政策。這些改革政策的法制化就形成了產(chǎn)業(yè)政策法和其他經(jīng)濟(jì)法律。這些經(jīng)濟(jì)法律的制定不但在數(shù)量上與萌芽階段的經(jīng)濟(jì)法相比有很大突破，在質(zhì)的體現(xiàn)上也有較大區(qū)別。盡管各國法律制度的內(nèi)容有別，但是在經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值、理念、經(jīng)濟(jì)法制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)合等方面逐漸形成共識：

第一，在價(jià)值理念上，經(jīng)濟(jì)法應(yīng)以公共利益為價(jià)值本位。隨著政府職能領(lǐng)域的收縮，經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值理念也有了更為準(zhǔn)確的定位。經(jīng)濟(jì)法不再單純指向國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)之法，也囊括了規(guī)范國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)之法。公共利益取代國家利益成為了經(jīng)濟(jì)法的首要價(jià)值追求。

第二，在制度外延上，經(jīng)濟(jì)法既涵蓋了政府的調(diào)控干預(yù)，又涵蓋了個人的自治。政府職能的縮減，意味著極權(quán)國家的崩裂。以個人為基礎(chǔ)，以國家為要件，在個人自治的基礎(chǔ)上輔之以必要的國家干預(yù)，個人自治的日益擴(kuò)大與國家權(quán)力的逐漸縮小是個人和國家的合理關(guān)系。以行業(yè)協(xié)會的成立、行業(yè)規(guī)則的制定為表征的自治組織與自治行為成為國家干預(yù)的重要補(bǔ)充。這就使得經(jīng)濟(jì)法在靜態(tài)表現(xiàn)上不再僅僅是國家頒布的法律法規(guī)，也涵蓋了大量的個人自治規(guī)則。國家與個人保持著一種合理的關(guān)系和格局，處于均衡狀態(tài)，并且互為補(bǔ)充。

第三，在調(diào)整方式上，應(yīng)該是宏觀調(diào)控和市場規(guī)制，但不是壟斷和包攬。從“無限政府”走向“有限政府”，不僅意味著政府在某些領(lǐng)域的退出，也意味著政府職能方式的轉(zhuǎn)變?！凹议L式”的包攬與壟斷逐漸讓位給調(diào)控與規(guī)制。通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，使得宏觀調(diào)控行為和市場規(guī)制行為納入法制化軌道。

這些共識是各國在對“守夜人”政府與“全能政府”進(jìn)行深刻反思后的折中之選，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)法在理念上、在體系上逐漸走向成熟。

（作者為遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)法制研究中心講師、法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)博士研究生；本文為遼寧省教育廳2010年度高等學(xué)校科研項(xiàng)目“遼寧省高危行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范法律機(jī)制研究”成果之一，項(xiàng)目編號：WJ2010033）