農(nóng)民工社會(huì)保障制度的模式選擇
——基于皖西地區(qū)外出農(nóng)民工問(wèn)卷調(diào)查

李瑋瑋

(安徽工商職業(yè)學(xué)院 會(huì)計(jì)系，安徽 合肥231131)

農(nóng)民工社會(huì)保障制度的模式選擇
——基于皖西地區(qū)外出農(nóng)民工問(wèn)卷調(diào)查

李瑋瑋

(安徽工商職業(yè)學(xué)院 會(huì)計(jì)系，安徽 合肥231131)

隨著體制改革和城鄉(xiāng)壁壘的松動(dòng)，中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模走出鄉(xiāng)村進(jìn)入城市，并以“農(nóng)民工”的形式呈現(xiàn)出來(lái)。由于制度變遷和結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民工在城市的就業(yè)和生活遭遇到一系列的歧視與排斥，最突出的就是城市社會(huì)保障制度幾乎把他們排除在外。農(nóng)民工社會(huì)保障的缺失，改變和影響了當(dāng)前勞動(dòng)力流動(dòng)和遷移的過(guò)程，使我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)剛性特征，從長(zhǎng)期來(lái)看必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)和諧產(chǎn)生不利影響。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)6．8萬(wàn)個(gè)農(nóng)村住戶(hù)和7100多個(gè)行政村的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)抽樣調(diào)查結(jié)果推算，2011年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到25278萬(wàn)人，比上年增加1055萬(wàn)人，增長(zhǎng)4．4%。其中，外出農(nóng)民工15863萬(wàn)人，增加528萬(wàn)人，增長(zhǎng)3．4%。(2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告)六安是人口大市，擁有豐富而廉價(jià)的勞動(dòng)力資源，也是勞務(wù)輸出大市。據(jù)勞動(dòng)部門(mén)最新統(tǒng)計(jì)顯示，該市每年外出務(wù)工的農(nóng)民工動(dòng)輒百萬(wàn)以上，2011年更是達(dá)到180萬(wàn)左右。農(nóng)民工已成為一個(gè)規(guī)模巨大、不容忽視的特殊社會(huì)群體。然而，在我國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮重要作用的農(nóng)民工，在城市就業(yè)市場(chǎng)上卻是弱勢(shì)群體。在城市中，他們多從事相對(duì)累、險(xiǎn)、臟、苦的工作。但是他們常受到不平等待遇，權(quán)利經(jīng)常受到侵害，在工傷、失業(yè)、生育、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的權(quán)利無(wú)法得到保障，而且經(jīng)常受到住房、子女教育等一系列問(wèn)題的困擾。

隨著農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及由此引起的各種矛盾和問(wèn)題的出現(xiàn)，農(nóng)民工的社會(huì)保障引起社會(huì)各界的極大關(guān)注。2012年6月27日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了由人力資源社會(huì)保障部、發(fā)展改革委、民政部、財(cái)政部、衛(wèi)生部、社?；饡?huì)制定的《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》。綱要要求:要充分發(fā)揮社會(huì)保障再分配的調(diào)節(jié)功能，把人人享有基本社會(huì)保障作為優(yōu)先目標(biāo)，基本解決制度缺失問(wèn)題;要以農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城市無(wú)業(yè)人員和城鄉(xiāng)殘疾人等群體為重點(diǎn)，做好各類(lèi)制度的銜接和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，維護(hù)參保人員權(quán)益。

皖西地區(qū)外出農(nóng)民工社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題

為了詳細(xì)了解農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀，我們對(duì)皖西地區(qū)部分外出農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)狀況進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查。被調(diào)查對(duì)象來(lái)自皖西地區(qū)五縣四區(qū)。

(一)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題突出，“看病難”現(xiàn)象較為嚴(yán)重

