水務(wù)公用行業(yè)PPP現(xiàn)狀綜述及名詞廓清

陳惜 孫正基 馬寶玲 （天津港保稅區(qū)水處理新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地 天津300191）

隨著中國城市化與現(xiàn)代化進程的加快，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施壓力與日倍增。與此同時，在中國加入世貿(mào)組織10年后的今天，國內(nèi)與國際接軌的程度也大大提高，人民對基礎(chǔ)設(shè)施，包括日常生產(chǎn)生活用的水電煤氣軌道交通的需求及要求也有了大幅增長，這對城市規(guī)劃建設(shè)者們來說，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。

由于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一般對資金要求極高，僅憑傳統(tǒng)的融資，尤其是過度依靠政府財政，無疑會抑制其發(fā)展。國際上對此采取的做法是引進私人資本，參與城市建設(shè)投資，人們一般將此形式統(tǒng)稱為PPP，即Public-Private Partnership，通常譯為公私合作。事實上，自20世紀90年代初以來，在中國也有了許多相關(guān)案例，尤其近幾年，這種模式更是成為許多公司投資的熱點。

但國內(nèi)對于這種模式的運作尚不成熟，存在一定程度的誤讀，在實踐方面產(chǎn)生了許多麻煩，并且由于許多名詞的內(nèi)涵及外沿界定不清，在法律上也產(chǎn)生了不小的問題。無論對于監(jiān)管者還是被監(jiān)管者，模式分類和名詞的厘清都是非常重要的。本文即從這個角度入手，參考國外相關(guān)資料，對水務(wù)行業(yè)公私合作的類別及重要名詞進行梳理和廓清。

1 文獻綜述

盡管中國開展水務(wù)行業(yè)ppp項目的歷史可以追溯到20年前，但由于政治經(jīng)濟體制的特殊性，發(fā)展軌跡與西方國家有明顯的不同。直到21世紀初，由于政策的逐漸放開甚至鼓勵，PPP項目在我國才逐漸走入了主流的視野，水業(yè)PPP甚至已經(jīng)逐漸成為經(jīng)濟增長的重點。然而相對于項目的五花八門，對PPP研究上，國內(nèi)目前還處于比較初級的階段，大部分停留在科普簡介與可行性分析的層面，普遍側(cè)重的是PPP的績效分析與風(fēng)險評估，對于PPP這個概念本身的研究并不是很多。事實上，很多研究者甚至都誤讀了PPP內(nèi)涵及外延，將其與BOT、TOT等相提并論，并且用來比較，比如清華大學(xué)出版社出版的《特許經(jīng)營項目融資（BOT、PFI和PPP）》、[1]《BOT、PPP與ABS三種融資模式的比較探析》[2]等。事實上，PPP是一系列模式的總和，是一個集合概念，而非某一種單一的融資模式。

國內(nèi)其他對水務(wù)行業(yè)PPP項目研究比較權(quán)威的有清華大學(xué)管理學(xué)院的王守清、柯永健，北京市基礎(chǔ)建設(shè)投資公司的王灝等。

然而，在內(nèi)涵及外延不清楚的情況下就去研究PPP，往往會造成一定程度的資源浪費，而從立法角度來看，針對PPP項目的立法體系比較混亂，很大程度上正是因為PPP項目中涉及的種種概念尚無公認的中文法律術(shù)語與之匹配。有殆于此，才會產(chǎn)生上文中提到的眾多研究者對PPP項目的誤讀。對于法律術(shù)語的研究，國內(nèi)目前多數(shù)是從翻譯的角度提出的意見和建議，在國內(nèi)外期刊上均有不少論著，大部分都不約而同地強調(diào)了其準確性、嚴肅性等特點，另外，術(shù)語的規(guī)范化和標準化是所有研究者不約而同達成的共識。國內(nèi)多數(shù)的相關(guān)研究刊載在《中國翻譯》等期刊上。

針對PPP定義的比較專業(yè)的研究，較為重要的有《PPP的定義和分類研究》，[3]但多數(shù)人都將目光集中于軌道交通方面，比如關(guān)于北京地鐵4號線的論述就有數(shù)十篇之多。特別針對水務(wù)行業(yè)的分類論述則很少能夠見到。

