周娟
西方國家關(guān)于“就業(yè)是最好的保障”和“從福利到工作”等理念的提出,把失業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)成社會福利轉(zhuǎn)變,使失業(yè)保險(xiǎn)不僅被看作是保障措施,同時也作為促進(jìn)就業(yè)的手段之一。我國的許多學(xué)者支持失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的作用,并做了諸多研究。研究發(fā)現(xiàn),我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度目前主要以事后救濟(jì)為主,注重失業(yè)保險(xiǎn)保障失業(yè)人員基本生活的功能,對失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的關(guān)注與投入比重偏小。對此,多數(shù)學(xué)者都從社會保障的角度尋找解決方法。本文擬從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的失業(yè)理論入手,結(jié)合目前我國在失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)方面的問題,提出相應(yīng)的政策建議。
失業(yè),是市場經(jīng)濟(jì)中存在的一種常見現(xiàn)象,正因?yàn)槿绱?,才有了失業(yè)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度是指對非因本人意愿中斷就業(yè)而失去經(jīng)濟(jì)來源的勞動者,按法定時限和標(biāo)準(zhǔn)給予其物質(zhì)援助和就業(yè)服務(wù)的社會保險(xiǎn)項(xiàng)目。目前,我國的失業(yè)人口不斷增長,從2007-2011年 《中國勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)來看,我國城鎮(zhèn)登記的失業(yè)人數(shù)分別為 830萬、886萬、921萬、908萬、922萬;城鎮(zhèn)登記失業(yè)率均超過4%以上。由于登記失業(yè)率遠(yuǎn)低于實(shí)際失業(yè)率的客觀情況存在,據(jù)國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和世界銀行的專家估計(jì),我國城市實(shí)際失業(yè)率大約在8%-10%之間。這說明,我國的就業(yè)形勢仍然十分嚴(yán)峻。特別是大學(xué)生、農(nóng)民工的就業(yè)問題更加突出。在這種背景下,失業(yè)保險(xiǎn)在保障失業(yè)人員基本生計(jì)問題的同時,如何最大幅度地促進(jìn)就業(yè)功能,成為失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的重要挑戰(zhàn),也是失業(yè)保障制度今后的發(fā)展方向。
我國現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中體現(xiàn)“促進(jìn)就業(yè)”方面的條款主要有第一條和第十條。第一條規(guī)定:“該條例的目的是為了保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活,促進(jìn)其再就業(yè)?!钡谑畻l規(guī)定:“失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍,其中包括失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼和失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的其他費(fèi)用?!睆囊陨弦?guī)定看,我國失業(yè)保障的服務(wù)對象是領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的失業(yè)人員,促進(jìn)就業(yè)的項(xiàng)目僅僅局限于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼等。很明顯,就促進(jìn)就業(yè)的政策面來說,上述規(guī)定在內(nèi)容與范圍上都是不足的。如果一項(xiàng)制度的推行在政策方面就不完善的話,執(zhí)行下去的效果也會不盡如人意。這種情形如果持續(xù)下去,會影響失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的穩(wěn)定發(fā)揮,也會加大相關(guān)部門的管理難度。
具體制度設(shè)計(jì)不合理會影響到失業(yè)人員的再就業(yè),如在信息制度方面,《失業(yè)保險(xiǎn)條例》對就業(yè)信息的具體內(nèi)容規(guī)定很少,也不是特別具體。從失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取時段的長短設(shè)計(jì)看,我們的規(guī)定是最長時間不超過24個月。而世界上其他國家規(guī)定的最長領(lǐng)取時間一般只有8-36周。中國失業(yè)保險(xiǎn)金最長24個月的支付期限,直接影響了失業(yè)人員再就業(yè)的積極性。領(lǐng)取太長,不僅會造成失業(yè)保險(xiǎn)基金的壓力,而且會導(dǎo)致失業(yè)人員陷入“失業(yè)陷阱”現(xiàn)象,使其今后很難適應(yīng)激烈的社會競爭。
