新時(shí)期進(jìn)一步推進(jìn)電力體制改革的幾個(gè)關(guān)鍵問題

楊 平

(四川省投資集團(tuán)有限責(zé)任公司，四川成都 610015)

0 引言

本輪電力體制改革始于2002年，按照“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的原則，對(duì)原國(guó)家電力公司進(jìn)行了拆分和重組，組建了兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)，剝離了電力輔業(yè)并于2011年9月整合為兩大輔業(yè)集團(tuán);2003年成立了履行電力市場(chǎng)監(jiān)管職能的國(guó)家電監(jiān)會(huì)。發(fā)電側(cè)形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)已有時(shí)日，與發(fā)電密切相關(guān)的煤炭生產(chǎn)、銷售也實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，但由于能源工業(yè)體制機(jī)制方面的深層次矛盾沒有得到化解(市場(chǎng)煤計(jì)劃電只是原因之一)，有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局沒有形成，近年來(lái)火電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以為繼，政府宏觀調(diào)控左右為難，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)一漲再漲，廣大人民群眾成為資源價(jià)格大幅上漲的主要承擔(dān)者。我國(guó)許多地區(qū)占全部用電量85%左右的工業(yè)和商業(yè)用電實(shí)際支付的可比價(jià)格水平已高于美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家［1］。

新時(shí)期，在“科學(xué)發(fā)展觀”的引領(lǐng)下，應(yīng)該堅(jiān)決貫徹“以人為本”的指導(dǎo)思想，按照“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的發(fā)展原則，排除不同利益主體的干擾，堅(jiān)定不移地推進(jìn)電力體制改革，改變“改得動(dòng)就改、改不動(dòng)緩改”的局面和“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的模式。中國(guó)共產(chǎn)黨十六大、十七大都明確提出:要盡快建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，因此，構(gòu)建有中國(guó)特色的競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)，最終通過改革使人民得到實(shí)惠，確保整個(gè)電力工業(yè)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展應(yīng)是電力體制改革的主要目標(biāo)，為此，應(yīng)圍繞以下幾個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入的改革。

1 理順資源獲得成本是推動(dòng)電力體制改革的前置條件

傳統(tǒng)意義上將煤炭、石油、天然氣、頁(yè)巖氣、煤層氣、鈾礦、水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)?、潮汐等劃分為一次能源，電力等劃分為二次能源。煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源是有限的，《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》規(guī)定了這類資源開發(fā)需繳納資源稅，且實(shí)現(xiàn)了由從量征收向從價(jià)征收的轉(zhuǎn)變。水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能等雖是可再生的，但有經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值的資源點(diǎn)也是有限的，優(yōu)質(zhì)電源點(diǎn)越來(lái)越少，而國(guó)家對(duì)這類資源還沒有征收資源稅，致使水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)成本低于其正常成本，這是近年來(lái)國(guó)企、民企哄搶水電開發(fā)權(quán)以及眾多水電項(xiàng)目大幅溢價(jià)轉(zhuǎn)讓的原因。由于央企開發(fā)各省水電資源未繳納資源稅(屬于地稅)，地方政府和當(dāng)?shù)厝罕娨灿邢喈?dāng)大的意見。而燃煤發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電、核電等發(fā)電企業(yè)的主要成本是燃料采購(gòu)，煤炭、天然氣已征資源稅，這類發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)成本是全成本。

因此應(yīng)啟動(dòng)水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等企業(yè)的資源稅征收工作，建立科學(xué)合理的評(píng)估體系和詳細(xì)的計(jì)算公式。宜采用前低后高的方式征收資源稅，因?yàn)檫@類企業(yè)在剛投產(chǎn)時(shí)固定資產(chǎn)折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用最高，后逐步遞減，提完折舊和還完貸款后年運(yùn)行成本幾乎為零，可以加大征稅幅度，否則在上網(wǎng)電價(jià)不變情況下利潤(rùn)過高。水電資源稅應(yīng)綜合參考水電項(xiàng)目的投產(chǎn)年限、有效利用落差和流量、實(shí)際年發(fā)電量、裝機(jī)規(guī)模等因素進(jìn)行設(shè)計(jì)，移民數(shù)量、移民區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、環(huán)境恢復(fù)成本等作為減免資源稅的因素加以考慮。

