西北少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村資金互助社運行模式——以張家川回族自治縣木河鄉(xiāng)下龐村為例

□文/徐福祥

（西北師范大學(xué)社會發(fā)展與公共管理學(xué)院 甘肅·蘭州）

農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)自愿入股組成，以服務(wù)社員為宗旨，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等服務(wù)，實行民主管理的互助性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，是具有合作性、互助性、靈活性、地域性特征的合作金融組織。近年來，張家川縣先后在14個貧困村開展了村級互助資金試點工作，財政扶貧資金投入累計達(dá)到150萬元，吸收農(nóng)戶資金7萬元，互助資金總量達(dá)到189萬元。目前，參加村級發(fā)展互助資金組織的農(nóng)戶為986戶，共貸出資金148.84萬元，占互助資金總量的78.3%。村級發(fā)展互助資金重點扶持了項目村的產(chǎn)業(yè)開發(fā)、個體加工及商貿(mào)流通，以解決貧困群眾發(fā)展資金短缺問題為目的，不斷助推村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。下龐村是互助社運行模式是全縣典型之一，筆者就從其資金管理、組織機(jī)制、風(fēng)險機(jī)制進(jìn)行探析其發(fā)展模式。

一、張家川回族自治縣木河鄉(xiāng)下龐村互助社簡介

下龐村地處張家川中部，全村有9個村民小組，是一個回族聚居村，485戶、2，276人多數(shù)為回民，是全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，群眾生活水平較高的村。這主要得益于國家的大力扶持和互助社對全村群眾的資金支持。2005年，投入扶貧資金67萬元，重點實施了以良種牛引進(jìn)、圈舍改造為主的扶貧項目，當(dāng)年全村越過了溫飽線。到2009年，全村良種牛飼養(yǎng)量達(dá)到1，460 頭，商品量達(dá)到了 1，000頭，收入 460萬元以上。畜牧也已成為群眾穩(wěn)定增收的主要來源，下龐村成為全縣有名的養(yǎng)牛專業(yè)村。

為有效緩解貧困農(nóng)民在生產(chǎn)發(fā)展中所需資金短缺問題，探索建立扶貧資金與農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合的有效方式，引導(dǎo)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，培育農(nóng)村專業(yè)合作組織和新型農(nóng)民，提高貧困農(nóng)民自我管理、自我組織和自我發(fā)展的能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)民申請的條件下，在了解資金用途的基礎(chǔ)上，通過股東大會，可申請3，000～5，000元六厘的利息?；ブY金以財政扶助資金為引導(dǎo)，村民自愿按照一定比例交納的互助資金為依托，無任何附加條件的社會捐贈資金（以下簡稱“捐贈資金”）為補充，建立的民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用的生產(chǎn)發(fā)展資金。一年到期后，必須還清。互助資金由互助社負(fù)責(zé)管理；全村貧困農(nóng)戶中，要有50%以上的貧困戶入社；農(nóng)戶加入互助社自愿，退出互助社自由；互助社資金在互助社內(nèi)封閉運行，有借有還、周轉(zhuǎn)使用、滾動發(fā)展、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)；互助社不得吸儲，不得從事其他未經(jīng)許可的金融和經(jīng)營活動。

二、互助社運行模式

（一）借還款制度

1、借款。章程規(guī)定優(yōu)先向符合條件的貧困戶社員和婦女社員發(fā)放借款。每年貧困戶借款人數(shù)不得低于入社貧困戶的50%；貧困發(fā)生率在30%以上的貧困村，互助社成立第一年，貧困戶借款筆數(shù)占當(dāng)年發(fā)放借款筆數(shù)的30%以上，兩到三年內(nèi)達(dá)到60%以上，以上兩種規(guī)定保證了優(yōu)先考慮貧困戶，凸顯了互助社以扶貧為目的?；ブ绲慕杩钤瓌t上用于增加收入的項目，借款額度在3，000元左右，并對環(huán)境沒有負(fù)面影響，對改變用途、轉(zhuǎn)借他人、償還其他欠款的借款，互助社有權(quán)根據(jù)規(guī)定，收回借款，并收取占用費。借款占用費率一律按月利率6%計算，以短期借款（1年期借款）為主。收取占用費來保障資金用途，以免用作其他項目。借款人向理事會提出申請，審查批準(zhǔn)后由借款人簽訂借款合同并發(fā)放借款，采用小組聯(lián)保的，借款申請須經(jīng)小組成員簽字同意。這種程序既考驗了借款人的誠信度，又考慮到了還款的可能性，具有雙重作用。