2 PPP的一般定義

給任何事物定義，均在于揭示其本質(zhì)特征與本質(zhì)屬性，以便確定研究對象與研究范疇，這是確保研究工作有序、有效、正確開展的必須。尤其是在法律領(lǐng)域，“法律如果有大量的專門詞匯，其則會更好，而不會更糟?！盵4]

PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，國內(nèi)多數(shù)研究者將其翻譯為“公私合作”或者“公私合營”，簡而言之，是指公共部門與私人部門建立合作伙伴關(guān)系共同提供公共產(chǎn)品的合作及融資模式。它是國際上通用的表述“基礎(chǔ)設(shè)施/公共產(chǎn)品/市政公用特許經(jīng)營/民營化”的專業(yè)術(shù)語，其應(yīng)用不止在于具體項目中，在相關(guān)立法中也普遍用此表述而不會產(chǎn)生歧義。

但事實上，PPP并不是一個確定性的邊界清晰的概念，自從其誕生以來，PPP的概念及邊界一直在發(fā)展當中。歐洲學(xué)者們普遍認為PPP是沒有標準化定義的，如David·Hall及Robin de la Motte認為“關(guān)于PPP是沒有明確定義的，私人部門這個詞的發(fā)明是試圖涵蓋所有的私人企業(yè)形式?！钡聡鴮W(xué)者Norbert Portz也曾寫道：“想要總結(jié)PPP的具體涵義是幾乎沒有意義的，因為無法為其尋找到一個固定涵義，想要考證這幾個模糊的英文的起源也是很難的，其具體涵義必須依托具體實例去分析”。

在香港，負責促成政府與私人部門合作的機構(gòu)名為效率促進組，其對PPP的定義為“公營部門與私營機構(gòu)合作”，并將其定義為：“一種由雙方共同提供公共服務(wù)或進行計劃項目的安排。在這種安排下，雙方透過不同程度的參與和承擔，各自發(fā)揮專長，收相輔相成之功效”。

美國的相關(guān)機構(gòu)NCPPP（The National Council for Public-Private Partnerships）則沒有用定義形式，而是使用“關(guān)于PPP你必須知道的10件事”來說明PPP的運作，并在第一條中將其表述為：“PPP是一種公共部門和私營機構(gòu)為使項目的資源、風(fēng)險和收益對雙方都達到雙贏而事先達成的合同安排”，并在第八條中特意將PPP在水務(wù)行業(yè)中的應(yīng)用單列出來。

加拿大的CCCPP（The Canadian Council for Public-Private Partnerships）則說：“公共和私人部門通過恰當?shù)胤峙滟Y源、風(fēng)險和收益，充分利用雙方的專長，以更好地滿足公眾需要的一種項目合作模式”。

歐洲的PPP機構(gòu)如EPPPC（European PPP Centre）和EPEC（European PPP Expertise Centre）則甚少提及定義問題（或者對其定義已經(jīng)達成了不去探討的共識），而著重在每年的報告中討論PPP的現(xiàn)狀。

而作為PPP類項目最早產(chǎn)生的國家之一，英國到現(xiàn)在卻甚少使用PPP（雖然也會使用），而用PFI來稱呼相應(yīng)的項目及模式。PFI是英文Private finance initiative（私人融資激勵）簡稱，在1982年由英國國會提出。但從本世紀初開始，PPP作為此類項目的總稱在國際上得到公認之后，PFI通常被表述為“PPP的另一種說法”。

綜上所述，盡管針對PPP的定義多種多樣，但是作為一類模式的總稱，PPP本身的存在是可以得到公認而沒有異議的。但是到了國內(nèi)，情況則大大的不同。

3 水務(wù)行業(yè)PPP的外延

從語義學(xué)的角度看，外延一般指一個名詞的應(yīng)用范圍，世界銀行從資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、投資關(guān)系、商業(yè)風(fēng)險、合同期限等方面將PPP項目分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營、BOT/BOO和剝離6種模式，[5]加拿大PPP項目研究咨詢中心（CCPPP）則將PPP項目按照私人資本承擔的風(fēng)險而分為了大致5種（見圖1）。

