長(zhǎng)江安徽段水上重特大交通事故引發(fā)的思考

蕪湖海事局 吳乃平

長(zhǎng)江干線安徽段長(zhǎng)343km，流域面積達(dá)6.6萬 km2，占全省總面積的47.3%，被譽(yù)為水路運(yùn)輸?shù)摹包S金水道”，號(hào)稱“八百里皖江”。自1977年至今，長(zhǎng)江安徽段共發(fā)生10起一次性死亡10人及以上的水上群死群傷重特大交通事故，有的震驚全國(guó)，如1977年的“5·14”、1990年的“1·24”碰撞事故等。筆者對(duì)這些事故進(jìn)行了整理和分析，并提出相關(guān)建議和對(duì)策。

一、事故概況

見表1。

表1 長(zhǎng)江安徽段重特大交通事故

表1 長(zhǎng)江安徽段重特大交通事故 續(xù)表

二、事故特點(diǎn)及原因分析

1. 事故種類

涉及單方面沉沒（自沉）事故4起，占40%；涉及雙方或多方碰撞事故6起，占60%，且碰撞后一方迅速沉沒，從而造成大量人員死亡。

2. 事故發(fā)生時(shí)間

大時(shí)間：渡船事故主要集中在2000年以前。由于2000年以后道路的改善和跨江橋梁的相繼建設(shè)，以及渡船管理責(zé)任制的進(jìn)一步落實(shí)和到位，2000年至今沒有再發(fā)生渡船群死群傷事故。另外，10起事故中發(fā)生在枯水季節(jié)（12月至次年3月間）的有5起，中水位期（4、5、10、11月）4起，洪水期（6月至9月）1起。

小時(shí)間：1起事故發(fā)生在夜間的0000—0100時(shí)，這個(gè)時(shí)段屬于碰撞事故高發(fā)時(shí)間段；其他事故雖發(fā)生在白天，但大多處于邊界時(shí)段（黎明前至天亮后的晨光初現(xiàn)時(shí)段或日落前至天黑后的昏影時(shí)段），即0400—0600時(shí)（5月至10月）、0500—0700時(shí)（11月至交次年4月）、1800—2000時(shí)（5月至10月）、1700—1900時(shí)（11月至交次年4月），或接近邊界 時(shí)段。

3. 事故發(fā)生周期

從表2可見，事故發(fā)生周期為5年、5年、2年、1年、7年、2年、0年（1999年發(fā)生2起）、5年、5年。如將發(fā)生事故年份分為20世紀(jì)80年代（及以前）、20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初三個(gè)階段，由于事故發(fā)生后各方管理力度加大，并利用超乎尋常的方式開展檢查、督查，每個(gè)階段事故的發(fā)生周期規(guī)律呈現(xiàn)為“政策干預(yù)力度加大→周期變長(zhǎng)→干預(yù)力度減弱→周期變短”，然后重復(fù)新一輪循環(huán)。另外大多情況下事故發(fā)生周期為5年。

表2 長(zhǎng)江安徽段重特大交通事故發(fā)生周期

4. 事故發(fā)生地點(diǎn)

有8起事故發(fā)生在主航道內(nèi)，2起事故發(fā)生在支汊航道或串溝內(nèi)。

5. 事故船舶類型

10起事故中，涉及渡船（包括客渡船、汽渡船）5起，高達(dá)50%；涉及個(gè)體船舶（鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶4起，占40%。

6. 事故前船舶態(tài)勢(shì)

10起事故中，順航道對(duì)駛相遇發(fā)生的碰撞有2起，其余8起事故均與橫越態(tài)勢(shì)有關(guān)。

7. 事故船舶大小

沉沒（自沉）事故船舶均為小船，碰撞事故中沉沒的一方除“DFH339”輪、“DZ掛114”輪和“HY8”輪船長(zhǎng)超過20 m外，其他均為小船。小船在航行中，一來不容易被他船發(fā)現(xiàn)，二來一旦發(fā)生事故，沉、翻的可能性較大。

8. 事故船舶種類

10起事故共涉及船舶16艘，其中渡船（包括客渡船、汽渡船）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶和非運(yùn)輸船舶有9艘，占56.25%。除2004年“4·4”碰撞事故外，每起事故都與渡船或鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶（農(nóng)用自備船舶）載客或非法載客有關(guān)，可見渡船或鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶（農(nóng)用自備船舶）是造成群死群傷的重要源頭。

