農(nóng)民工市民化的制度障礙

□文/羅炳錦

（福建漳州市市委黨校 福建·漳州）

農(nóng)民工市民化的制度障礙

□文/羅炳錦

（福建漳州市市委黨校 福建·漳州）

改革開放以來，中央提出了對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)實(shí)行“公平對(duì)待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”的方針，將農(nóng)民工工作擺在重要位置，在推進(jìn)農(nóng)民工市民化方面進(jìn)行了有益的探索。但保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制還沒有形成，農(nóng)民工管理制度還沒有從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割二元體制的影響，最嚴(yán)重的是制度障礙。就業(yè)制度、戶籍制度、不完善的社會(huì)保障體系以及不平等的教育體制所形成的約束，在某種程度上將勞動(dòng)力市場(chǎng)分割開來，它們是農(nóng)民工市民化的最大障礙。

農(nóng)民工；就業(yè)制度；戶籍制度

收錄日期：2012年3月9日

改革開放以來，中央提出了對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)實(shí)行“公平對(duì)待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”的方針，頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，形成了較為完整的農(nóng)民工政策體系。在清理與取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理收費(fèi)、簡(jiǎn)化農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種手續(xù)、保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益等方面出臺(tái)了一系列政策。各地區(qū)各部門將農(nóng)民工工作擺在重要位置，突出解決好轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)、子女入學(xué)等農(nóng)民工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在推進(jìn)農(nóng)民工市民化方面進(jìn)行了很多有益的探索。但總的看，保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制還沒有形成，農(nóng)民工管理制度還沒有從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割二元體制的影響，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)社會(huì)中找不到自己的位置，被封閉的城鎮(zhèn)體制拋向城鎮(zhèn)公共政策和城鎮(zhèn)管理的社會(huì)邊緣，被限制享有城鎮(zhèn)的公共資源，這種邊緣化的趨勢(shì)，有其深刻的歷史背景和多種原因，但最嚴(yán)重的是制度障礙：就業(yè)制度、戶籍制度、不完善的社會(huì)保障體系以及不平等的教育體制所形成的約束，在某種程度上成為一種強(qiáng)制的力量將勞動(dòng)力市場(chǎng)分割開來，它們是城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)民工市民化的最大制度障礙。

一、就業(yè)制度

傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，勞動(dòng)力從制度上被分割為城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和農(nóng)村勞動(dòng)力，而且實(shí)行不同的就業(yè)政策。在城鎮(zhèn)，政府通過統(tǒng)配制實(shí)行“勞者有其崗”，在農(nóng)村，則通過全面推行土地改革實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，靠土地實(shí)行自然就業(yè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，就業(yè)制度進(jìn)行了漸進(jìn)式的改革，創(chuàng)新還很不到位，農(nóng)村勞動(dòng)者在求職、就業(yè)、管理等方面遇到不平等待遇。

1、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)有限。一方面是城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)分割依然嚴(yán)重，現(xiàn)行的有關(guān)制度在招工程序、比例、領(lǐng)域、行業(yè)工種等方面仍傾向城鎮(zhèn)居民，就業(yè)與促進(jìn)就業(yè)政策大多針對(duì)城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，那些好的工作都要求本地城鎮(zhèn)戶口，把臟的、累的、難的、險(xiǎn)的、苦的留給農(nóng)民工，農(nóng)民工不能平等地獲得就業(yè)；另一方面是農(nóng)民工組織化程度低，進(jìn)城農(nóng)民工以非正規(guī)就業(yè)為主，大多數(shù)是沒有經(jīng)過組織的，是以親友老鄉(xiāng)介紹外出就業(yè)為主，在城鎮(zhèn)不同的地方、不同的行業(yè)、不同的單位，各做各的事，各找各的工作，最多是以少數(shù)的鄉(xiāng)緣、地緣、血緣等聯(lián)系在一起。這兩方面情況導(dǎo)致雖然農(nóng)民工能吃苦、不怕累，但進(jìn)城就業(yè)仍存在困難。

