淺議咸陽市抗旱減災(zāi)工作現(xiàn)狀及對(duì)策

張 揚(yáng)

（咸陽市防汛抗旱辦公室 陜西 咸陽 712000）

咸陽市地處陜西關(guān)中平原腹地，總面積10196.4km2，總?cè)丝?10萬人，屬暖溫帶大陸型季風(fēng)氣候，四季分明、雨熱同季，多年平均降雨量592mm，時(shí)空分布不均，最大年降水量977.6mm（1964年），最小年降水量216.4mm（1977年），年降水多集中在汛期的7月～9月，占年降水量的50%～60%。多年平均蒸發(fā)量1416.95mm，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于年平均降水量。水資源總量11.29億m3，人均水資源量僅264.6m3，畝均水資源量僅157.5m3，分別為全省平均水平的16.8%和19.6%。由于降水時(shí)空分布不均及資源型缺水的原因，咸陽市干旱災(zāi)害頻繁，素有“十年九旱”之說。

1 概況

1.1 咸陽市抗旱工程設(shè)施現(xiàn)狀

咸陽市共有市屬?。ㄒ唬┬鸵陨纤畮?6座，其中羊毛灣水庫為唯一的大（二）型水庫，中型水庫主要為黑松林、玉皇閣、馮村、楊家河、老鴉咀等五座，其余60座均為?。ㄒ唬┬退畮?，總庫容2.88億m3。另外，寶雞峽在本市境內(nèi)有大北溝、王家崖、泔河一庫、泔河二庫、信邑溝等五座水庫，總庫容2.84億m3；涇惠渠在本市境內(nèi)有三原西郊水庫，庫容1984萬m3。各類引水工程129處，年設(shè)計(jì)供水能力23574.65萬m3；建成機(jī)電井24121眼，配套機(jī)電井22819眼，年設(shè)計(jì)供水能力47788.58萬m3；抽水站1577處，年設(shè)計(jì)供水能力28189.9萬m3。建成萬畝以上灌區(qū)21處，其中30萬畝以上灌區(qū)1處（羊毛灣），10萬畝～30萬畝灌區(qū)2處（冶峪河、黨家堡），1萬畝～10萬畝灌區(qū)17處。全市灌溉總面積達(dá)到389.4萬畝，有效實(shí)灌面積294.8萬畝，占到灌溉總面積的75.7%，旱澇保收面積179.9萬畝，占到灌溉總面積的46.2%；節(jié)水灌溉面積達(dá)到206.4萬畝，占到灌溉總面積的53%，其中渠道防滲面積121.2萬畝，低壓管灌溉面積55.5萬畝，噴灌、微灌及其他工程節(jié)水面積29.7萬畝。

各類水利工程全年完成供水量106496萬m3，其中地表水源供水量45832萬m3，地下水源供水量60128萬m3，其他水源供水量536萬m3。全年農(nóng)田灌溉用水量63932萬m3，水澆地畝均用水量186.6m3。

1.2 抗旱非工程設(shè)施現(xiàn)狀

咸陽市各級(jí)抗旱服務(wù)組織始建于上世紀(jì)90年代中期，在各級(jí)各有關(guān)部門大力支持下，歷經(jīng)十多年的發(fā)展，逐步發(fā)展壯大。到目前，基本形成了以市為龍頭，以縣為主體，延伸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，帶動(dòng)村組的抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。共建成發(fā)展各級(jí)抗旱服務(wù)組織74個(gè)，其中市級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)1個(gè)，縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)14個(gè)（13個(gè)縣市區(qū)及羊毛灣灌區(qū)抗旱服務(wù)隊(duì)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）抗旱服務(wù)隊(duì)59個(gè)。擁有正式從業(yè)人員527人，各類抗旱設(shè)備固定資產(chǎn)達(dá)到460萬元，形成了每日澆地1681畝、每次送水495t的抗旱服務(wù)能力。