勞動(dòng)和社會(huì)保障部的調(diào)查表明，農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)參保率全國(guó)平均僅為10%左右。盡管農(nóng)民工是以青壯年為主的群體，但生病也是不可避免的。而且由于他們的居住環(huán)境差，工作生活條件差，公共衛(wèi)生及防疫很少有人問(wèn)津，患上各種疾病的可能性較大。許多農(nóng)民工因?yàn)槭杖胨降停】当＝∫庾R(shí)差，遇到疾病能拖延則拖延，能忍一忍就不會(huì)選擇就醫(yī)。調(diào)查顯示:有16．5%的農(nóng)民工在生病后選擇去正規(guī)醫(yī)院檢查、治療，27．4%的農(nóng)民工選擇自己去藥店買(mǎi)藥，21．4%的農(nóng)民工選擇“能忍則忍，能拖就拖，不到萬(wàn)不得已不去醫(yī)院”，另外有32．3%的農(nóng)民工表示生病后去街頭的小醫(yī)院、私人診所、游醫(yī)進(jìn)行檢查、治療。很多農(nóng)民工寧愿選擇自己去藥店買(mǎi)藥或者去街頭小診所看病，究其原因，一方面是大醫(yī)院的看病成本太高，掛號(hào)費(fèi)、治療費(fèi)、藥價(jià)太高;另一方面，大醫(yī)院的看病流程復(fù)雜，所耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)。在不得不去醫(yī)院治療的時(shí)候，看病支出絕大部分是個(gè)人、家庭承擔(dān)，用人單位只墊付很小部分。

(二)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平低

為了將城市農(nóng)民工的養(yǎng)老保障納入城鎮(zhèn)保障體系中，我國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部出臺(tái)了一系列的政策措施。早在1999年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于印發(fā)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例宣傳提綱和失業(yè)暫行條例宣傳提綱的通知》就解釋:《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》中所指的職工包括所有與用人單位形成勞動(dòng)關(guān)系的個(gè)人，即不僅包括正式職工，也包括臨時(shí)工;不僅包括城鎮(zhèn)職工，也包括農(nóng)民工。[1]顯然，農(nóng)民工應(yīng)和城鎮(zhèn)職工一樣，均納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。按照規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。但目前農(nóng)民工的養(yǎng)老水平不容樂(lè)觀(guān)。受調(diào)查的農(nóng)民工在選擇將來(lái)養(yǎng)老問(wèn)題上，主要有以下幾種途徑:32．3%的人選擇養(yǎng)兒防老，21．4%的人定期存錢(qián)養(yǎng)老，在老家參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和在打工的單位參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的分別占17%和19%。還有10．3%的農(nóng)民工沒(méi)有采取任何措施解決養(yǎng)老問(wèn)題。在以前購(gòu)買(mǎi)過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工中，部分人選擇了退保。究其原因主要有，保費(fèi)太高;經(jīng)濟(jì)能力有限;領(lǐng)取保險(xiǎn)金手續(xù)煩瑣、不方便等。

(三)農(nóng)民工缺乏真正的工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)

從工傷保險(xiǎn)方面來(lái)看，農(nóng)民工參保率不高。對(duì)農(nóng)民工而言，工傷和職業(yè)病是他們面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)，而且工傷保險(xiǎn)是目前唯一對(duì)農(nóng)民工沒(méi)有制度和政策障礙的保險(xiǎn)項(xiàng)目。據(jù)有關(guān)資料顯示:在行業(yè)分布上，農(nóng)民工就業(yè)的行業(yè)首先是批發(fā)、零售、餐飲業(yè)和制造業(yè)，在這幾個(gè)行業(yè)中農(nóng)民工就占到了總?cè)藬?shù)的70%以上;其次是建筑業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)外出務(wù)工的農(nóng)民工四分之一左右集中在建筑業(yè);在工礦商貿(mào)企業(yè)中工傷事故發(fā)生率和死亡人數(shù)，建筑業(yè)僅次于煤礦，排在第二位。而目前建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率偏低，部分農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)權(quán)益得不到有效保障。根據(jù)問(wèn)卷，有70．4%的農(nóng)民工沒(méi)有工傷保險(xiǎn)，只有29．6%的農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)了工傷保險(xiǎn)。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)民工基本未參加生育保險(xiǎn)。大多數(shù)用人單位往往沒(méi)有為女性農(nóng)民工辦理生育保險(xiǎn)，致使女性農(nóng)民工的生育保險(xiǎn)權(quán)益無(wú)法得到保障。

(四)農(nóng)民工存在嚴(yán)重的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，失業(yè)保障極其缺乏