2、就業(yè)服務(wù)援助制度不能覆蓋農(nóng)民工。就業(yè)信息的建立與發(fā)布、就業(yè)免費(fèi)服務(wù)和培訓(xùn)、就業(yè)與再就業(yè)扶持政策、困難群體就業(yè)援助制度等基本上不把農(nóng)民工納入服務(wù)范圍。就業(yè)渠道與信息不通，公益性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)對(duì)于農(nóng)民工更多的是擺設(shè)，為農(nóng)民工服務(wù)的中介組織較少且不規(guī)范，黑中介仍屢禁不止，整頓治理不力，農(nóng)民工常常受害。農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，民工難以自由地進(jìn)入城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)職業(yè)的選擇性較窄，主要集中在沒有技術(shù)含量的苦力工作，從事職業(yè)危險(xiǎn)性較大。農(nóng)民工有1/3從事建筑勞務(wù)，工作條件惡劣，勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)措施不落實(shí)，時(shí)刻受到職業(yè)病與工傷事故的威脅。

3、勞動(dòng)用工管理不規(guī)范。大多數(shù)用人單位不依法與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，濫用試用期、把農(nóng)民工作為廉價(jià)的臨時(shí)工使用，隨時(shí)可能解雇；有簽訂勞動(dòng)合同的則是存在不少合同期限短、內(nèi)容不規(guī)范、履約不理想的問題。農(nóng)民工超時(shí)勞動(dòng)比較普遍，農(nóng)民工工資水平普遍偏低，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者同工不同酬，缺乏正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制。有的地方農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，還要被強(qiáng)制性收取管理費(fèi)、用工調(diào)節(jié)費(fèi)等。

4、農(nóng)民工權(quán)益難保護(hù)。農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)、休息權(quán)、獲得報(bào)酬權(quán)、傷殘獲得醫(yī)治權(quán)、人身自由權(quán)等屢遭侵害，職業(yè)病和工傷事故較多。大多數(shù)農(nóng)民工不會(huì)自覺運(yùn)用正規(guī)渠道解決問題，也沒有主動(dòng)向勞動(dòng)、工會(huì)、婦聯(lián)等部門反映其權(quán)益受到侵犯問題，相關(guān)部門維權(quán)職能發(fā)揮不夠。

二、戶籍制度

1、戶籍制度制造了等級(jí)和利益差別。戶籍壁壘是農(nóng)民工身上的最大枷鎖，是“農(nóng)民工”概念產(chǎn)生的根源，也是農(nóng)民工無(wú)法與城鎮(zhèn)居民處于同等地位、享受同等權(quán)利的最終根源?，F(xiàn)行戶籍制度人為地劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，并附加戶籍制度以外的一些社會(huì)功能，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民在最低生活保障、經(jīng)濟(jì)適用房（廉租房）住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)、征兵、退伍兵安置、優(yōu)撫對(duì)象的撫恤優(yōu)待甚至交通事故賠償上的待遇差別問題，使農(nóng)民工只能作為城鎮(zhèn)的暫住人口，不能享受與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)利，人為地制造了等級(jí)和利益差別，加深了城鄉(xiāng)分割的裂痕，造成了對(duì)農(nóng)民工的歧視，無(wú)法使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。

2、戶籍制度成為農(nóng)民工權(quán)益保障的障礙。戶籍制度抬高了農(nóng)民工進(jìn)城的門檻，使城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于僵持狀態(tài)，成為農(nóng)民工謀求機(jī)會(huì)公平、待遇平等、權(quán)益保障的障礙，限制了農(nóng)民工融入城市社會(huì)。由于現(xiàn)行的選舉制度與戶籍制度直接聯(lián)系在一起，按現(xiàn)行的選舉法及相關(guān)法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民工不能在就業(yè)地參與所居住社區(qū)的選舉。這使得農(nóng)民工長(zhǎng)期游離于城市政治生活之外，利益訴求難以在城市公共政策的制定中得到充分反映，農(nóng)民工的利益訴求在很大程度上都是通過間接渠道表達(dá)的，如新聞媒體的關(guān)注等，這就使得他們的利益表達(dá)具有一定的時(shí)間滯后性。一旦成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，往往是以突發(fā)事件和危機(jī)處理方式出現(xiàn)的，具有群體傷害性和社會(huì)破壞性的特點(diǎn)。我們還不能忽視的是這種戶籍制度所形成的心理狀態(tài)：農(nóng)村人口流向城市是一種地位的向上流動(dòng)。這種心理狀態(tài)導(dǎo)致農(nóng)村人口簡(jiǎn)單地以流向城市為目標(biāo)，給城市的管理帶來巨大的壓力。

