對(duì)寶雞市2010年“小水大災(zāi)”的調(diào)查與思考

張立

（寶雞市河務(wù)管理處 陜西 寶雞 721008）

1 暴雨災(zāi)害情況

2010年7月22日至23日，寶雞市出現(xiàn)大范圍強(qiáng)降雨，渭河北部多條河流水位暴漲。7月22日22時(shí)，千河千陽(yáng)站洪峰流量達(dá)到1760m3/s，達(dá)到了馮家山水庫(kù)建庫(kù)36年來(lái)歷史最大值，庫(kù)區(qū)水位超過(guò)警戒水位1.8m。全市85個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)、人口達(dá)23.5萬(wàn)人，倒塌損毀房屋3730間，受災(zāi)農(nóng)田20.87萬(wàn)畝，水毀道路687km、橋梁19座、輸電線路7.96km、通信線路6km，洪水沖毀堤防65處（75km）、水利設(shè)施63處，直接經(jīng)濟(jì)損失4.74億元。8月1日中午，全市部分地區(qū)再降暴雨，其中陳倉(cāng)區(qū)縣功鎮(zhèn)、新街鎮(zhèn)降雨量接近100mm。短時(shí)強(qiáng)降雨致使金陵河水暴漲，上游支流司川河和北川河洪水肆虐，沖垮堤防，沖毀橋梁、道路，淹沒(méi)農(nóng)田，破壞通信設(shè)施；六川河河水暴漲，導(dǎo)致金臺(tái)區(qū)硤石鄉(xiāng)暴家河村、大柳樹(shù)村等幾個(gè)村莊交通、供電和通信中斷。

2 災(zāi)害原因分析

7月23日的強(qiáng)降雨千河形成的洪水，相當(dāng)于千河20年一遇的洪水；8月1日的強(qiáng)降水，金陵河最大洪峰為533m3/s，為10年一遇，從洪峰數(shù)值比對(duì)來(lái)看并不大，這兩次暴雨造成如此大的災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)損失，筆者通過(guò)調(diào)查認(rèn)為，主要有以下幾方面的原因。

（1）堤防工程標(biāo)準(zhǔn)低、年久失修，御洪能力差。

“7·23”洪水和“8·1”洪水水毀的千河、金陵河堤防，均系二十世紀(jì)六七十年代沿河村組群眾投資投勞、因害設(shè)防而修建的農(nóng)防。河道治理沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，大多屬就地取土堆成的土堤，堤身本身質(zhì)量較差，絕大部分基礎(chǔ)未做處理，部分河段還處于無(wú)堤防的狀況，防洪工程標(biāo)準(zhǔn)低，難以抵御較大洪水。

從水毀堤防斷面可以看出，堤身填筑材料未按規(guī)范嚴(yán)格選定，堤身碾壓不密實(shí)，有的河段堤身甚至用建筑垃圾填充，抗沖能力差。現(xiàn)場(chǎng)查勘發(fā)現(xiàn)，千河、金陵河部分堤防年久失修，工程老化，堤防漿砌石護(hù)坡和坡面混凝土板斷裂、脫落，基礎(chǔ)懸空、裸露甚至傾覆，堤身斷面縮小，雜草叢生，稍遇較大洪水，不能發(fā)揮其正常的防洪作用。