目前受國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策扶持的風(fēng)電、光伏發(fā)電等在出現(xiàn)多數(shù)企業(yè)盈利前可緩征資源稅，并由國(guó)家按照風(fēng)電、光伏發(fā)電平均上網(wǎng)利用小時(shí)數(shù)和各省標(biāo)桿電價(jià)給予補(bǔ)貼，但應(yīng)提出這類企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步和管理提升降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的分年度目標(biāo)。

2 變革電價(jià)形成機(jī)制是電力體制改革的核心內(nèi)容

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要政府的宏觀調(diào)控，貨幣、財(cái)政、稅收、補(bǔ)貼等政策是宏觀調(diào)控的主要手段，但價(jià)格不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控手段，因?yàn)閮r(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)。在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中供求關(guān)系決定市場(chǎng)均衡價(jià)格，個(gè)別產(chǎn)品質(zhì)量決定個(gè)別產(chǎn)品價(jià)格，個(gè)體成本決定企業(yè)盈利能力。“質(zhì)優(yōu)價(jià)高、質(zhì)次價(jià)低”是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果。而我國(guó)至今在電價(jià)領(lǐng)域?qū)嵭行姓徟?，不同電力產(chǎn)品的上網(wǎng)電價(jià)差別巨大，光伏發(fā)電1元/千瓦時(shí)(曾經(jīng)為1.15元/千瓦時(shí))，風(fēng)電平均0.55元/千瓦時(shí)，核電0.41～0.46元/千瓦時(shí)，燃?xì)獍l(fā)電約0.54元/千瓦時(shí)，循環(huán)流化床機(jī)組約 0.48 元/千瓦時(shí)，脫硫火電約0.44元/千瓦時(shí)，有調(diào)節(jié)性能水電約0.32元/千瓦時(shí)，徑流式水電約0.30元/千瓦時(shí)，建成時(shí)間較早已完成還貸和提完折舊的水電廠以及地方小水電保護(hù)性上網(wǎng)電價(jià)約0.15元/千瓦時(shí)(部分電價(jià)以某省代表性電廠為例)。現(xiàn)在又出現(xiàn)了按照建設(shè)成本審批新建水電項(xiàng)目電價(jià)的苗頭，“一廠一價(jià)”有重新取代標(biāo)桿電價(jià)的趨勢(shì)。雖然“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”寫入了《電力法》，有識(shí)之士也呼吁了多年，但始終沒有得到落實(shí)。

對(duì)不同電能上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行行政審批的初衷是因?yàn)椴煌姀S的成本差別較大，加上一些成本未反映到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，比如水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)應(yīng)繳納的資源稅，核電企業(yè)應(yīng)繳納的核電安全基金等，政府有關(guān)部門從平衡不同能源品種利益的角度出發(fā)人為制造了價(jià)格差別。這樣既不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又容易出現(xiàn)權(quán)利尋租，企業(yè)也將工作重點(diǎn)放在爭(zhēng)取高電價(jià)上而不是苦練內(nèi)功降低工程建設(shè)造價(jià)和生產(chǎn)運(yùn)行成本。實(shí)際上各種電力產(chǎn)品的成本得到真實(shí)全面的體現(xiàn)后，成本只是個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)力的問題，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)自動(dòng)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰。

對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)給予政策支持是必要的，但不能是價(jià)格特殊化。經(jīng)過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇出來(lái)應(yīng)享受高價(jià)的電能應(yīng)該是承擔(dān)電力系統(tǒng)調(diào)頻、調(diào)峰、電壓支撐、旋轉(zhuǎn)備用、黑啟動(dòng)等職能的電能。風(fēng)電、光伏發(fā)電等具有不可預(yù)測(cè)性和逆調(diào)峰等特點(diǎn)，風(fēng)電還有低電壓穿越甚至高電壓穿越等問題，集中送出需要其它電源為其提供調(diào)峰服務(wù)，通過政策指令給予它們高電價(jià)是對(duì)其它電力品種的不公平。舉個(gè)例子:國(guó)家需要扶持某革命老區(qū)或某國(guó)家級(jí)貧困縣支柱產(chǎn)業(yè)－柑桔生產(chǎn)，如果市場(chǎng)價(jià)是5元/斤，國(guó)家規(guī)定該地區(qū)的柑桔賣價(jià)7元/斤，市場(chǎng)是不會(huì)認(rèn)可這個(gè)價(jià)格的，只有隨行就市，國(guó)家對(duì)老區(qū)柑桔的生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼才能真正起到扶持作用。