經(jīng)過多年發(fā)展，咸陽市的抗旱指揮體系建設(shè)取得了一定成效。市氣象局和水文部門已基本建成了全市水雨情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并能將信息及時(shí)傳送市、縣防汛抗旱指揮部門。市地下水工作隊(duì)較早建成全市地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，已有多年監(jiān)測(cè)系統(tǒng)資料。在防汛抗旱指揮部框架下，形成了定期與不定期會(huì)商相結(jié)合的防汛抗旱會(huì)商制度，能夠及時(shí)地預(yù)知旱情發(fā)展動(dòng)態(tài)和制定抗旱對(duì)策。2006年，市防辦建立了咸陽市防汛抗旱決策支持服務(wù)系統(tǒng)，并將網(wǎng)絡(luò)延伸覆蓋至全市各縣市區(qū)，基本做到了信息共享，獲取及時(shí)。2004年至今，先后編制完成了《咸陽市城市抗旱應(yīng)急預(yù)案》、《咸陽市抗旱預(yù)案》、《咸陽市防抗干旱災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等3個(gè)市級(jí)抗旱預(yù)案，各縣市區(qū)也相應(yīng)編制了部分相關(guān)預(yù)案，初步建立起了較為完善的抗旱應(yīng)急預(yù)案體系。在編制完成各項(xiàng)抗旱預(yù)案的基礎(chǔ)上，為提高防抗干旱災(zāi)害的應(yīng)急管理和處置水平，2006年7月，在乾縣組織開展了全國首次防抗Ⅰ級(jí)干旱災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案演練，實(shí)地檢測(cè)了防抗干旱災(zāi)害實(shí)際能力，提高了人民群眾防抗干旱災(zāi)害意識(shí)，為進(jìn)一步完善抗旱預(yù)案提供有效依據(jù)和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。

2 咸陽市抗旱減災(zāi)工作存在的突出問題

（1）控制性蓄水工程缺乏，調(diào)蓄能力差。

全市現(xiàn)有各型水庫66座，但大型水庫只有1座，中型水庫5座，其余60座均為小型水庫，66座水庫總庫容只有2.88億m3，占水資源總量的25.5%，且相當(dāng)一部分老化淤積嚴(yán)重，對(duì)水資源的調(diào)蓄能力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致水資源白白流失，實(shí)際利用水資源率很低。水利基礎(chǔ)設(shè)施落后，水利工程調(diào)蓄能力低是導(dǎo)致旱情發(fā)生的一個(gè)重要原因。

（2）水利工程老化失修，工程效益衰減嚴(yán)重。

境內(nèi)水利工程設(shè)施眾多，但大都是上世紀(jì)六七十年代建成投入使用，受當(dāng)時(shí)技術(shù)及資金等影響，相當(dāng)一部分質(zhì)量存在先天性不足，加之多年來的運(yùn)行中管護(hù)不到位，造成工程老化失修，帶病運(yùn)行。全市現(xiàn)有66座水庫中有24座為病險(xiǎn)水庫，占到了水庫總數(shù)量的40%，現(xiàn)有24000多眼機(jī)井，1570多座抽水站中，有三分之一帶病運(yùn)行，還有近四分之一不能運(yùn)行。病險(xiǎn)水庫不僅是防汛工作中的最大隱患，也是降級(jí)抗旱能力的重要原因，小型水利工程的帶病運(yùn)行，是導(dǎo)致灌溉效益低下的最直接原因。

（3）農(nóng)村飲水安全問題不容樂觀。

全市農(nóng)村總?cè)丝?88.29萬人，“十五”至2008年年底，全市通過實(shí)施“甘露工程”、“人飲解困工程”、“防氟改水項(xiàng)目”、“農(nóng)村飲水安全工程”，全市累計(jì)投入建設(shè)資金4.3億元，建成農(nóng)村飲水工程1260處，解決了159萬人的飲水困難問題，農(nóng)村飲水解困工作取得了很大進(jìn)展。但據(jù)調(diào)查，到目前，全市飲水不安全人數(shù)仍達(dá)120萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?1%，其中有近30萬農(nóng)村群眾仍然沒有解決飲水困難，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.8%，飲水安全形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。