（2）涉河建設(shè)項(xiàng)目管理有待規(guī)范，管理水平有待提高。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“7·23”洪水中，凡是嚴(yán)格按水行政主管部門(mén)的審查意見(jiàn)報(bào)批實(shí)施的項(xiàng)目，均未出現(xiàn)險(xiǎn)情。如多次在陳倉(cāng)、高新區(qū)、千陽(yáng)縣和隴縣地區(qū)穿越千河的中石油管道、大唐寶雞熱電廠運(yùn)煤專(zhuān)線大橋、西寶高速加寬大橋和寶漢高速跨越千河的二十多座橋梁。而未履行涉河建設(shè)項(xiàng)目審批管理程序、未嚴(yán)格按照水行政主管部門(mén)審查意見(jiàn)實(shí)施、或?qū)嵤┻^(guò)程中未按要求采取相應(yīng)加固措施的建設(shè)項(xiàng)目，在這次洪水過(guò)程中都受到了不同程度的破壞。如穿越北河的隴縣污水管道，由于未履行涉河建設(shè)項(xiàng)目審批程序，管道埋深較淺，沖壞后污水直接流入北河河道；順千河敷設(shè)的千陽(yáng)縣污水管道、千河大橋上游的連滾壩等也被洪水沖毀；國(guó)土部門(mén)立項(xiàng)實(shí)施的沿河土地整理項(xiàng)目中的堤防，因未經(jīng)水行政主管部門(mén)審批修建，在這次洪水中損失最為嚴(yán)重。

據(jù)分析，穿河管道運(yùn)行中遭到水毀破壞，大多數(shù)是因?yàn)楣艿涝诤拥缆裆畈粔?，洪水期被沖刷裸露懸空，受動(dòng)水浮力和推力的作用，使管壁產(chǎn)生危險(xiǎn)的彎曲應(yīng)力所造成的破壞。目前，國(guó)家還未出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范，實(shí)際中多是相關(guān)經(jīng)驗(yàn)公式估算。經(jīng)驗(yàn)公式通常由于假設(shè)或使用條件的限制，存在較大的差異。隴海鐵路千河大橋、陳倉(cāng)大道千河大橋，千陽(yáng)水毀的連滾壩、污水管道、土地整理項(xiàng)目和新修建的堤防，水毀的主要原因之一都普遍存在基礎(chǔ)埋深不夠的問(wèn)題，因而被洪水淘刷后懸空造成毀壞。

另外，在這次洪水中，隴海鐵路千河大橋、陳倉(cāng)大道千河大橋出現(xiàn)嚴(yán)重險(xiǎn)情。據(jù)現(xiàn)場(chǎng)察看分析，除因大橋基礎(chǔ)本身埋深較淺、橋墩本身體積寬大阻水、東岸3個(gè)橋墩未采取加固措施、大橋東岸過(guò)流斷面突然縮窄，流速加大，加劇橋下沖刷等原因外，還存在一個(gè)重要的原因，就是陳倉(cāng)大道千河大橋上游約500m范圍內(nèi)建有大唐寶雞熱電廠運(yùn)煤專(zhuān)線大橋、中衛(wèi)鐵路大橋、寶平高速特大橋、隴海鐵路上行線大橋和隴海鐵路下行線5座大橋，形成“橋群效應(yīng)”。六座大橋橋間距小，橋墩形式各異，上下橋墩位置又不對(duì)應(yīng)，水流在橋與橋之間流態(tài)非常紊亂，加重了對(duì)橋梁的破壞?！皹蛉盒?yīng)”在今后涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中應(yīng)認(rèn)真研究，加以解決。

（3）砂石場(chǎng)設(shè)置不合理，超深、超量采砂嚴(yán)重。

記者了解到，現(xiàn)如今，廣東海事局制定了西江聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和統(tǒng)一執(zhí)法工作制度，積極推動(dòng)交界水域通航環(huán)境治理，不斷提升西江水域的巡航執(zhí)法效能，形成西江流域監(jiān)管常態(tài)化、一體化。與此同時(shí)，廣東海事局還綜合沿江六市特點(diǎn)，完成西江流域風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)和管理研究，編制《西江流域風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)》，建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)管控及預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)西江沿江六市風(fēng)險(xiǎn)防控標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)一步夯實(shí)了協(xié)同西江、聯(lián)合執(zhí)法的基礎(chǔ)。