“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”的實(shí)質(zhì)是發(fā)揮同樣作用的電力是同樣的商品，給使用者帶來(lái)的效用相同，從消費(fèi)者那里討到的價(jià)格也必然相同。放開對(duì)發(fā)電、用電價(jià)格的政府管制是電力體制改革的核心內(nèi)容。

在發(fā)電側(cè)應(yīng)根據(jù)各省現(xiàn)在的實(shí)際加權(quán)平均上網(wǎng)電價(jià)形成各省新的唯一的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)(避免對(duì)當(dāng)?shù)劁N售電價(jià)產(chǎn)生沖擊)，起到價(jià)格中樞的作用，圍繞標(biāo)桿電價(jià)設(shè)置一個(gè)上下浮動(dòng)的區(qū)間(比如±20%)，各類發(fā)電企業(yè)按照電網(wǎng)公司提前公布的負(fù)荷需求在該區(qū)間內(nèi)進(jìn)行競(jìng)量競(jìng)價(jià)。不可預(yù)測(cè)的電能報(bào)低價(jià)，承擔(dān)基荷的電能報(bào)中間價(jià)，能夠?yàn)橄到y(tǒng)提供調(diào)頻、調(diào)峰、電壓支撐、旋轉(zhuǎn)備用、黑啟動(dòng)等輔助服務(wù)的優(yōu)質(zhì)電能報(bào)高價(jià)，具有社會(huì)公益性質(zhì)的水利項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)可以適當(dāng)高于標(biāo)桿電價(jià)。這樣企業(yè)根據(jù)自身盈虧情況決定競(jìng)量競(jìng)價(jià)策略，爭(zhēng)取在有邊際利潤(rùn)的情況下多發(fā)電，市場(chǎng)就實(shí)現(xiàn)了有效競(jìng)爭(zhēng)。供大于求時(shí)電價(jià)低位運(yùn)行，供不應(yīng)求時(shí)電價(jià)高位運(yùn)行。如申報(bào)的總電量大于負(fù)荷需求，則報(bào)價(jià)處于最高價(jià)的電廠按比例發(fā)電上網(wǎng);如果因煤價(jià)高，主網(wǎng)的某些主力燃煤電廠虧損嚴(yán)重不參與競(jìng)量競(jìng)價(jià)，所有申報(bào)電量不能滿足負(fù)荷需求，短期可以采用限制用電負(fù)荷的方式解決，長(zhǎng)期則由電網(wǎng)公司書面報(bào)該省政府主管部門批準(zhǔn)上調(diào)標(biāo)桿電價(jià);反之，如果所有申報(bào)電量長(zhǎng)期大于負(fù)荷需求，則相應(yīng)下調(diào)該省標(biāo)桿電價(jià)。

火電企業(yè)滿足脫硫、脫硝要求不應(yīng)實(shí)行電價(jià)加價(jià)，而是對(duì)不滿足脫硫、脫硝環(huán)保要求的企業(yè)進(jìn)行罰款，由電網(wǎng)公司在其發(fā)電收入中代扣代繳，實(shí)質(zhì)就是增加這些企業(yè)的成本。由于電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)獲利主要通過降低成本來(lái)實(shí)現(xiàn)，他們會(huì)積極主動(dòng)地進(jìn)行脫硫、脫硝技術(shù)改造?；谒l(fā)電能的特殊性，風(fēng)電、光伏發(fā)電報(bào)價(jià)低于水火電，電網(wǎng)公司從自身利益出發(fā)優(yōu)先調(diào)用低價(jià)的電能，這樣迫使電網(wǎng)公司優(yōu)化運(yùn)行方式、提高供電質(zhì)量。有效的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)體系運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)后，發(fā)電企業(yè)就不必溝兌調(diào)度部門，因?yàn)殡娋W(wǎng)公司會(huì)從企業(yè)利益最大化的角度出發(fā)，在確保滿足負(fù)荷需求的前提下實(shí)現(xiàn)購(gòu)電成本最低。