圖1 CCPPP分類

英國學(xué)者David Hall等人則根據(jù)運營、融資、建設(shè)、所有權(quán)4個關(guān)鍵詞來表述PPP項目的各自不同的特點（見表1）。

表1 PPP項目的各自不同的特點

水務(wù)行業(yè)的PPP項目雖然符合PPP項目的大致分類和定義，但仍有一些與眾不同的特點：

①實踐表明中國的水務(wù)行業(yè)中很少存在“租賃”這種模式。首先因為我國特殊的政治經(jīng)濟體制，所有權(quán)很難界定，也很難保證；其次，水務(wù)項目往往不但是廠區(qū)，還有管網(wǎng)，由于管網(wǎng)的長度和跨度都比較可觀，其建設(shè)年代也跨越了幾十甚至數(shù)百年，產(chǎn)權(quán)所屬往往很不清晰。因此，水務(wù)行業(yè)往往不會存在租賃的模式。

②PFI模式在我國很難得到有效推廣。因為我國對水務(wù)行業(yè)監(jiān)管比較混亂，金融市場也尚在快速發(fā)展時期，對于私人資本對水務(wù)行業(yè)各種服務(wù)的全面參與及融資活動都得不到保障，政策也尚未放開到如此程度，因此，短期內(nèi)中國很難大規(guī)模開展真正的PFI活動。

③中國的水務(wù)項目基本都會有建設(shè)的部分。由于中國目前正處于高速發(fā)展時期，舊有的水務(wù)設(shè)施早已不能滿足公眾日益增長的需求，再加上金融危機之后國務(wù)院出臺了擴大內(nèi)需，提出了“四萬億”計劃用于各地建設(shè)，因此在實踐中，水務(wù)項目很少會不包含建設(shè)、升級改造、管網(wǎng)建設(shè)之類的計劃。

④水務(wù)項目由于包含大量的管網(wǎng)及相關(guān)設(shè)施的建設(shè)，比起其他類的項目，在融資渠道上有更高的需求，又由于水價上調(diào)的諸多限制，水務(wù)項目往往需要依靠政府補貼才能達到預(yù)期的基本收益。

4 我國目前水務(wù)行業(yè)PPP的常用表述

盡管我國水務(wù)行業(yè)中開展PPP建設(shè)模式的歷史可以追溯到14年前，但真正的行業(yè)起步，還要從20世紀初建設(shè)部開始鼓勵行業(yè)市場化開始。但與世界其他國家的“項目未動，立法先行”比起來，中國采用的則是“先上試點項目”的“摸著石頭過河”方式，在各地大舉興建各類水廠的同時，立法環(huán)節(jié)并沒有完全跟上，甚至針對PPP這個術(shù)語的中文對應(yīng)概念，都沒有標準化的翻譯，各種名稱多達十余種。在立法領(lǐng)域，常用的有：

①“市政公用行業(yè)市場化”，如建設(shè)部2002年出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。

②“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營”，如建設(shè)部2004年發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》及2005年出臺《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》。

③“基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營”，如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》。

④“市政公用設(shè)施特許經(jīng)營”，如《天津市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》、《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》。

⑤“市政基礎(chǔ)設(shè)施”，如《云南省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標評標補充規(guī)定》。

