烏魯木齊社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃法律問(wèn)題研究

□文/梁 玉

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

一、前言

烏魯木齊是新疆政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是中國(guó)西部對(duì)外開放的重要門戶，也是新歐亞大陸橋中國(guó)西段的橋頭堡，吸引了大批疆內(nèi)外人才的涌入。據(jù)第六次人口普查顯示，烏魯木齊總?cè)丝诔^(guò)311萬(wàn)人，2010年公安機(jī)關(guān)共登記暫住人口約91萬(wàn)人，同比上升38.6%。大批流動(dòng)人口在促進(jìn)烏魯木齊建設(shè)和發(fā)展、加快西部大開發(fā)進(jìn)程中做出了極大的貢獻(xiàn)。同時(shí)，隨著流動(dòng)人口的急劇增加，也造成了烏魯木齊基礎(chǔ)設(shè)施緊張、違法犯罪增多等嚴(yán)重問(wèn)題。這說(shuō)明了烏魯木齊對(duì)流動(dòng)人口的引導(dǎo)和管理還存在一定的問(wèn)題。而進(jìn)一步采取改革措施來(lái)推進(jìn)流動(dòng)人口管理，從根本上減少流動(dòng)人口所帶來(lái)的負(fù)面影響，正是加強(qiáng)對(duì)烏魯木齊社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理和服務(wù)的目標(biāo)與價(jià)值之所在。

二、對(duì)振興社區(qū)及黑甲山片區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃的調(diào)研

2010年底至2011年初，烏魯木齊開展“流動(dòng)人口和房屋租賃暨違章建筑百日專項(xiàng)整治行動(dòng)”。筆者隨后走訪了烏魯木齊振興社區(qū)及黑甲山片區(qū)，了解其管轄下的流動(dòng)人口房屋租賃相關(guān)問(wèn)題。

（一）振興社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理。烏魯木齊新市區(qū)振興社區(qū)位于蝶王針織廠家屬院內(nèi)，該家屬院房屋的戶主多為上海、天津等城市知青，退休后大都返回原籍居住，造成大量房屋出租。為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)管轄內(nèi)的流動(dòng)人員管理，振興社區(qū)工作人員不辭辛勞，每家每戶上門調(diào)查轄區(qū)居民的信息，嚴(yán)格按照“不漏一戶、不漏一人、一人一卡建檔、一戶一表造冊(cè)”的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)已核轄區(qū)共有出租房屋73戶，共184人，承租人大都是附近學(xué)校的學(xué)生及疆內(nèi)各地州來(lái)烏打工人員。社區(qū)主任介紹說(shuō)，目前該社區(qū)已實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口房屋租賃問(wèn)題進(jìn)行計(jì)算機(jī)動(dòng)態(tài)管理，提高了管理服務(wù)效益。

（二）黑甲山片區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理。烏魯木齊黑甲山片區(qū)多是居民自建房，滯納大量無(wú)業(yè)流動(dòng)人口，成為城市“貧民窟”。為加強(qiáng)社區(qū)流動(dòng)人口管理，排除社會(huì)不穩(wěn)定隱患，該片區(qū)按照新出臺(tái)的《黑甲山片區(qū)出租房屋和流動(dòng)人口綜合整治暫行辦法》，在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行摸排登記工作，對(duì)未登記備案的出租屋進(jìn)行認(rèn)真清理，簽訂治安責(zé)任書，確保流動(dòng)人口和出租屋登記率達(dá)到100%?，F(xiàn)已核查該轄區(qū)流動(dòng)人口近2.3萬(wàn)余名，占轄區(qū)總?cè)丝诘?8%；共有出租屋1，332戶15，000余間。目前，黑甲山片區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理已進(jìn)入科學(xué)化動(dòng)態(tài)管理程序，并隨時(shí)處于社區(qū)和公安系統(tǒng)戶不漏人、人不失控的掌控之中。