千陽(yáng)縣千河左岸寇家河段一砂石場(chǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)把大量棄料堆積在河道中，占用河道行洪斷面并在棄料堆積處形成頂沖，導(dǎo)致對(duì)岸下游寺溝段近800m堤防被洪水沖毀，直接威脅到寶平高速公路的安全。隴縣水銀河入北河口處一砂石場(chǎng)，長(zhǎng)期占據(jù)水銀河河道采砂，機(jī)械設(shè)備、生產(chǎn)生活設(shè)施、砂石堆料均占用河道，多年來(lái)一直無(wú)法取締，嚴(yán)重妨礙河道行洪暢通。2009年由于寶平高速公路建設(shè)需要，千河隴縣、千陽(yáng)段超深、超量采挖河道砂石，造成千河河床局部嚴(yán)重下切，千陽(yáng)段平均下切約1.5m左右。這次千河大部分河段洪水雖未出槽，但主流靠岸的河段淘刷嚴(yán)重，沖刷深度較深，導(dǎo)致草碧河千豐渠下游左岸堤防、千河水溝大橋下游左岸2處、約500m新修漿砌石堤防及5座丁壩，堤防基礎(chǔ)懸空、壩垛壩頭垮塌沖毀。

（4）侵占河道問(wèn)題突出，河道行洪不暢。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市生存空間的不斷擴(kuò)展，沿河兩岸村組、單位與河爭(zhēng)地，城市發(fā)展與河爭(zhēng)地，非法、合法侵占河道的現(xiàn)象愈演愈烈。一是河道內(nèi)各種橋梁、攔河閘壩、各種生態(tài)景觀建設(shè)等項(xiàng)目越來(lái)越多，擠占了河道有效地行洪斷面，改變了河勢(shì)及河道天然的水流流態(tài)，防洪工程效益降低；二是違背河道演變自然規(guī)律，隨意縮窄河道寬度，侵占河床。上世紀(jì)九十年代，金陵河左岸岳家坡河段，緊鄰北環(huán)路向河道內(nèi)大量?jī)A倒垃圾，堆積物侵占河道行洪斷面30m～80m。近年來(lái)，國(guó)土部門(mén)的土地整理項(xiàng)目，向上級(jí)爭(zhēng)取到了國(guó)家補(bǔ)助資金予以扶植，在實(shí)施過(guò)程中，沿河村組不遵循河道自然規(guī)律，侵占河道圍河造田，人為束窄河道，侵占河道行洪斷面的違章建筑越來(lái)越多，河道行洪險(xiǎn)象環(huán)生，導(dǎo)致侵占河道現(xiàn)象十分普遍，問(wèn)題非常嚴(yán)重。寶平公路金陵河大橋下游左岸翟家坡村，侵占寶平公路金陵河大橋下游左岸一個(gè)橋孔的河道寬度，修建了長(zhǎng)約60m的高邊坡?lián)鯄Γ媒ㄖ鴫|寬約15m的河道，修建了長(zhǎng)約1km的堤防和4座丁壩。“8·1”洪水時(shí),由于其橋下高邊坡?lián)鯄Φ捻斖?，洪水被頂?shù)綄?duì)岸陜西三和學(xué)院后又受三和學(xué)院圍墻外堤防的頂托，沖向?qū)Π兜约移麓?，?dǎo)致此段300m堤防被水毀，4座丁字壩也被沖毀；岳家坡用建筑垃圾河堆起的420m河堤被沖毀；右岸五星村侵占河道修建的約100m河堤也被沖垮。

3 對(duì)加強(qiáng)河道管理工作的建議

河流是生命的載體，行洪的通道，河道行洪暢通事關(guān)沿岸人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。從新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)治水思路的發(fā)展看，治水理念和政策正逐步從工程水利向資源水利、傳統(tǒng)水利向可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變。其核心理念就是通過(guò)約束人類(lèi)自身行為，抑制對(duì)水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用的惡性循環(huán)，在江河的開(kāi)發(fā)利用和治理過(guò)程中，更加注重防止對(duì)水的侵害，才能避免人為對(duì)水的侵害，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。因此，建議在河流規(guī)劃治理和河道管理中加強(qiáng)以下幾方面的工作。