在用電側(cè)設(shè)置銷售標(biāo)桿電價(jià)和上下浮動(dòng)的區(qū)間，除居民用戶、農(nóng)業(yè)灌溉、公用事業(yè)、軍工生產(chǎn)等實(shí)行低電價(jià)并保證用電外，其它用戶按價(jià)申報(bào)用電需求，價(jià)高的優(yōu)先保證按需量用電，同一申報(bào)電價(jià)水平的用戶按申報(bào)電量比例用電，這樣可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效遏制高耗能工業(yè)等落后產(chǎn)能的發(fā)展。繼續(xù)堅(jiān)持在居民用電上推行階梯電價(jià)制度。

價(jià)格實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)，節(jié)能調(diào)度的問題也就迎刃而解。在豐水期，徑流式水電站為避免棄水自然會(huì)選擇報(bào)低電價(jià)，如報(bào)高了，燃煤火電在該價(jià)格水平能夠盈利就會(huì)參與競(jìng)量競(jìng)價(jià)，總供給量增加，按報(bào)送比例上網(wǎng)則水電就會(huì)棄水。在枯水期，水電出力不足，燃煤電廠就報(bào)高價(jià)，大容量、高參數(shù)的機(jī)組煤耗低，當(dāng)同一價(jià)格供大于求時(shí)就可憑借相對(duì)于中小機(jī)組的成本優(yōu)勢(shì)進(jìn)行降價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取多發(fā)電。同樣峰谷電價(jià)也可以通過競(jìng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)按質(zhì)論價(jià)，抽水蓄能電站在發(fā)電調(diào)峰時(shí)執(zhí)行高電價(jià)，在低谷時(shí)段電低價(jià)時(shí)蓄水，盈利有了保證，業(yè)主就有了建設(shè)的積極性，電力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，電網(wǎng)安全性更高。

我國(guó)以燃煤發(fā)電為主，各省火電企業(yè)能否維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)將決定各省上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的價(jià)格水平，進(jìn)而影響銷售電價(jià)。

3 實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)內(nèi)在職能回歸是推動(dòng)電力體制改革的必然要求

目前各級(jí)政府在能源工業(yè)微觀運(yùn)行中介入太深，在電價(jià)審批、煤價(jià)干預(yù)、電煤儲(chǔ)備、限煤出省、強(qiáng)制企業(yè)發(fā)電、水電分?jǐn)偦痣娞潛p等方面頻頻干預(yù)，既越俎代庖又飽受爭(zhēng)議，市場(chǎng)也未按政府設(shè)計(jì)的軌道良性運(yùn)行，充分說(shuō)明這種身兼規(guī)則制定者、裁判員又負(fù)責(zé)調(diào)遣運(yùn)動(dòng)員的角色定位必須改變。應(yīng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央轉(zhuǎn)變政府職能的有關(guān)精神，各級(jí)政府應(yīng)淡出微觀經(jīng)濟(jì)的細(xì)節(jié)，專注于市場(chǎng)規(guī)則的制定和宏觀調(diào)控，讓企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體。從短期來(lái)看，政府直接干預(yù)能源生產(chǎn)的細(xì)節(jié)容易操作，也能發(fā)揮一定效果，但未從根本上化解矛盾，當(dāng)矛盾積累到一定程度就會(huì)有總爆發(fā)的一天。政府管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)由粗放型向精細(xì)化的轉(zhuǎn)變，從實(shí)際出發(fā)充分調(diào)研，制定公平合理、切實(shí)可行的市場(chǎng)游戲規(guī)則并加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。

