“三化”協(xié)調(diào)進(jìn)程中的征地拆遷問題

□文/杜光華

（中共安陽市委黨校 河南·安陽）

“三化”協(xié)調(diào)進(jìn)程中的征地拆遷問題

□文/杜光華

（中共安陽市委黨校 河南·安陽）

近年來，隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，征地拆遷不斷增多，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，對(duì)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中的征地拆遷問題進(jìn)行調(diào)查與研究有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；“三化”協(xié)調(diào)；征地拆遷

原標(biāo)題：“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中征地拆遷問題對(duì)策研究

收錄日期：2011年11月10日

建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，核心是要走出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展新路子?！吨性?jīng)濟(jì)區(qū)安陽發(fā)展綱要》中明確提出要把安陽建設(shè)成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)，因此對(duì)安陽市“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中的征地拆遷問題進(jìn)行調(diào)查研究有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、安陽市征地拆遷中存在的突出問題

目前，安陽市征地拆遷工作整體進(jìn)展順利，但征地拆遷涉及面廣、環(huán)節(jié)多、利益問題復(fù)雜，由此引發(fā)的社會(huì)問題不容忽視。

（一）城鄉(xiāng)分割，城房、農(nóng)房二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。與人的身份被劃分為城里人和農(nóng)村人一樣，同一片區(qū)、同一條街的房屋也要根據(jù)其土地性質(zhì)不同，劃分為國有土地的城房和集體土地的農(nóng)房。安陽市人民政府關(guān)于城市房屋拆遷補(bǔ)償安置的意見和安陽市人民政府關(guān)于調(diào)整國家建設(shè)征地地上附屬物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知等文件的有關(guān)規(guī)定，使城房、農(nóng)房存在巨大的賠付標(biāo)準(zhǔn)剪刀差，就自然而然地給舊城改造和征地拆遷工作帶來難以逾越的矛盾和巨大的改造和拆遷困難，也給和諧改造和征地拆遷安置工作埋下不穩(wěn)定的隱患。

（二）“先改造、后征地拆遷、再安置”已成為工作的羈絆?！跋雀脑?、后拆遷、再安置”就是舊房已改造拆遷，新房未建。即先和被拆遷戶簽訂安置協(xié)議，被拆遷戶手中拿著安置房號(hào)和過渡費(fèi)等待安置。然而，按照相關(guān)法律和政策的規(guī)定，無論是舊城改造，還是征地拆遷，其所涉及到的房屋征地拆遷，均應(yīng)該是先安置，后拆遷。但是，在實(shí)際的舊城改造和征地拆遷工作中，由于舊城改造和征地拆遷工作速度太快，安置房建設(shè)速度跟不上，舊房拆遷戶分戶數(shù)量過大，安置房建設(shè)歷史欠賬太多等諸多原因，總是不能達(dá)到先安置、后改造拆遷的要求，這既影響征地拆遷及其安置的工作效率，又增加建設(shè)投資成本，更影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。同時(shí)，還給被改造和征地拆遷群眾帶來事實(shí)上的生活困難。因此，“先改造、后征地拆遷、再安置”已成為各級(jí)政府在舊城改造和征地拆遷工作中的羈絆。

（三）政策法規(guī)與群眾的現(xiàn)實(shí)要求存在明顯差距。一是征用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低?，F(xiàn)行拆遷補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)難以與房地產(chǎn)市場發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，與商品房價(jià)差距也逐漸拉大；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。通常按區(qū)域劃定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行不同的區(qū)片地價(jià)，但區(qū)域相鄰處的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差過大，會(huì)出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，引起部分被征地拆遷戶心理不平衡，產(chǎn)生抵觸情緒；三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不易衡量。土地的預(yù)期收益很難準(zhǔn)確估算，彈性空間較大，也增加了征地補(bǔ)償?shù)碾y度；四是后期配套工作滯后，被征地拆遷戶對(duì)未來生活擔(dān)憂，特別是失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題突出。