（1）加快中小流域的規(guī)劃治理工作的步伐。

寶雞市渭河南北兩岸支流眾多，大部分沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)劃治理。千河、金陵河也只是在市區(qū)、縣城段修建了堤防，其他河段和其他中小河流大部分仍處于不設(shè)防狀態(tài)，小流域治理工作勢(shì)在必行。

在小流域的規(guī)劃治理中應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：一是加強(qiáng)對(duì)河道演變規(guī)律的觀測(cè)和研究。千河“7·23”洪水過(guò)后，千河河道自上而下，各河段嚴(yán)重下切，河道原沖淤基本平衡的態(tài)勢(shì)被打破，河道演變朝著單向沖刷的趨勢(shì)發(fā)展。這給現(xiàn)有堤防、攔河壩、橋梁等工程設(shè)施的管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也給河道規(guī)劃治理、涉河建設(shè)項(xiàng)目管理敲響了警鐘。河管部門(mén)應(yīng)密切關(guān)注和認(rèn)真研究河道的下一步演變趨勢(shì)，科學(xué)制定相關(guān)規(guī)劃。二是遵循河道演變規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，充分論證，不遷就于某些脫離實(shí)際、違反自然規(guī)律的“藍(lán)圖”規(guī)劃和急功近利不尊重科學(xué)的盲目冒進(jìn)思想，真正把科學(xué)發(fā)展觀體現(xiàn)在小流域治理工作中。三是轉(zhuǎn)變治河觀念，尊重河流、敬畏河流，適應(yīng)河流，人水和諧。人類(lèi)不應(yīng)把太多的意志強(qiáng)加給河流，不再一味地向河流索取，不人為改變河流河勢(shì)、人為縮窄河流寬度，而應(yīng)給洪水留夠充裕的出路。

只有把握以上治河理念和原則，盡快編制完成寶雞市中小流域防洪規(guī)劃，拿出治理方案和初步設(shè)計(jì)，才能未雨綢繆，及早動(dòng)手，使全市中小流域治理盡快納入省市防洪工程投資計(jì)劃，通過(guò)多方爭(zhēng)取建設(shè)資金，力爭(zhēng)用5年～10年或更長(zhǎng)的時(shí)間，分階段、分步驟地從根本上解決寶雞市中小流域防洪安全隱患問(wèn)題。

（2）加強(qiáng)河道管理和堤防工程設(shè)施的維護(hù)。

河道行洪不暢也是造成這兩次“小水大災(zāi)”的原因之一。因此，長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)河道管理，落實(shí)管理責(zé)任，徹底清除河道行洪障礙勢(shì)在必行。河道清障，應(yīng)按照“誰(shuí)設(shè)障，誰(shuí)清除”的原則，由各縣區(qū)河道管理部門(mén)每年提出清障計(jì)劃和實(shí)施方案，由防汛指揮部按照有關(guān)法律法規(guī)組織實(shí)施。多年來(lái)，寶雞市河道堤防維護(hù)的維修費(fèi)一直沒(méi)有真正落實(shí)到位，全市各縣區(qū)不同年代修建的各類(lèi)堤防和水利設(shè)施一直缺乏有效地維護(hù)，導(dǎo)致堤防工程應(yīng)有的功能降低或喪失。建議市上按照分級(jí)管理的原則，把堤防和水利設(shè)施維護(hù)歲修費(fèi)列入每年的各級(jí)財(cái)政預(yù)算，并落實(shí)到位?？h區(qū)河道管理部門(mén)要加強(qiáng)堤防工程的管理維護(hù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患，及時(shí)維護(hù)。另外還要根據(jù)河勢(shì)發(fā)生的新變化，對(duì)新出現(xiàn)的險(xiǎn)工險(xiǎn)段和水毀河段采取加固措施，及時(shí)予以修復(fù)，保證堤防工程完好無(wú)損，充分發(fā)揮其御洪能力。