（4）小型水利設(shè)施“重建輕管，重用輕護(hù)”問題突出。

目前，全市小型水利工程管理形式主要有三種：一是由基層水利部門管理；二是集體管理；三是承包管理。另外還有相當(dāng)一部分工程無人管理。長期以來，在小型水利工程管理方面主要存在五個(gè)方面的問題：一是重建設(shè)輕管理。很多地方以建設(shè)工程項(xiàng)目為主，忽視管理的重要性，沒有注重效益的發(fā)揮。二是產(chǎn)權(quán)不明晰，責(zé)、權(quán)、利不明確，造成只建不用、只用不管、管用脫節(jié)。三是管理組織不健全，大部分縣市區(qū)從上到下沒有完善的水利管理組織，缺少指導(dǎo)和宏觀調(diào)控機(jī)制，小型水利管理沒有真正落實(shí)到組織、體制、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營、效益各個(gè)方面。四是工程管護(hù)水平低，多數(shù)工程沒有專兼職管護(hù)人員，維修經(jīng)費(fèi)缺乏，老化失修嚴(yán)重。五是經(jīng)營能力低下，沒有很好利用小型水利工程開展多種經(jīng)營項(xiàng)目，已有的多種經(jīng)營項(xiàng)目很少，甚至多數(shù)小型水利工程荒廢。

（5）抗旱服務(wù)組織發(fā)展艱難，能力不強(qiáng)。

隨著近年來抗旱任務(wù)的不斷加重和抗旱投入不足、設(shè)備更新緩慢、隊(duì)伍體制不順等因素的影響，目前，全市各級(jí)抗旱服務(wù)組織的發(fā)展十分困難，應(yīng)急抗旱能力與所承擔(dān)的抗旱任務(wù)相差甚遠(yuǎn)。一是體制不順，抗旱服務(wù)隊(duì)伍不穩(wěn)。抗旱服務(wù)組織大多為自收自支性質(zhì)，抗旱灌溉、拉水送水、排洪除澇等均為公益性質(zhì)，收入微薄，加之抗旱服務(wù)運(yùn)行承辦越來越高，維持正常運(yùn)行十分艱難，出現(xiàn)了技術(shù)人員流失，隊(duì)伍不穩(wěn)定和服務(wù)體系有網(wǎng)無點(diǎn)的狀態(tài)。二是投入缺乏，抗旱能力不強(qiáng)。近年來，事業(yè)單位改革和國家對(duì)抗旱服務(wù)組織專項(xiàng)投入力度減小，抗旱服務(wù)組織發(fā)展后勁不足，因而導(dǎo)致部分縣級(jí)抗旱服務(wù)對(duì)因經(jīng)費(fèi)缺乏舉步維艱，滾動(dòng)健康發(fā)展無法保障。三是設(shè)備老化，抗旱服務(wù)水平偏低。由于沒有穩(wěn)定的資金投入，先期配發(fā)的抗旱設(shè)備經(jīng)過十幾年的運(yùn)行使用已經(jīng)嚴(yán)重老化，一些設(shè)備瀕臨報(bào)廢，目前全市抗旱設(shè)備固定資產(chǎn)為460萬元，完好率僅為58%，大量的抗旱設(shè)備得不到補(bǔ)充更新，從而導(dǎo)致旱情發(fā)生時(shí)應(yīng)急能力不強(qiáng)，無法滿足量大面廣的抗旱需要。

3 抗旱減災(zāi)工作良性發(fā)展的措施

（1）加強(qiáng)小型抗旱水源工程的建設(shè)和管理。近年來，咸陽市先后啟動(dòng)了引石過渭、亭口水庫、紅巖河水庫等大中型水源工程建設(shè)，但相對(duì)而言，由于重視程度不夠、資金欠缺、管理不到位等因素制約影響，小型抗旱水源工程發(fā)展明顯滯后。根據(jù)目前全市小型抗旱水源工程分布及運(yùn)行現(xiàn)狀，結(jié)合抗旱減災(zāi)實(shí)際需要，應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)小型抗旱應(yīng)急水源工程的資金投入，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，大力開展小型水源工程建設(shè)與修復(fù)，特別要加強(qiáng)乾縣、禮泉、涇陽、三原旱腰帶地區(qū)及北部山區(qū)川道有水源條件地區(qū)的水源工程建設(shè)，切實(shí)解決這些地區(qū)的灌溉難問題。同時(shí)，要加快推進(jìn)小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確權(quán)、責(zé)、利，保證水利設(shè)施抗旱效益長久發(fā)揮。