2、還款?？梢哉枇氵€，還款時會計須開具收據(jù)，出納和還款人簽字。對不能償還的借款，啟動聯(lián)保程序，小組成員承擔(dān)連帶還款責(zé)任，保證互助資金的收回；不能按時償還的借款，由借款人提出申請，理事會審核，提交社員大會討論決定是否延長還款期。該程序充分利用聯(lián)保小組中熟人關(guān)系的優(yōu)勢，同時是一個借款人與中介人（聯(lián)保小組）博弈的結(jié)果，以此代替了法律作為保障，無形中降低了互助社運行中付出的代價。

3、資金管理。社員提取現(xiàn)金須經(jīng)理事長同意并簽字，每次回收的現(xiàn)金，應(yīng)在當(dāng)天或次日存入專用賬戶。提存現(xiàn)金由出納和至少1名理事會其他成員一起完成。庫存現(xiàn)金不超過500元。互助社按照《支付結(jié)算辦法》，加強銀行賬戶的管理，按照有關(guān)規(guī)定辦理存款、取款和結(jié)算，理事會與監(jiān)事會應(yīng)當(dāng)定期檢查銀行賬戶的使用情況，核對銀行對賬單，使得互助資金順利流通。

（二）組織機(jī)制。社員大會是互助社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由社員選舉互助社管理機(jī)構(gòu)：理事會和監(jiān)事會。理事會是互助社的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和日常管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)互助資金的運行與管理，一般由3～5名成員組成，包括理事長、會計、出納等。主要職責(zé)為：組織社員討論并通過互助社章程；根據(jù)章程制定各項規(guī)章制度；執(zhí)行章程和各項規(guī)章制度；負(fù)責(zé)借款的發(fā)放和回收；負(fù)責(zé)互助社資金的安全性和流動性；負(fù)責(zé)與指導(dǎo)部門、村委會的聯(lián)系和協(xié)調(diào)；按照要求，定期向指導(dǎo)部門提交報告和報表，并接受監(jiān)督和檢查；定期向社員大會（或社員代表大會）、監(jiān)事會、村民大會（或村長代表大會）報告互助資金管理和運轉(zhuǎn)情況。監(jiān)事會是互助社的日常監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一般由3人組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督資金運行和理事會的工作。主要職責(zé)為：互助社監(jiān)事會人員組成由社員大會討論決定（擔(dān)任至少要有一名貧困戶），并經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，監(jiān)事會成員不得兼任理事會成員。監(jiān)事會與理事會成員在任期未結(jié)束前，經(jīng)2/3以上的社員同意，可以召開社員大會，提前改選監(jiān)事會。監(jiān)督理事會執(zhí)行互助社章程和規(guī)章制度情況。

（三）風(fēng)險機(jī)制

1、資金風(fēng)險。一方面村民交納的互助社資金原則上不高于財政扶貧資金總額的75%。對不能按時還款的借款人及聯(lián)保小組其他成員，在借款人未還清前，停止小組向成員發(fā)放借款，對發(fā)生人力不能控制的重大自然災(zāi)害或借款人家庭成員發(fā)生重大變故（包括意外事故身亡、殘廢、重?。┑?，互助社印章應(yīng)采用“專人使用、專人保管、專人負(fù)責(zé)”的辦法，原則上行政專用公章由理事長保管，財務(wù)專用章由會計保管，銀行預(yù)留個人印鑒由會計、出納分別保管。銀行預(yù)留印鑒和支付款項和全部印鑒嚴(yán)禁同一人保管；另一方面風(fēng)險準(zhǔn)備金按年底借款余額的3%加上逾期借款總額的20%提取。

2、組織風(fēng)險?；ブ缟鐔T按照自愿原則，由5～7名成員組成互助小組，并簽訂互助聯(lián)保協(xié)議，小組成員還清貸款后，小組連帶責(zé)任解除，小組解散。理事長全面負(fù)責(zé)村級互助社財務(wù)管理，會計和出納不得由同一人擔(dān)任，會計主要負(fù)責(zé)互助社資金管理和財務(wù)核算工作。出納負(fù)責(zé)具體辦理現(xiàn)金收付、保管與銀行結(jié)算業(yè)務(wù)。在防御風(fēng)險方面，該互助社對人員分工，避免權(quán)力過于集中，采取分工明確的責(zé)任制度。