而發(fā)電企業(yè)也應(yīng)實(shí)現(xiàn)從二元主體目標(biāo)向一元主體目標(biāo)的回歸?，F(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)有企業(yè)是履行社會(huì)責(zé)任和追求利潤(rùn)目標(biāo)的綜合體?！爸v政治，講國(guó)企社會(huì)責(zé)任”已經(jīng)比追求利潤(rùn)目標(biāo)居于優(yōu)先地位。真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，無(wú)論國(guó)企、民企還是外資，表現(xiàn)都應(yīng)該是趨同的。各企業(yè)在法律框架下，充分利用市場(chǎng)規(guī)則，追求利潤(rùn)最大化，給予投資人最大的回報(bào)應(yīng)該是其首要目標(biāo)。發(fā)電企業(yè)在重大事項(xiàng)(如北京奧運(yùn)會(huì))和關(guān)鍵時(shí)刻(如5·12地震和1998年洪水)必須講政治，積極履行社會(huì)責(zé)任，但在日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中應(yīng)實(shí)現(xiàn)向“講法律，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，合理追求利潤(rùn)”的回歸，企業(yè)有權(quán)自主決策在煤價(jià)高的時(shí)候不買煤或少買煤，在越發(fā)越虧的時(shí)候不發(fā)電。

我國(guó)目前裝機(jī)規(guī)模略大于負(fù)荷需求，而電煤產(chǎn)能也略大于電煤需求，但為什么電煤價(jià)格沒有顯著下降呢?筆者在“煤電聯(lián)動(dòng)政策為何失靈”一文中對(duì)電煤的需求價(jià)格彈性和供給價(jià)格彈性進(jìn)行了定性分析，一個(gè)很重要的原因是由于政府強(qiáng)力干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，電煤需求呈現(xiàn)剛性，煤企對(duì)煤價(jià)長(zhǎng)期走高預(yù)期一致，因此煤價(jià)在產(chǎn)大于求的情況下沒有下跌。只有實(shí)現(xiàn)了發(fā)電企業(yè)內(nèi)在職能的轉(zhuǎn)變，火電企業(yè)越發(fā)越虧時(shí)能自主決策不買煤不發(fā)電，煤企對(duì)電煤需求和煤價(jià)走勢(shì)的預(yù)期發(fā)生了轉(zhuǎn)變，通過一系列的市場(chǎng)博弈，電煤價(jià)格才能夠真正實(shí)現(xiàn)上下浮動(dòng)，長(zhǎng)期電煤采購(gòu)合同違約現(xiàn)象才能得到遏制。

有人擔(dān)心一旦放松國(guó)企社會(huì)責(zé)任要求火電企業(yè)可能故意不發(fā)電，逼迫政府漲電價(jià)。實(shí)際上只要市場(chǎng)中有足夠多、分屬不同利益主體的競(jìng)爭(zhēng)者，由于火電企業(yè)的折舊、財(cái)務(wù)費(fèi)用、人工成本等是硬成本，按照“囚徒困境”博弈理論，受利益驅(qū)使單個(gè)企業(yè)在發(fā)電能產(chǎn)生邊際貢獻(xiàn)時(shí)會(huì)爭(zhēng)取多發(fā)電，否則就是硬虧損，這種經(jīng)營(yíng)狀態(tài)不可持久?，F(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)是煤企手中握有資源，趁機(jī)大勢(shì)并購(gòu)發(fā)電企業(yè)，局而五大發(fā)電集團(tuán)也搞“煤電一體化”，但粵電力、申能、浙能、京能、川投等地方發(fā)電企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)“煤電一體化”呢?地方發(fā)電企業(yè)的存在是確保各省電力市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的重要因素，一旦由于體制性原因煤企和電力央企把他們擠垮，導(dǎo)致市場(chǎng)集中度不斷提高，將競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)電市場(chǎng)格導(dǎo)入寡頭壟斷格局，就存在“企業(yè)綁架政府”的風(fēng)險(xiǎn)。