（2）提高抗旱服務(wù)組織抗旱服務(wù)能力。根據(jù)抗旱服務(wù)組織目前發(fā)展困境，要按照“鞏固縣級(jí)，發(fā)展鄉(xiāng)級(jí)”的思路，從理順抗旱服務(wù)組織公益體制、加大資金投入等方面入手，加大對(duì)各級(jí)抗旱服務(wù)組織的支持力度，穩(wěn)定隊(duì)伍、發(fā)展隊(duì)伍，不斷增強(qiáng)隊(duì)伍的抗旱服務(wù)能力，更好的發(fā)揮機(jī)動(dòng)靈活的抗旱減災(zāi)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，易旱地區(qū)還應(yīng)依托抗旱服務(wù)組織，利用其人員、管理和物資倉庫優(yōu)勢(shì)，建立抗旱物資儲(chǔ)備機(jī)制，儲(chǔ)備必要的水泵、發(fā)電機(jī)、鉆井機(jī)、管材及拉送水車輛、消毒凈水設(shè)備、非工程抗旱劑等抗旱物資，滿足應(yīng)急抗旱需要，平抑抗旱設(shè)備物價(jià)，增加抗旱減災(zāi)手段。沿渭、沿涇等易旱易澇地區(qū)，還應(yīng)積極探索實(shí)踐抗旱服務(wù)隊(duì)和抗旱洪搶險(xiǎn)機(jī)動(dòng)隊(duì)的合并與整合，避免重復(fù)建設(shè)和重復(fù)投資，做到旱澇兼顧、設(shè)施共用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有旱抗旱、有汛防汛。

（3）加快人飲解困步伐。搶抓國家實(shí)施民生工程，民生水利，加大安全飲水建設(shè)力度的歷史機(jī)遇，依托中省各項(xiàng)安全飲水投資項(xiàng)目，按照項(xiàng)目帶動(dòng)的思路，進(jìn)一步加快安全飲水工程建設(shè)步伐，加快解決農(nóng)村飲水不安全問題，不斷提高農(nóng)村群眾飲水安全保障率，切實(shí)把黨和政府這一以人為本、關(guān)注民生的親民惠民政策落到實(shí)處。

（4）建立健全旱情測(cè)報(bào)體系。結(jié)合防汛監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)，加快建設(shè)全市的旱情測(cè)報(bào)分析體系，每縣市區(qū)建設(shè)具有典型代表性的旱情自動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)點(diǎn)2個(gè)～3個(gè)，并建立市級(jí)匯總分析中心，實(shí)現(xiàn)旱情信息實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、快速傳輸、自動(dòng)分析，為全市抗旱減災(zāi)決策提供科學(xué)依據(jù)。

（5）加強(qiáng)抗旱節(jié)水技術(shù)的推廣應(yīng)用。咸陽市是一個(gè)資源型缺水地區(qū)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水的供需矛盾將會(huì)逐步顯現(xiàn)加劇。要按照建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的要求出發(fā)，從切實(shí)提高水資源利用率著手，加強(qiáng)節(jié)約用水工作力度，加強(qiáng)抗旱節(jié)水技術(shù)的推廣應(yīng)用。應(yīng)建立2個(gè)～3個(gè)以抗旱節(jié)水新技術(shù)應(yīng)用示范為主的抗旱科技示范園，省市予以重點(diǎn)支持和扶持，發(fā)揮帶動(dòng)示范作用，加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)的廣泛應(yīng)用。

（6）進(jìn)一步修改完善抗旱預(yù)案。去冬今春，全市發(fā)生了嚴(yán)重干旱災(zāi)害，市防汛抗旱指揮部根據(jù)《咸陽市防抗干旱災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》先后啟動(dòng)實(shí)施了Ⅱ級(jí)抗旱應(yīng)急響應(yīng)，各受旱地區(qū)也根據(jù)旱情發(fā)展，啟動(dòng)了相應(yīng)級(jí)別應(yīng)急響應(yīng)，積極開展抗旱減災(zāi)工作?？购禍p災(zāi)實(shí)踐證明，抗旱預(yù)案的推行為各級(jí)各部門科學(xué)、高效開展抗旱減災(zāi)工作提供了很好的支撐。但通過本次實(shí)踐，也暴露出預(yù)案中還存在著可操作性不強(qiáng)、抗旱措施不夠明確和具體等問題。應(yīng)深刻總結(jié)抗旱預(yù)案實(shí)踐應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)照實(shí)際，進(jìn)一步修改完善各級(jí)抗旱預(yù)案，切實(shí)提高抗旱預(yù)案的科學(xué)性、合理性和可操作性，為抓實(shí)做好新時(shí)期的抗旱減災(zāi)工作奠定基礎(chǔ)。陜西水利