（四）個(gè)別被征地拆遷戶要求過高已成最大阻力。個(gè)別被征地拆遷戶對(duì)政策不理解，想方設(shè)法提出一些不合理的條件，要求提高補(bǔ)償價(jià)格或給予額外補(bǔ)償。比如，有的被拆遷戶房屋不具備商業(yè)用房補(bǔ)償條件，卻提出要按商業(yè)用房的價(jià)格給予補(bǔ)償?shù)?。有些群眾未?jīng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)，突擊蓋房；不顧季節(jié)，突擊種植、突擊栽樹等，為的是能向政府多要一些補(bǔ)償金。有的甚至私下聚會(huì)商定攻守同盟，并屢屢以上訪、群訪的形式向政府和有關(guān)單位施加壓力。遇到這種情況時(shí)，公檢法又不得直接介入征地拆遷，行政手段乏力，嚴(yán)重阻礙拆遷進(jìn)度。

二、對(duì)策思路

目前，征地拆遷問題已成為“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中的難題。要解決這些問題，不僅要完善制度，還需要各地立足實(shí)際，真正做到以人為本，關(guān)注民生，尊重群眾意愿，堅(jiān)持做到依法拆遷、有序拆遷、科學(xué)拆遷、陽光拆遷、和諧拆遷，逐步建立“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)扶持、統(tǒng)籌發(fā)展”四位一體的征地拆遷安置新格局。

（一）堅(jiān)持以人為本，真正把群眾的切身利益放在心上。工作人員在拆遷安置中要始終把群眾利益放在首位，堅(jiān)持利民惠民的原則，從政策措施的制定、具體拆遷的實(shí)施，到被拆遷群眾的安置，處處為群眾考慮、讓群眾滿意，使人民群眾充分享受發(fā)展的成果?？尚械拇胧┌ǎ涸谶M(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，為村集體發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)保留一定的土地，村集體通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)來吸納村集體中的人員；政府通過政策扶持，積極引導(dǎo)村民從事二三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)辦社區(qū)服務(wù)業(yè)，對(duì)村民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)提高其就業(yè)的機(jī)會(huì)；村民改居民后，政府對(duì)改制后的居民將與其他城市居民一樣對(duì)待，對(duì)滿足醫(yī)療、社保條件的居民，為其提供醫(yī)療和社會(huì)養(yǎng)老保障。在殷墟大遺址公園建設(shè)中涉及到花園莊整體搬遷，安陽市殷都區(qū)積極深入群眾，融入群眾，依靠群眾，獲得群眾的認(rèn)同感和信任感，并創(chuàng)造了“三會(huì)兩公”拆遷模式，真正掌握了群眾工作的主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了工作的順利推進(jìn)。事實(shí)證明，殷都區(qū)花園莊搬遷，不僅沒有使群眾受到損失，反而使群眾得到了更多的實(shí)惠。只要各級(jí)黨委、政府本著最大限度地維護(hù)群眾利益的立場去想問題、辦事情，合理補(bǔ)償他們因拆遷而受到的損失，認(rèn)真解決他們在拆遷中遇到的困難，保障他們的合法權(quán)益，再棘手的難題也能破解，再復(fù)雜的矛盾也能解決，再困難的事情也能辦好。

（二）完善立法與制度改革相結(jié)合，規(guī)范征地拆遷源頭。一是完善征地拆遷的相關(guān)法律法規(guī)。建議國家立法機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)征地拆遷的行政法規(guī)進(jìn)行一次全面審查和完善，確保相關(guān)法規(guī)與基本的民事、行政、訴訟等法律相一致。條例及各省、市制定的辦法規(guī)范的多是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有出讓土地上的城市房屋拆遷，事實(shí)上，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的過程中，涉及更多的是非城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村集體土地上的農(nóng)村房屋拆遷。目前集體土地上農(nóng)村房屋的拆遷尚處于“無章可循”的狀態(tài)；二是改革土地產(chǎn)權(quán)制度。重構(gòu)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，全面保障農(nóng)村的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。必須重新確定農(nóng)村土地的真實(shí)所有權(quán)，重點(diǎn)是明確農(nóng)民的土地所有權(quán)的主體地位，使農(nóng)村土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)都逐步有法可依、有規(guī)可循，減少土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行過程中的不確定性和隨意性；三是準(zhǔn)確界定公共利益。縮小政府征地范圍，減少失地農(nóng)民數(shù)量，是解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中土地利用各種復(fù)雜矛盾的上策。凡涉及公益性的公共設(shè)施和公用事業(yè)用地，采取征地形式供地，其余經(jīng)營性建設(shè)用地可采用集體土地流轉(zhuǎn)的形式供地，由土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與使用土地的公司、企業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營者直接交易，讓農(nóng)民帶著權(quán)利參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，保障土地非農(nóng)化后對(duì)土地收益的分享。