三、烏魯木齊社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理的缺陷

（一）法律法規(guī)尚不完善?，F(xiàn)階段烏魯木齊有關(guān)流動(dòng)人口管理的法律法規(guī)主要包括:《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》、公安部印發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》及《租賃房屋治安管理規(guī)定》，而《烏魯木齊市外來(lái)流動(dòng)人口房屋租賃管理辦法》也于2008年廢止，新的管理辦法尚未出臺(tái)?，F(xiàn)階段的法規(guī)、條例多半是根據(jù)工作需要臨時(shí)制定并付諸實(shí)施，其內(nèi)容多以限制性規(guī)定為主，存在很大漏洞和弊端，致使宏觀調(diào)控管理的局面難以進(jìn)一步打開。

（二）綜合管理機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)在條塊關(guān)系尚未理順、治安管理方法需要?jiǎng)?chuàng)新。由于流動(dòng)人口數(shù)量龐大、流動(dòng)性強(qiáng)、情況極其復(fù)雜，而基層社區(qū)責(zé)任重、權(quán)力缺、難以調(diào)動(dòng)基層社區(qū)管理人員的積極性。社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理辦公室往往是從各部門抽調(diào)部分力量及協(xié)管員組成的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，從目前運(yùn)作來(lái)看，尚缺乏規(guī)范化，管理方法與技術(shù)、管理人員的穩(wěn)定性與工作人員的安全性等問(wèn)題有待于進(jìn)一步確保和完善。

（三）信息統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督管理體系缺失。一方面烏魯木齊流動(dòng)人口房屋租賃信息統(tǒng)計(jì)口徑不一致，得不到準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)字；加上各區(qū)甚至各街道管委會(huì)往往根據(jù)不同的理解進(jìn)行部署，給流動(dòng)人口房屋租賃統(tǒng)計(jì)帶來(lái)了很大的困難；另一方面監(jiān)督管理時(shí)調(diào)查、搜集資料困難，成本高。由于流動(dòng)人口房屋租賃信息獲得途徑過(guò)于復(fù)雜、效率低，以及信息資源的不共享，造成管理成本高居不下；而多頭緒的重復(fù)調(diào)查本身也為各調(diào)查部門及調(diào)查對(duì)象帶來(lái)諸多不便。

（四）服務(wù)保障機(jī)制不健全。由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)地位及受教育程度等因素的影響，流動(dòng)人口屬于社會(huì)的弱勢(shì)群體，其就業(yè)呈現(xiàn)以下特點(diǎn):一是流動(dòng)性強(qiáng)、失業(yè)率高；二是社會(huì)保障覆蓋面小。因此，應(yīng)盡快建立健全烏魯木齊流動(dòng)人口權(quán)益保障機(jī)制，如在社區(qū)設(shè)立專門窗口，便于社區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口的教育培訓(xùn)、再就業(yè)、子女入學(xué)及醫(yī)療衛(wèi)生等問(wèn)題及時(shí)得到反饋和解決，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)促進(jìn)良好管理，使他們?cè)跒豸斈君R得到更好的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)。

四、探索烏魯木齊社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理新機(jī)制

就目前的情況看，烏魯木齊流動(dòng)人口會(huì)呈現(xiàn)日益增多的趨勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)其管理的法制建設(shè)也勢(shì)在必行。