（四）監(jiān)督制度

1、內(nèi)部監(jiān)督。申請互助資金前的承諾及用途。例如，馬金福承諾事項為“引領(lǐng)好我村運輸業(yè)”、李成德承諾事項為“幫助一戶困難戶從事毛皮販運”，在此基礎(chǔ)上，既有利于資金的合理利用，又幫助困難戶解決就業(yè)。村黨支部李永峰說：“必須考慮到用途，掌握清楚，在此基礎(chǔ)上，不斷使管理體系完整”。在鄉(xiāng)村這樣一個熟人社會，要充分在了解的基礎(chǔ)上做到資金回收的保證。又按照規(guī)章制度程序流程來辦理借款，具有雙重保證。監(jiān)事會、理事會、會員大會的合作。章程明確指出“社員大會是互助社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)?；ブ绻芾頇C(jī)構(gòu)包括理事會（理事會是互助社的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和日常管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)互助資金的運行與管理。理事會一般由3～5名成員組成，包括理事長、會計、出納等）和監(jiān)事會（監(jiān)事會是互助社的日常監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一般由3人組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督資金運行和理事會的工作）。社員大會每年至少召開一次，遇特殊情況，可由管理機(jī)構(gòu)或由1/3以上社員提議，召開臨時社員大會；指導(dǎo)部門也有權(quán)提議召開臨時社員大會?！崩钣婪逭f：“由于借款的風(fēng)險因素很大，村干部要團(tuán)結(jié)，干部與代表相結(jié)合”。這樣的組織機(jī)制有助于資金的回收，最大限度地降低了風(fēng)險。

2、外部監(jiān)督。業(yè)務(wù)主管單位通過月報表，季度查賬審計的方法進(jìn)行監(jiān)督。督查互助社是否違反了章程規(guī)定，扶貧辦既是其業(yè)務(wù)主管單位、業(yè)務(wù)單位法人又是其發(fā)起人，有利于對互助社的技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

從會員構(gòu)成來看，可以把張家川回族自治縣木河鄉(xiāng)下龐村貧困互助社作為基本型和拓展型的互助合作社的典型。從發(fā)展過程來看，屬于基本型和拓展型。所謂的基本型，是指完全由農(nóng)戶之間聯(lián)合起來構(gòu)成的互助社，即一般所說的“農(nóng)戶+農(nóng)戶”類型。之所以將其稱為基本型，是因為該類型是互助社的最基本類型，早期的農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會大多為這種類型，最能體現(xiàn)出合作互助組織的本質(zhì)特征。所謂拓展型，是指在基本型的基礎(chǔ)上，會員構(gòu)成有了新的拓展，除農(nóng)民或農(nóng)戶外，一些企業(yè)等其他組織也作為會員加入到互助社之中，使會員有更多的資金來源，如一些研究人員所總結(jié)的。從“農(nóng)戶+農(nóng)戶”模式發(fā)展成為“企業(yè)+農(nóng)戶”模式。互助社成為“企業(yè)+農(nóng)戶”模式的途徑：通過互助社資金來不斷發(fā)展壯大，在擴(kuò)大規(guī)模的基礎(chǔ)上，投入更多的資金發(fā)展互助社資金。

三、問題及表現(xiàn)

（一）資金不足。由于受入社農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)收入的限制，3萬多元利息及本金滾動追加，而且最多借款5，000元，借款滿一年必須還款。一方面資金不足成為互助社難以發(fā)展的主要障礙，集中表現(xiàn)在借款數(shù)額較小，提供給社員的經(jīng)濟(jì)支持有限；另一方面縮短了還款期限，發(fā)揮不到應(yīng)有的作用，同時給還款人帶來了一定損失。有些農(nóng)戶沒有能力入股，資金需要傾斜困難戶，給資金運行帶來了不便。缺乏資金也是我國農(nóng)村互助社發(fā)展所面臨的主要問題。

（二）制度不夠健全，缺乏自主性。首先，互助社對政府的依賴性很強，包括資金和管理人員。2005年國家投入扶貧資金67萬元。2009年政府提供3，000元一頭牛，育肥3個月后可獲利幾百元。社員賬戶在信用社，資金由三部分組成：政府、入股、世行；村黨支部書記兼任互助社理事長。暗含了這一事實：農(nóng)村社會組織表現(xiàn)出鄉(xiāng)村精英積極參與的特質(zhì)，同時也與政府之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。當(dāng)然，政府的介入有其歷史合理性，但這類自主性不足的社會組織往往會蛻變?yōu)闇?zhǔn)政府組織?？梢?，互助社沒有充分發(fā)揮民主選舉，而是通過村支書兼任的方法取得體制外的合法性，因為如果自治團(tuán)體成了行政機(jī)構(gòu)里的一級，自上而下的軌道就被淤塞了。管事必須有社會地位，可以出入衙門，直接和有權(quán)修改命令的官員協(xié)商。