9. 事故原因分析

10起事故中，與船舶超載、操作不當(dāng)有直接關(guān)系的有5起，其中含4起沉沒（自沉）事故。碰撞事故中，有3起與能見度不良的天氣（濃霧、小雨）有關(guān)。其他碰撞事故與未遵守《長(zhǎng)江避碰規(guī)則》《內(nèi)河避碰規(guī)則》相關(guān)條款如瞭望、安全航速、航路選擇、避讓原則及臨危處置等有關(guān)。當(dāng)然，通過分析這些事故可知，安全管理責(zé)任制不落實(shí)也是事故原因之一。

總之，上述事故集中反映了“小船容易出大事、超載容易出大事、橫越容易出大事、霧航容易出大事、水枯容易出大事、主航道容易出大事”的特點(diǎn)。另外，2009年“9·8”農(nóng)用自備船舶事故也驗(yàn)證了“小概率事件發(fā)生的可能性在增大”的道理。

三、幾點(diǎn)思考

皖江段水運(yùn)安全基礎(chǔ)較為薄弱，從業(yè)人員整體安全意識(shí)不高，水上安全隱患較多，整改較難，水上險(xiǎn)情時(shí)有發(fā)生，發(fā)生重特大事故的可能性依然存在，還需持續(xù)關(guān)注和督促主體責(zé)任落實(shí)。

（一）控制了渡船事故，就控制了重特大事故

截至2011年底，長(zhǎng)江安徽段共有渡口166處，其中支汊航道75處，占45.1%；渡船131艘，其中汽渡船35艘（占26.7%），支汊航道47艘（占35.9%）；渡線97條，其中支汊航道39條，占40.2%。

渡船是沿江兩岸人民群眾出行和城鄉(xiāng)物資交流的重要交通工具之一，在某些江心洲，渡船是群眾出行的唯一交通工具。目前長(zhǎng)江安徽段沿江渡口渡船還存在以下問題。

（1）渡船“三差兩難”現(xiàn)象依然存在。渡船仍存在“船舶技術(shù)狀況差、船員文化素質(zhì)差、渡船渡運(yùn)效益差、安全缺陷整改難、渡船安全管理難”的現(xiàn)象。以蕪湖海事局轄區(qū)為例，該區(qū)域渡船的具體情況為：船舶技術(shù)狀況差，安全投入上“等、靠、要”現(xiàn)象普遍，沒有建立渡船更新改造機(jī)制，船齡10年以上渡船占總數(shù)的51%，仍有5艘人力渡、2艘掛槳機(jī)船未實(shí)施改造；船員文化素質(zhì)差，從業(yè)人員素質(zhì)不高，初中文化程度及以下船員占總數(shù)的71%；渡船渡運(yùn)效益差，有些渡船為“半義渡”，贏利較少，安全投入得不到保障。以上情況導(dǎo)致渡船缺陷多，船員對(duì)隱患主動(dòng)“查”“整”的意識(shí)不強(qiáng)。被發(fā)現(xiàn)的渡船缺陷具有依舊性、反復(fù)性，船員或經(jīng)營(yíng)人在缺陷整改上存在“省、拖、湊”或“虛心接受，堅(jiān)決不改”現(xiàn)象，從而給渡船的安全管理帶來很大隱患。

（2）渡口安全設(shè)施依然薄弱。大部分渡口雖得到改造，但自然坡岸式渡口仍不在少數(shù)，大部分渡口依然缺少安全設(shè)施，渡口標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)配套資金籌集難、進(jìn)程推進(jìn)慢。以蕪湖海事局轄區(qū)為例，自然坡岸式渡口仍占總數(shù)的21%。

（3）渡船違章冒險(xiǎn)航行依然多發(fā)。由于存在僥幸心理、貪圖一時(shí)利益等原因，渡船超載、冒霧航行、不執(zhí)行禁航令（如大霧禁航、大風(fēng)禁航等），客渡船非法載車等違章行為依然多發(fā)。

（4）渡船經(jīng)營(yíng)人和船員安全管理依賴癥依然突出。長(zhǎng)期以來，渡船管理慢慢變成了“保姆式”，比如主管部門大包大攬渡船船員考前培訓(xùn)費(fèi)用，經(jīng)常向渡船贈(zèng)送救生衣、VHF等。目前“保姆式管理”現(xiàn)象雖得到一定程度扭轉(zhuǎn)，但船員或經(jīng)營(yíng)人在辦理相關(guān)證書、考前培訓(xùn)、相關(guān)補(bǔ)貼等方面的依賴性依然突出。