《失業(yè)保險(xiǎn)條例》最明顯的不足是對失業(yè)人員的激勵措施較少。從失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的情況來看,政府所做的僅僅是為失業(yè)人員提供就業(yè)信息指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等,并且在這幾個項(xiàng)目當(dāng)中,效果也不明顯。由于政府提供的信息不全面、不及時,很大一部分失業(yè)人員再找工作主要是靠自己的親戚、朋友介紹;在職業(yè)培訓(xùn)方面,許多政府部門建立的培訓(xùn)場所幾乎沒有培訓(xùn)項(xiàng)目,培訓(xùn)成效不大。
當(dāng)然,要成功激勵失業(yè)人員再就業(yè),僅僅靠提供信息和職業(yè)培訓(xùn)是不夠的。在加拿大,為了鼓勵失業(yè)人員再就業(yè),政府會對雇主進(jìn)行獎勵,發(fā)放“試工補(bǔ)貼”給雇主,以激勵雇主對失業(yè)人員的雇傭行為;在韓國,對提前就業(yè)者(一般是領(lǐng)取失業(yè)金30天以內(nèi)的失業(yè)人員),政府會給予1/3剩余時間的失業(yè)金予以鼓勵;英國從1996年開始對失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行調(diào)整。最值得一提的是,英國將以前的失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變成求職津貼,失業(yè)人員如果提前找到了工作,可以一次性領(lǐng)取剩余的津貼,這樣就能很好地鼓勵失業(yè)人員盡快找到工作,降低失業(yè)率。因此,我國不僅要把現(xiàn)行條例規(guī)定的內(nèi)容執(zhí)行到位,而且要考慮到失業(yè)人員在找工作時產(chǎn)生的交通費(fèi)用、住宿費(fèi)等的補(bǔ)貼,甚至對積極參加職業(yè)培訓(xùn)、提前找到工作者進(jìn)行獎勵,真正從政策上和資金上給予失業(yè)人員實(shí)實(shí)在在的幫助。
《失業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施以來,失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余一直增加,到2010年底,失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余已達(dá)到1749億元。從2001年到2010年短短10年時間內(nèi),基金結(jié)余增長了773.2%。從表1可以看出,每年滾存結(jié)余保持著高增長的現(xiàn)象。特別是從2005年到2008年這4年時間間增長比率都超過了33%,2006年更是達(dá)到了39.7%。但是,促進(jìn)就業(yè)方面的支出至2010年,只占基金結(jié)余的10%左右。而德國失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中的40%都用在積極促進(jìn)就業(yè)方面的工作;法國、韓國分別將失業(yè)保險(xiǎn)基金的50%和60%用于再就業(yè)方面。如果中國失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能定位還是保障基本生活,其促進(jìn)就業(yè)的功能僅僅維持在職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼方面,就會造成我國失業(yè)保險(xiǎn)在維持生計(jì)方面的功能對失業(yè)保險(xiǎn)資源的不合理過度占用,加劇促進(jìn)就業(yè)功能的弱化,使失業(yè)保險(xiǎn)跟不上市場機(jī)制的步伐。
表1 2001-2010年全國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余和增長比
貝弗里奇曲線是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇在《一個自由社會中的充分就業(yè)》中提出的有關(guān)失業(yè)的理論。貝弗里奇曲線是反映勞動力市場中失業(yè)率與崗位空缺率之間存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系的曲線。通過貝弗里奇曲線,我們可以從失業(yè)率與崗位空缺率之間的穩(wěn)定關(guān)系推測出降低失業(yè)率的關(guān)鍵是創(chuàng)造更多的崗位。反映在改善失業(yè)保險(xiǎn)方面,失業(yè)保險(xiǎn)制度可以鼓勵政府、企業(yè)、甚至個人去創(chuàng)造更多的崗位。具體的做法是:政府積極發(fā)展宏觀經(jīng)濟(jì),在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時,重點(diǎn)鼓勵第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,拉動更多的就業(yè);鼓勵企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)規(guī)模;鼓勵個人創(chuàng)業(yè),為失業(yè)人員創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。