4 壟斷性、公益性國(guó)有企業(yè)成本透明化是確保電力體制改革成功的重要條件

在前述外部環(huán)境沒有改變之前，即使把電網(wǎng)公司再拆分為幾大區(qū)域公司、實(shí)行輸配分開，也不能從根本上化解我國(guó)當(dāng)前的電力矛盾。只有在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)實(shí)現(xiàn)了價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，中間輸配環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了成本透明化、信息公開化，才能真正建立競(jìng)爭(zhēng)性的電力生產(chǎn)、輸送、使用體系。從國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)成本、我國(guó)地域廣大等角度出發(fā)，負(fù)責(zé)電力輸送的電網(wǎng)公司和負(fù)責(zé)主要電煤運(yùn)輸?shù)蔫F路部門具有自然壟斷屬性，不會(huì)因拆分而改變，如拆分反而可能增加建設(shè)、運(yùn)行、管理和監(jiān)管成本。對(duì)電網(wǎng)公司這類公益性質(zhì)的壟斷國(guó)企，應(yīng)要求其履行社會(huì)責(zé)任優(yōu)先于實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)目標(biāo)，政策上應(yīng)使各省上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)之差能保證電網(wǎng)公司消化成本并適度盈利。電網(wǎng)公司的成本是否透明是關(guān)系電力市場(chǎng)能否長(zhǎng)期健康穩(wěn)定運(yùn)行的重要條件，必須由專門的政府部門對(duì)其成本進(jìn)行監(jiān)管。而處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有發(fā)電企業(yè)，出資人首要考核的是其利潤(rùn)目標(biāo)，有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能約束其成本擴(kuò)張。

現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)能源行業(yè)的成見主要是壟斷企業(yè)(如石油、石化、電網(wǎng)等)的工資收入、福利待遇、集資分紅、職務(wù)用車、職務(wù)消費(fèi)等明顯高于一般國(guó)企和全社會(huì)的平均水平，實(shí)現(xiàn)成本透明化是改變這種局面的主要方式。健康和諧的能源工業(yè)體系中多數(shù)企業(yè)都能靠主業(yè)盈利，既不是暴利也無(wú)大面積虧損，各行業(yè)干部職工能夠獲得與自身素質(zhì)、受教育程度、勞動(dòng)付出相匹配的收入。通過成本透明化和有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不同類型的能源國(guó)企收入差距應(yīng)在全社會(huì)可接受的范圍內(nèi)。

5 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任是確保電力體制改革成功的重要保障

從上述分析可以看出電力體制改革只是能源體制改革和資源體制改革的一個(gè)組成部分，而且涉及政府職能轉(zhuǎn)變、央地關(guān)系、資源、價(jià)格、稅收、國(guó)有企業(yè)管理、反壟斷等多個(gè)方面，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。由于國(guó)家能源管理工作職能分散在國(guó)家多個(gè)部委，僅靠少數(shù)政府官員、人大政協(xié)代表、電力企業(yè)是無(wú)法推動(dòng)此項(xiàng)工作的，因此應(yīng)成立國(guó)家能源部和能源監(jiān)督管理委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)。更為重要的是，無(wú)論政府高層、電力企業(yè)還是社會(huì)公眾都對(duì)電力體制改革寄予厚望，有了具體的負(fù)責(zé)部門就有了問責(zé)對(duì)象，在壓力下才能排除利益集團(tuán)的干擾真正實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

6 結(jié)語(yǔ)

如何進(jìn)一步推動(dòng)電力體制改革，政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)界已爭(zhēng)論多年，有關(guān)部門對(duì)改革的利弊反復(fù)權(quán)衡、顧慮重重，一直沒有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。小平同志在我國(guó)建立證券交易所的構(gòu)想階段，公開表態(tài)大膽嘗試，即便試后覺得不行，還可以再關(guān)掉。其實(shí)質(zhì)是力排眾議，先按改革的精神做起來(lái)，在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范?，F(xiàn)在電力體制改革也應(yīng)該按照小平同志的改革思路，大膽在部分省份開展試點(diǎn)工作特別是放開電價(jià)管制、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的嘗試，盡快摸索出成熟的經(jīng)驗(yàn)再加以推廣。

［1］王駿.中國(guó)電價(jià)改革何去何從［J］.中國(guó)改革.2010(11).

［2］能源管理體制機(jī)制若干重大問題研究［M］.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部.2009.12.

［3］財(cái)政部 國(guó)家發(fā)展改革委 國(guó)家能源局.關(guān)于規(guī)范水能(水電)資源有償開發(fā)使用管理有關(guān)問題的通知［Z］.財(cái)綜〔2010〕105號(hào)

［4］牛晨.能源價(jià)格和稅收改革面臨的問題、成因和對(duì)策研究［C］.能源問題研究文集.中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社.2009.

［5］楊平.煤炭增值收益:解決煤電矛盾的另一種思路［J］.能源.2011(10).

［6］楊平.中國(guó)煤電體制機(jī)制改革現(xiàn)狀與方向［J］.中國(guó)能源.2011(12).