（三）市場經(jīng)濟(jì)與保障民生相結(jié)合，著力完善補(bǔ)償機(jī)制。尋找政府、征用地主體、被征地拆遷人之間最佳的利益結(jié)合點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)合理地調(diào)整利益，建立利益分享機(jī)制，是解決問題的關(guān)鍵。一是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實(shí)際，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化調(diào)整，建立每年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨物價(jià)變化的補(bǔ)償機(jī)制，改變補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)跟不上物價(jià)和消費(fèi)水平變化的情況。同時(shí)，政府要通過壟斷一級(jí)市場，適當(dāng)降低稅、費(fèi)、調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是逐步推行統(tǒng)一價(jià)。堅(jiān)持市場化導(dǎo)向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城市劃分成若干片區(qū)，每個(gè)片區(qū)確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，在統(tǒng)一征地時(shí)實(shí)行區(qū)片綜合地價(jià)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于不同村莊之間地價(jià)不統(tǒng)一問題，在總體實(shí)行綜合片區(qū)地價(jià)的前提下，可以給基層更大的自主權(quán)，按照村里“四議兩公開一監(jiān)督”工作法提出解決方案，以便合理劃分村集體和農(nóng)民個(gè)人的利益；三是征地補(bǔ)償市場化。允許集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益，避免土地被“買斷式”征占。引入談判機(jī)制，允許集體土地逐步統(tǒng)一進(jìn)入市場，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。

（四）超前性與統(tǒng)一性相結(jié)合，完善監(jiān)督管理機(jī)制。一是政策制定的超前性。在征地拆遷工作開始前，應(yīng)組織開展調(diào)查摸底工作，并進(jìn)行深入論證。在制定政策時(shí)必須把日后各種可能出現(xiàn)的問題最大限度地考慮周全，并制定具體的適應(yīng)本地實(shí)際的實(shí)施辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到“有據(jù)可依”。使群眾真正理解政策、接受政策；二是政策執(zhí)行的統(tǒng)一性。征地拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)自始至終掌握統(tǒng)一的尺度，嚴(yán)格按照既定的政策進(jìn)行拆遷和補(bǔ)償，做到一個(gè)政策執(zhí)行到底。保證“先拆后拆一個(gè)樣”，“鬧與不鬧一個(gè)樣”，保證政策的延續(xù)性和公平性，維護(hù)政策的嚴(yán)肅性；三是完善監(jiān)督管理機(jī)制。確保征地拆遷的透明度和程序公正、公開，充分保障被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。花園莊整體搬遷中，工作人員幾上幾下廣泛征求村兩委、黨員代表、村民代表和全體村民的意見，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，廣大村民在村黨支部和村委會(huì)的組織下參與拆遷的全過程，保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實(shí)做到以公開促公平，以公平促穩(wěn)定。

根據(jù)城市總體規(guī)劃，安陽市將繼續(xù)拉大城區(qū)框架，構(gòu)建組團(tuán)式結(jié)構(gòu)城區(qū)，逐步形成中心城區(qū)、衛(wèi)星城、近郊區(qū)多層次結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代城市格局，做好征地拆遷工作就顯得尤為重要。我們要勇于面對(duì)問題，正視問題，解決問題，積極探索“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的新途徑、新機(jī)制，奮力爭創(chuàng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的先行區(qū)。

[1]安陽國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要.2011.3.

[2]陸文軍.爭創(chuàng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展先行區(qū)[J].河南日?qǐng)?bào)，2010.12.14.

[3]熊萬勝.警惕“三化同步”方略在執(zhí)行中走向激進(jìn)化.三農(nóng)中國，2011.3.21.

河南省政府決策研究招標(biāo)課題（課題編號(hào)：2011B885）

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