失業(yè)人員想再就業(yè),除了要有就業(yè)意愿、就業(yè)能力外,還需要及時和與之匹配的就業(yè)信息。相應(yīng)地,有空缺職位的雇主方也存在著找到一個合適的人員。因此,在求職者和雇主之間存在著相互搜尋的過程,需求雙方對彼此的信息需要考慮和評估,在這個過程中產(chǎn)生的成本就是搜尋成本。依據(jù)此工作搜尋理論,失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)就業(yè)方面應(yīng)該完善的方面是為失業(yè)人員提供及時、全面的就業(yè)信息。具體的做法是:政府可以將就業(yè)信息作為一件公益性的公共產(chǎn)品提供給失業(yè)者,可以通過網(wǎng)絡(luò)提供全面的就業(yè)信息,盡量消除“信息障礙”。另外,負(fù)責(zé)促進(jìn)就業(yè)的地方政府機(jī)構(gòu),可以設(shè)立免費(fèi)的信息咨詢處,為就業(yè)難的失業(yè)人員提供服務(wù),為長期失業(yè)的人員、“零就業(yè)家庭”提供就業(yè)信息。只有加快求職者尋找工作的速度,減少求職者和雇主之間在人職匹配過程中的時間和成本,才能提高就業(yè)率。
企業(yè)為了提高效率,在員工數(shù)量和工資之間有兩種可行性選擇,一種是多雇傭人員和較低的工資,二是少雇傭人員和較高的工資。什么樣的選擇,才會使企業(yè)更有效率?效率工資理論解釋了這方面的問題。該理論分析了大多數(shù)企業(yè)沒有選擇更多的員工,反而是選擇雇傭更少的人員去提高利潤的原因:企業(yè)的低工資會影響到個人的質(zhì)量,企業(yè)只有支付比保留工資更高的工資才會吸引到更有效率的勞動者。正因?yàn)檫@個理論,效率工資的解釋就很可能造成企業(yè)隨意解雇公司成員的行為,這樣,就會增加失業(yè)者的數(shù)量。基于這個理論,失業(yè)保險(xiǎn)制度一方面可以鼓勵企業(yè)的這種雇傭行為,通過發(fā)放雇傭補(bǔ)貼等手段來激勵企業(yè)的雇傭行為,幫助效益不太理想的企業(yè)內(nèi)部想辦法解決過剩人員,對企業(yè)提高員工技能方面發(fā)放培訓(xùn)貸款等;另一個方面,可以約束企業(yè)的隨意解雇行為,嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)執(zhí)行解雇員工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償義務(wù),以控制企業(yè)的隨意解雇傾向??傊?,應(yīng)從多方面努力,促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)。
“內(nèi)部人-外部人模型”是林德貝克和斯諾爾在20世紀(jì)80年代提出的模型理論。該模型把企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)就業(yè)的人稱為內(nèi)部人,把勞動力市場上未在業(yè)者稱為外部人。內(nèi)部人和外部人對企業(yè)的影響程度是不相同的。內(nèi)部人相對于外部人對企業(yè)的決定有較強(qiáng)的討價還價能力,主要原因是內(nèi)部人已經(jīng)在崗位上的實(shí)踐過程中積累了相關(guān)的崗位經(jīng)驗(yàn)、職業(yè)技能和知識等,如果雇傭外部人的話,這個替換過程會產(chǎn)生一系列成本,如招聘成本、考核成本、培訓(xùn)成本等。要通過這些成本的投入,外部人才有可能達(dá)到內(nèi)部人的水平,這就是企業(yè)內(nèi)部就業(yè)不足和外部大量非自愿性失業(yè)者并存現(xiàn)象存在的原因?;谑I(yè)保險(xiǎn)要加大對失業(yè)人員的培訓(xùn)力度,在如何具體使用失業(yè)保險(xiǎn)基金方面,我國可以效仿一下其他做得比較成熟的國家。比如,在加拿大,他們將大部分的資金用在職業(yè)培訓(xùn)方面,用失業(yè)保險(xiǎn)基金去購買培訓(xùn)課程,撥付培訓(xùn)經(jīng)費(fèi);在意大利,政府為參加職業(yè)培訓(xùn)的人員提供補(bǔ)貼等。所以,失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該更加具體化,將更大的投入用于失業(yè)人員的培訓(xùn)中來,真正增強(qiáng)失業(yè)人員的就業(yè)能力,促進(jìn)就業(yè)。
總之,就業(yè)是民生之本,它關(guān)系到每個個體、每個家庭的生存和發(fā)展。隨著全球化影響的日益加大和市場經(jīng)濟(jì)的逐漸深入,失業(yè)挑戰(zhàn)也日益加劇,每一個人都有可能面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。作為一項(xiàng)專門保障失業(yè)人員的制度,如何才能真正抵御勞動者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn),保障失業(yè)人員的生活,有效地促進(jìn)失業(yè)人員的再就業(yè),應(yīng)該是失業(yè)保險(xiǎn)制度慎重考慮的內(nèi)容。
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