（3）切實(shí)加強(qiáng)河道采砂管理。

河道采砂是一柄雙刃劍，采砂管理到位，能理順河勢(shì)，疏浚河道，有利于洪水的下泄；而亂采濫挖，亂堆亂棄，則破壞了已穩(wěn)定的河床，妨礙河道暢通，延緩洪水下泄，危及堤防安全。因此，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)河道采砂管理，科學(xué)制定河道采砂規(guī)劃，合理布設(shè)采砂場(chǎng)點(diǎn)，綜合確定開(kāi)采深度和年開(kāi)采量。對(duì)河道砂石資源枯竭和因采砂引起河床嚴(yán)重下切的河段要全面實(shí)行禁采。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)河道管理執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，成立專(zhuān)門(mén)的河道執(zhí)法隊(duì)伍，加大河道非法采砂活動(dòng)查處力度，促使河道采砂活動(dòng)走上依法、科學(xué)、合理和有序的正確軌道。

（4）規(guī)范涉河建設(shè)項(xiàng)目的管理。

人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)河道的侵害來(lái)自于方方面面，歸納起來(lái)主要有兩種：一種是履行了審批手續(xù)的所謂“合法性”侵占，另一種是非法性侵占。目前對(duì)河道的管理，往往是針對(duì)河道非法性侵占的管理，事實(shí)上，現(xiàn)在對(duì)河道“合法性”的侵占遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)河道非法性的侵占。如在建高速公路、鐵道、開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)，由于國(guó)家實(shí)行了嚴(yán)格的土地政策，難以通過(guò)合法審批占用土地。相對(duì)而言，河道管理法律相對(duì)缺位，至少是法制建設(shè)滯后，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目缺少?lài)?yán)格的審批標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而通過(guò)履行報(bào)批手續(xù)獲得有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，“合法性”侵占了灘涂和河道。各縣區(qū)進(jìn)行土地的占補(bǔ)平衡，也平衡到河道或河口的灘地中去。目前寶雞市這種對(duì)河道、對(duì)水域的侵占相當(dāng)嚴(yán)重，這也是導(dǎo)致這次“小水大災(zāi)”的重要原因之一。

因此，在涉河建設(shè)項(xiàng)目審查管理工作中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)方案審查制度，需要占用河道灘地或者穿越河床的，開(kāi)工前還要進(jìn)行位置和界限的審查，對(duì)于重要涉河建設(shè)項(xiàng)目，一定要編制洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，并且作為涉河建設(shè)項(xiàng)目審批的前置技術(shù)審查，做到審批到位、監(jiān)管到位、執(zhí)法到位，逐步探索建立責(zé)任追究制和監(jiān)督機(jī)制。

（5）加強(qiáng)水法規(guī)政策的宣傳工作。

《水法》、《防洪法》和《河道管理?xiàng)l例》是國(guó)家法律法規(guī)，應(yīng)該是全社會(huì)和全體公民從事社會(huì)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。這次洪災(zāi)警示我們，水法律法規(guī)的宣傳還很不到位，沿河群眾的水法律法規(guī)意識(shí)非常淡薄，從思想上還沒(méi)有真正樹(shù)立起依法辦事的意識(shí)，河道管理范圍內(nèi)的很多活動(dòng)根本沒(méi)有受到水法規(guī)的約束，水法規(guī)的宣傳顯得很迫切。因而，應(yīng)盡快研究、探討建立健全水法規(guī)宣傳的長(zhǎng)效機(jī)制，真正使《水法》、《防洪法》和《河道管理?xiàng)l例》家喻戶(hù)曉，深入人心，增強(qiáng)人民群眾依法保護(hù)河道的意識(shí)。陜西水利