針對(duì)以上問題，筆者提出以下建議：

（1）著力解決安全投入缺乏原動(dòng)力難題。應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)各級(jí)地方政府在渡運(yùn)安全管理工作中的主導(dǎo)地位，把渡運(yùn)納入民生范疇和新農(nóng)村公共交通設(shè)施建設(shè)的范圍，加大安全資金、配套專項(xiàng)資金投入，包括對(duì)渡船船員的相關(guān)培訓(xùn)費(fèi)用（培訓(xùn)費(fèi)用由國(guó)家買單或由國(guó)家給予相應(yīng)補(bǔ)貼），從根本上改善渡運(yùn)安全基礎(chǔ)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡運(yùn)安全基礎(chǔ)，有效加快推進(jìn)渡船大型化、船型標(biāo)準(zhǔn)化、船員素質(zhì)提升化等工作。

（2）渡船享受“橘黃色特權(quán)”。出臺(tái)規(guī)定統(tǒng)一將渡船船身漆成鮮艷奪目的“橘黃色”，或者根據(jù)沿岸背景、江面顏色等因素，統(tǒng)一將渡船船身漆成綜合論證后的其他顏色，這樣在很遠(yuǎn)的地方就可以被其他過往船舶發(fā)現(xiàn)和識(shí)別，便于及早禮讓。

（3）充分履行現(xiàn)場(chǎng)管理職責(zé)。各級(jí)政府必須加大對(duì)渡運(yùn)安全的管理力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)、街道應(yīng)督促安管員認(rèn)真履行現(xiàn)場(chǎng)安全管理職責(zé)，及時(shí)打擊和取締非法渡運(yùn)行為。同時(shí)政府應(yīng)合理配備安全生產(chǎn)資源，包括安管員的配備率、工資和經(jīng)費(fèi)落實(shí)等方面。

（4）評(píng)估和控制渡船三大風(fēng)險(xiǎn)。超載（超定額）、積載不平衡（含上下渡過程中形成的不平衡）以及航行環(huán)節(jié)是渡船的三大風(fēng)險(xiǎn)。政府、相關(guān)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)航行、超載、積載管理，認(rèn)真評(píng)估每艘渡船存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，并據(jù)此采取控制措施。如針對(duì)航行環(huán)節(jié)，要求渡船駕駛員利用聲號(hào)、燈號(hào)、VHF無線電話等主動(dòng)聯(lián)系，不開“啞巴船”，不搶航、不強(qiáng)行橫越；強(qiáng)化大風(fēng)、大霧等惡劣天氣預(yù)警，遇大風(fēng)、大霧、大雨等情況不得開航，客渡船嚴(yán)禁非法載車。

（5）強(qiáng)化主航道內(nèi)小型渡船的安全管理。主航道內(nèi)順航道行駛的船舶流量大（以蕪湖海事局轄區(qū)為例，日斷面流量約在1 500～2 000艘次），渡船與其交叉相遇的頻率高，碰撞的可能性大。一旦發(fā)生碰撞，造成群死群傷的可能性就大。因此必須將主航道內(nèi)小型渡船作為重中之重，實(shí)施差別管理。

（6）加強(qiáng)安全教育和日常檢查。船公司、船舶、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、相關(guān)管理機(jī)構(gòu)等應(yīng)共同努力，強(qiáng)化事前預(yù)控，加強(qiáng)對(duì)駕駛員的培訓(xùn)和教育，包括責(zé)任心、業(yè)務(wù)能力和主觀能動(dòng)性的教育，使他們牢固樹立“安全第一、預(yù)控為主”的思想，使他們具有高度責(zé)任感和良好的職業(yè)道德，提高他們的操作技能和應(yīng)急反應(yīng)水平。同時(shí)政府、管理機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化檢查，徹底改變渡船船員對(duì)隱患由被動(dòng)“改”（甚至不“改”）轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)“查”，增強(qiáng)缺陷、隱患意識(shí)，并及時(shí)整改。