⑥“政府投資項目”，如《烏魯木齊市政府投資項目管理辦法》。

在實踐過程中，還有諸如“民營化改革”、“公共產(chǎn)品”、“公私合營”、“特許經(jīng)營項目”等五花八門的表述方式。

由此可見，國內(nèi)對于水務(wù)行業(yè)監(jiān)管之問題，從名稱的紛繁復(fù)雜即可見一斑。

5 水務(wù)PPP的標準化定名建議

在我國水務(wù)行業(yè)實踐的過程中，首先要明確的一點是，由于中國政治經(jīng)濟體制的特殊性，許多PPP項目尤其是水務(wù)項目，其建設(shè)運營方都是國有企業(yè)。其中最知名的應(yīng)屬首創(chuàng)股份，是北京市國資委所屬的特大型國有集團公司，其參與建設(shè)運營了數(shù)十個水務(wù)項目。從參與者的角度來說，首創(chuàng)股份和當?shù)卣际侵袊?，但從項目實際來說，其本身從立項到建設(shè)運營都具有標準的PPP項目特征。因此可以說，PPP模式合作的水務(wù)項目中，“公”與“私”的劃分不應(yīng)該以是否由“國家”或“公眾”所有為基準，而應(yīng)該更多地考慮參與項目的一方，其目的是出于企業(yè)自身的盈利還是滿足公眾需求。從這個角度說，將PPP單純地從字面翻譯為“公私合作”在中國的水務(wù)行業(yè)中是不適合的，容易產(chǎn)生歧義的。

綜上所述，得出以下結(jié)論：

①將PPP定名為“特許經(jīng)營”是不恰當?shù)?。如同上文所述，“特許經(jīng)營”只是PPP類項目中的一種應(yīng)用范圍比較廣的模式，并不能完全代表PPP本身。

②單純地用“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或管理”表述也是不恰當?shù)?。因為在水?wù)PPP項目的實踐中，設(shè)施及外圍建設(shè)，以及提供包括水廠的委托運營在內(nèi)的各式服務(wù)與管理，是非常重要的兩個部分，不能單純地使用其中一個部分去代替兩者，而除了建設(shè)及運營，在水務(wù)PPP實踐中，還有很多比如管網(wǎng)建設(shè)與升級改造、水庫及水站的建設(shè)、設(shè)備乃至水表的提供安裝等等諸多方面，應(yīng)該使用范圍更大、涵義更廣的詞語才能盡可能地避免歧義。

③使用“政府投資項目”仍是不恰當?shù)摹Ｒ驗檎S多時候并不參與直接投資，而且政府在水務(wù)PPP項目的實踐中也充當著包括參與者和監(jiān)管者在內(nèi)的多重角色；在中國，政企不分的情況也俯拾皆是，用政府投資顯然容易帶來歧義。

④使用“民營化”亦是不恰當?shù)?。因為“民營化”這個詞的外延中無可避免帶有“私有化”的意味，而一來中國的政治經(jīng)濟體制不允許完全的水務(wù)項目私有化，二來完全的私有化也已經(jīng)不在PPP項目的討論范疇之中，因此使用這個詞語是非常不恰當?shù)摹?/p>

⑤使用“公私合營”是容易帶來歧義的。如同上文所述，由于中國政治經(jīng)濟體制的特殊化，“私”的涵義在這里容易產(chǎn)生爭議，國有控股的水務(wù)企業(yè)在市場上非常活躍，用“公私合營”是很難避免歧義的，不符合法律術(shù)語的“準確性”要求。

⑥使用“公共產(chǎn)品”是不利于推廣的。由于法律術(shù)語需要推廣至全國各地，使用“公共產(chǎn)品”這種帶有一定理論高度的詞語是明顯不利于推廣的。

因此，筆者認為，水務(wù)ppp項目的總稱定名為“水務(wù)公用行業(yè)市場化”是比較恰當且不容易帶來歧義的。

當然，如何定名只是一家之言，如果可以，應(yīng)該由國家盡快建立相應(yīng)的標準化名稱對照表與數(shù)據(jù)庫，將水務(wù)行業(yè)納入國家的規(guī)范化監(jiān)管當中。■

[1]王守清，柯永健.特許經(jīng)營項目融資（BO T、PFI和 PPP）[M].北京：清華大學(xué)出版社，2008.

[2]蔡宇飛.BO T、PPP與A BS三種融資模式的比較探析[J].企業(yè)導(dǎo)報，2010（1）：166-167.

[3]王灝.ppp的定義和分類研究[J].都市快軌交通，2004（5）：23-27.

[4]戴維.M.沃克.牛津法律大辭典[M].北京：法律出版社，2003：651-652.

[5]劉葭.城市水業(yè)PPP項目的風(fēng)險分擔研究[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2010（5）：35-38.