三、社會(huì)保障制度

長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)保障體系并存著兩個(gè)相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的層次，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位中的就業(yè)人員享受著相對(duì)較為完善、水平較高的社會(huì)保障服務(wù)；而農(nóng)村廣大居民在這方面的情形恰好相反，主要依靠家庭保障而缺乏社會(huì)保障，所以我們的社會(huì)保障制度有一個(gè)嚴(yán)重的缺失：沒有將農(nóng)村人口納入進(jìn)來。城市的社會(huì)保障也不是開放型的，大量在城市工作的農(nóng)民工無(wú)法享受城市的社會(huì)保障，這兩方面都使農(nóng)民工有著很大的后顧之憂。一是農(nóng)民工不能享受城鎮(zhèn)低保。由于城市和農(nóng)村最低生活保障是按屬地管理原則，審批確定低保對(duì)象，所以農(nóng)民工難以納進(jìn)流入地城市的低保范圍，不能享受城鎮(zhèn)低保。二是農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例很低。這既有農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀存在的問題，也有用人單位怕參保增加人工成本、地方政府擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會(huì)影響本地投資環(huán)境等主觀方面的問題。還有現(xiàn)行制度不適合農(nóng)民工方面的問題：參保費(fèi)率相對(duì)偏高和養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)麻煩。三是大多數(shù)農(nóng)民工還沒有參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)。由于新農(nóng)合以縣為單位統(tǒng)籌，參合農(nóng)民工在務(wù)工地就醫(yī)不能即時(shí)即報(bào)，住院費(fèi)用補(bǔ)助率也較低，他們迫切希望能像銀行“一卡通”那樣，建立新農(nóng)合的跨區(qū)域結(jié)算體系。四是覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系還沒有建立。從農(nóng)民工的居住方式看，目前，農(nóng)民工在城市居住主要靠三種渠道解決：由用工單位提供住房、租房和購(gòu)房。從大城市特別是東部沿海地區(qū)情況來看，在城鄉(xiāng)結(jié)合部租房的農(nóng)民工占大多數(shù)，購(gòu)房的很少。城市的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等公共住房基本上不對(duì)農(nóng)民工開放，農(nóng)民工住房仍游離于城鎮(zhèn)住房保障體系之外。這些情況與農(nóng)民工希望定居城鎮(zhèn)的意愿形成鮮明對(duì)照，并成為他們進(jìn)城就業(yè)安居真正成為市民的障礙。

四、教育制度

目前，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育規(guī)模是城市基礎(chǔ)教育的兩倍，但它所得到的教育經(jīng)費(fèi)投入總量卻還不到城市的一半，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。雖然新成長(zhǎng)的農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)有所提高，但從整個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)者隊(duì)伍的素質(zhì)來看，仍然不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。農(nóng)村勞動(dòng)力的文化素質(zhì)和技術(shù)素質(zhì)明顯偏低，影響了城鄉(xiāng)就業(yè)一體化工作的順利實(shí)施。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住越穩(wěn)定，越期望子女完全融入當(dāng)?shù)亟逃贫劝才?。隨著農(nóng)民工數(shù)量的逐年增加，農(nóng)民工隨遷子女的教育需求也日益增長(zhǎng)，許多城市公辦學(xué)校教學(xué)資源未能相應(yīng)擴(kuò)充，還有相當(dāng)多的農(nóng)民工子女就讀于農(nóng)民工子弟學(xué)校。民辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校教學(xué)條件普遍不高，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。我國(guó)高中教育還沒有納入免費(fèi)義務(wù)教育范圍，農(nóng)民工家庭高中階段教育負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后棄讀高中的現(xiàn)象比較普遍。

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