（二）創(chuàng)新轉(zhuǎn)變安全生產(chǎn)政策干預(yù)模式

上述重特大事故發(fā)生周期與政策干預(yù)度的對(duì)比所反映出的規(guī)律具有以下含義：一是說明事故難以預(yù)見，在事故之前，政策干預(yù)度處于一種靜態(tài)（無作為狀態(tài)），就像滅火器未打開閥門之前一樣；二是事故突發(fā)后，政策包括新出臺(tái)的一些規(guī)章制度、措施發(fā)揮猛力，就相當(dāng)于打開了滅火器閥門，暴風(fēng)驟雨式地對(duì)事故進(jìn)行噴射，打擊力度大、顯效快，發(fā)揮了預(yù)期的規(guī)模效用和警示效應(yīng)，迎合了公共治理的現(xiàn)實(shí)需求，從而拉長(zhǎng)了事故周期；三是在事故周期被拉長(zhǎng)后，復(fù)歸于平靜，政策干預(yù)度開始減弱；四是事故致因又開始積累，小事故、一般事故多發(fā)，最后重特大事故發(fā)生，周而復(fù)始?！笆鹿薁恐呤郑舷路w左右走”，事故成了政策干預(yù)大小、多少的動(dòng)力，因此必須創(chuàng)新政策干預(yù)模式，不能靠“事故推動(dòng)理論”，不能靠“事故推動(dòng)管理”，不能靠“事故推動(dòng)監(jiān)管”。防事故不能僅靠搞運(yùn)動(dòng)式治理，而是要在平時(shí)下工夫，只要平時(shí)做實(shí)了，專項(xiàng)活動(dòng)就可以減少，只要經(jīng)常做了，“集中式”“消防式”“運(yùn)動(dòng)式”治理就少了，才能從根本上走出這種怪圈。

（三）加強(qiáng)“邊界時(shí)段”規(guī)律研究

筆者曾對(duì)蕪湖海事局轄區(qū)1996年至2008年13年以來發(fā)生的共312起碰撞事故（含小事故）的每時(shí)事故數(shù)分布進(jìn)行了整理，得出發(fā)生頻率較高的時(shí)間段為2000—2100時(shí)、2100—2200時(shí)、2200—2300時(shí)、2300—2400時(shí)、0000—0100時(shí)、0200—0300時(shí)、0300—0400時(shí)、0400—0500時(shí)、0600—0700時(shí)，這9個(gè)時(shí)間段發(fā)生的碰撞事故數(shù)均超過15起。上述10起事故的發(fā)生時(shí)間大都處于邊界時(shí)段或接近邊界時(shí)段，有關(guān)單位和部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)涉及“邊界時(shí)段”的人、船舶、環(huán)境和管理規(guī)律的分析，并研究對(duì)策。同時(shí)，應(yīng)在前人研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步開展人體生物節(jié)律的研究和應(yīng)用，重點(diǎn)尋找“邊界時(shí)段”與人體生物節(jié)律劣期重疊時(shí)的事故規(guī)律，解決人體生物節(jié)律劣期及大腦反應(yīng)遲鈍期的航行風(fēng)險(xiǎn)，以提高危險(xiǎn)時(shí)段和人體低潮期重疊時(shí)的應(yīng)對(duì)能力。

（四）加強(qiáng)對(duì)霧情的研究和觀測(cè)

一是相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門組織氣象、航運(yùn)專家對(duì)長(zhǎng)江安徽段沿線霧情（包括霧的分布、出現(xiàn)時(shí)間、出現(xiàn)地點(diǎn)、出現(xiàn)范圍、種類、起霧規(guī)律、持續(xù)時(shí)間等）進(jìn)行專題考察，還要研究城市污染對(duì)霧的結(jié)構(gòu)的影響；二是要增大投入，在長(zhǎng)江沿線安裝一定數(shù)量的高精度霧觀測(cè)設(shè)備（或稱能見度儀）對(duì)霧情進(jìn)行監(jiān)測(cè)；三是要根據(jù)氣象部門發(fā)布的霧情信息或能見度儀反映的數(shù)據(jù)及時(shí)發(fā)出預(yù)警，提醒船舶注意安全。

（五）加強(qiáng)農(nóng)用自備船舶管理

長(zhǎng)江安徽段有21個(gè)江心無人洲，這些無人洲經(jīng)常被承包進(jìn)行養(yǎng)殖或種植農(nóng)作物和樹木。作為進(jìn)出無人洲的唯一交通工具——農(nóng)用自備船舶數(shù)量較多，非法載客行為相當(dāng)普遍。這些農(nóng)用自備船舶不具備載客條件，駕駛?cè)藛T（或未持有適任證書）操縱技術(shù)較差，不了解船舶航行規(guī)定及相關(guān)法律法規(guī)，只憑經(jīng)驗(yàn)和直覺開船，不僅影響正常航行秩序，還嚴(yán)重危及自身及乘客安全，存在重大水上交通安全隱患。

鑒于農(nóng)用自備船舶長(zhǎng)期積累的隱患尚未得到徹底消除，建議省政府盡快出臺(tái)《安徽省農(nóng)用自備船舶安全管理辦法》（暫定名）；縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府應(yīng)加大安全投入，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用自備船舶的管理；相關(guān)單位或部門應(yīng)積極做好安全知識(shí)教育和安全意識(shí)宣傳。