（三）缺乏信任機(jī)制。一方面互助社對社員沒有建立相互信任關(guān)系。因為貸款有很高的風(fēng)險，董事會、監(jiān)事會在掌握清楚申請資金的用途基礎(chǔ)上方可同意，并要通過股東大會。申請借款還需要有2人擔(dān)保，且評價好，導(dǎo)致資金只能用于幫助擴(kuò)大農(nóng)業(yè)器具、道路、養(yǎng)牛、雞、運輸業(yè)；另一方面政府對互助社缺乏信任。首先，互助社監(jiān)事會會長和理事會會長都擔(dān)任村支部職務(wù)；其次，互助社退出由村委會、互助社或縣級指導(dǎo)部門提出，經(jīng)縣級指導(dǎo)部門認(rèn)定執(zhí)行，報省級指導(dǎo)部門備案后注銷互助社；最后，啟動聯(lián)保程序，小組成員承擔(dān)連帶還款責(zé)任。

四、對策

（一）增加貸款額度。減少“輸血功能”，增強“造血功能”，不斷提升自給能力。一是內(nèi)生型：實現(xiàn)“三步走的戰(zhàn)略”即“國家+農(nóng)戶”、“農(nóng)戶+農(nóng)戶”、“農(nóng)戶+企業(yè)”的發(fā)展模式。前期在國家投資的基礎(chǔ)上，不斷發(fā)展壯大，走向“先富”帶動“后富”，做到農(nóng)戶之間一對一幫扶，最后可以鼓勵利用扶貧互助資金發(fā)展起來的企業(yè)家注入更多的資金；二是外援型，就要做好媒體宣傳和提高群眾的公民社會意識，通過發(fā)放宣傳單、電視廣播等方法；三是深入市場化運作。非盈利組織并不是說不能盈利，而是利潤不能用來分配，因此，在加大資金的投入時，一方面培育互助社自己的產(chǎn)業(yè)營銷渠道，擴(kuò)大資金鏈；另一方面擴(kuò)大借貸款額度以滿足農(nóng)戶資金需求。

（二）鼓勵社員積極主動地參與。非營利組織不只是提供服務(wù)，它希望其終端服務(wù)對象不要成為消極的受惠者，而是成為積極的行動者。村干部在村莊里的影響很大，既是村子里的骨干力量，又是貧困互助社的倡導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者。村干部要培養(yǎng)社員的合作精神、自主性和社會責(zé)任感，把“自上而下”的發(fā)展道路發(fā)展為“自下而上”的發(fā)展道路，充分發(fā)揮互助社中能人、個體戶、種植戶、養(yǎng)殖戶的帶頭示范作用。把“能人+社員”和“企業(yè)+社員”的發(fā)展模式作為典型。

（三）加強政府、互助社、社員的相互信任。在美國政府官員和基金會都認(rèn)為政府能夠總體上信任非營利組織，這個偏偏是我們政府欠缺的，正是我國公民社會發(fā)育不夠成熟、公信力不高，因此我們現(xiàn)在強調(diào)提高公信力。公信力，簡言之就是NGO組織能夠獲得社會接受和信任的能力，也是組織整體能力的綜合體現(xiàn)?；顒右〉贸晒?，并以組織的公益宗旨、公益精神、公益行動吸引公眾，最重要的在于組織的公信力。社員與互助社之間的信任基于熟人關(guān)系之間博弈的弱信任關(guān)系，缺乏制度保證，但是要建立起法律保障的信任又會給互助社增加額外代價。因此，互助社要發(fā)展自身業(yè)務(wù)素質(zhì)來提高公信力。一要提高工作效率?；ブ绮豢赡芴岣咿k事人員待遇、吸引人才來提高效率，只有通過對管理人員特別是財務(wù)人員的培訓(xùn)來提高互助社管理人員的素質(zhì)；二要財務(wù)公開，通過召開會員大會和財務(wù)公開專欄提高財務(wù)透明度；三要民主選舉。按照社員自愿的原則選出互助社監(jiān)事會、理事會成員。

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