（一）建立健全對(duì)社區(qū)房屋租賃管理的立法。居住情況是流動(dòng)人口管理的一個(gè)切入點(diǎn)，應(yīng)作為一個(gè)重要陣地嚴(yán)格管控。烏魯木齊相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)流動(dòng)人口管理法規(guī)繁雜、流動(dòng)人口與出租房屋管理難度增大等問(wèn)題，統(tǒng)一對(duì)社區(qū)房屋租賃管理立法，提高立法層次，規(guī)范管理行為。立法中應(yīng)本著“保護(hù)合法、取締非法、查處違法”的原則以及“審批從簡(jiǎn)、管理從嚴(yán)、處罰從重”的要求；以落實(shí)責(zé)任為核心，以治安問(wèn)責(zé)為手段，努力夯實(shí)社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理基礎(chǔ)。同時(shí)，要結(jié)合戶籍制完善立法，突出對(duì)流動(dòng)人口權(quán)利的維護(hù)，對(duì)流動(dòng)人口的子女教育、權(quán)益保障、享有政治權(quán)利等方面的權(quán)利和義務(wù)以法律的形式予以明確?？傊粩嗵岣吖芾砉ぷ鞯姆ㄖ坪?，是促進(jìn)烏魯木齊流動(dòng)人口房屋租賃管理工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的必然趨勢(shì)。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全管理機(jī)制。一是調(diào)整充實(shí)現(xiàn)有的流動(dòng)人口和出租房屋服務(wù)與管理領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開會(huì)議，分析存在問(wèn)題，研究制定解決措施；二是完善市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)流動(dòng)人口和出租房屋服務(wù)與管理的工作體系。特別是在社區(qū)房管站和治安司法警務(wù)室合署辦公后建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制，狠抓落實(shí)；三是進(jìn)一步完善工作機(jī)制。建立各職能部門工作聯(lián)系機(jī)制、情報(bào)信息交流機(jī)制與督查整改機(jī)制，定期召開流動(dòng)人口房屋租賃服務(wù)與管理工作的會(huì)議，分析研判，確保試點(diǎn)工作環(huán)環(huán)相扣、步步推進(jìn)；四是建立公安、勞動(dòng)人事、工商、稅務(wù)等相關(guān)執(zhí)法部門聯(lián)系會(huì)議制度，定期交流溝通情況，加強(qiáng)協(xié)同配合，不斷加大聯(lián)合執(zhí)法力度。

（三）著力推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建綜合信息平臺(tái)。信息化管理是破解烏魯木齊社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理難題的突破口。我們可以借助烏魯木齊“數(shù)字化城市管理試點(diǎn)城市”建設(shè)的契機(jī)，進(jìn)行人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。首先，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合共建、數(shù)據(jù)共享”的原則，逐步建立具有信息采集、整理傳遞、分析預(yù)測(cè)、定期發(fā)布等功能的流動(dòng)人口和出租房屋綜合信息平臺(tái)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)資源跨部門、跨系統(tǒng)共享，提高綜合服務(wù)管理效能；其次，在摸底排查的基礎(chǔ)上，對(duì)流動(dòng)人口和出租房屋逐一進(jìn)行登記錄入備案，注重?cái)?shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與其他數(shù)據(jù)庫(kù)的無(wú)縫式連接，完成社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理系統(tǒng)與其他信息化管理系統(tǒng)整合，最終實(shí)現(xiàn)烏魯木齊城市管理中各部門的聯(lián)動(dòng)、協(xié)作。

（四）建立健全基層社區(qū)管理和服務(wù)制度體系。一是充分發(fā)揮基層社區(qū)聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，深入細(xì)致地開展工作，逐戶逐人核查對(duì)比流動(dòng)人口，及時(shí)做好登記建檔工作，跟蹤做好暫住證辦理工作，嚴(yán)把“入口關(guān)”；二是清理整治出租房屋，規(guī)范管理。嚴(yán)格按照“街不漏巷、巷不漏棟、棟不漏戶、戶不漏屋、屋不漏人、人不漏項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)出租房屋摸底排查；三是完善工作機(jī)制，按照“四類管理法”對(duì)轄區(qū)流動(dòng)人口實(shí)行分類管理，落實(shí)社區(qū)干部包戶責(zé)任制，要求包片包戶的社區(qū)干部做到放心戶定期走訪，基本戶經(jīng)常走訪，重點(diǎn)工作戶重點(diǎn)走訪，重點(diǎn)管控戶隨時(shí)走訪；四是更好地發(fā)揮基層黨組織維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用，摸清查實(shí)流動(dòng)人口和出租房屋的實(shí)有底數(shù)，把了解掌握流動(dòng)人口和出租房屋情況的工作做深、做細(xì)、做實(shí)。

總之，對(duì)烏魯木齊社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃加強(qiáng)服務(wù)是政府主導(dǎo)下綜合管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。面對(duì)目前烏魯木齊社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理法律文件中存在的諸多問(wèn)題，只有政府高度重視，以技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合，建立“以房管人”的新模式，納入信息化城市建設(shè)體系，重新構(gòu)造相關(guān)法律，真正做到依法管理，才能從根本上解決烏魯木齊社區(qū)流動(dòng)人口房屋租賃管理的難題。

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