從失業(yè)保險(xiǎn)方面來(lái)看，農(nóng)民工失業(yè)幾率高，筆者的調(diào)查中，超過(guò)30%農(nóng)民工曾有過(guò)失業(yè)的經(jīng)歷。城市居民在失業(yè)期間，享受政府的相關(guān)政策，可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼和扶助，但農(nóng)民工沒(méi)有，在失業(yè)期間，他們多數(shù)是靠自己過(guò)去的積蓄生活，或投親靠友，或找老鄉(xiāng)借錢(qián)生活;還有一小部分人不得不離開(kāi)城市回老家。調(diào)查顯示，農(nóng)民工失業(yè)后，有60%的人靠自己從前的積蓄生活，25%的人向親友、老鄉(xiāng)借錢(qián)度日，有12%的人選擇離開(kāi)城市回老家，僅有3%的人靠城鎮(zhèn)失業(yè)救濟(jì)金生活。在被問(wèn)及失業(yè)期間是否得到相關(guān)部門(mén)組織的技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)時(shí)，只有15%的農(nóng)民工表示有，另有80%的受調(diào)查農(nóng)民工表示希望得到相關(guān)技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)。在所有技能培訓(xùn)中，由于目前新生代民工的不斷增加，他們最想獲得的是電腦技術(shù)的培訓(xùn)，比例高達(dá)35%。

構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障制度的模式選擇

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)可分為城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度模式和農(nóng)村社會(huì)保障制度模式。農(nóng)民工群體作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中一個(gè)特殊群體，無(wú)論是城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度還是農(nóng)村社會(huì)保障制度，都將他們排除在外。目前，針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的現(xiàn)狀，學(xué)者們?cè)诒仨氁鉀Q農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題上已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但在解決方案即農(nóng)民工社會(huì)保障政策的路徑選擇上卻產(chǎn)生了較大分歧。楊立雄提出農(nóng)民工社會(huì)保障政策的路徑選擇是“農(nóng)保模式”——把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系[2];章旭莉認(rèn)為“農(nóng)保模式”路徑不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，正確的選擇是“城保模式”——將農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障體系[3];鄭功成等建議對(duì)農(nóng)民工實(shí)行分類(lèi)分層保障，參照城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系，建立新的農(nóng)民工社會(huì)保障制度。(中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題研究總報(bào)告)

就農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工而言理應(yīng)在身份上平等，應(yīng)一視同仁。但是，農(nóng)民工的確具有“農(nóng)民”和城市“職工”的雙重身份，而且職業(yè)穩(wěn)定性差、居住地流動(dòng)性強(qiáng)，不宜完全照搬“農(nóng)保模式”，也不宜全盤(pán)采納“城保”模式。在設(shè)計(jì)上，參照城鎮(zhèn)社會(huì)保障的目標(biāo)、項(xiàng)目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、框架等體系，按照農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求，量身定做符合其身份和職業(yè)特點(diǎn)的社會(huì)保障制度。這一社會(huì)保障制度是一種有別于城鎮(zhèn)現(xiàn)行社會(huì)保障制度的過(guò)渡性制度安排，其未來(lái)目標(biāo)是融入城鄉(xiāng)一體化、高度統(tǒng)一化、規(guī)范化的社會(huì)保障制度。

(一)實(shí)行分類(lèi)管理，構(gòu)建工種有別、區(qū)域有異的層次分明的農(nóng)民工保障體系

在現(xiàn)實(shí)中，因農(nóng)民工的工種不同，農(nóng)民工的收入、工作環(huán)境、勞動(dòng)強(qiáng)度、工作危險(xiǎn)性等各不相同，而且有的相差很大。另外，不同區(qū)域農(nóng)民工的工資水平也不一樣。相對(duì)于那些流動(dòng)性大、無(wú)固定職業(yè)，或者是因年齡、技術(shù)等因素導(dǎo)致的低收入群體，生存狀態(tài)有所不同。為此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)域、不同職業(yè)的農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)情況，設(shè)計(jì)不同的社會(huì)保障方案。首先在繳費(fèi)基數(shù)上應(yīng)該進(jìn)行檔次分類(lèi)。對(duì)條件好的，已經(jīng)在城市站穩(wěn)腳跟的農(nóng)民工，在具備相關(guān)政策條件后，鼓勵(lì)和引導(dǎo)他們納入城市保障體制，甚至是戶(hù)口遷入城市，加速城市化進(jìn)程。對(duì)那些生活水平低的流動(dòng)性強(qiáng)、生存狀態(tài)一般和較差的農(nóng)民工，要實(shí)行綜合保險(xiǎn)制度，在城市保障體制的大框架下，實(shí)行最低費(fèi)率制度，提高最低保障待遇。在這類(lèi)人群的社保問(wèn)題上，上海、成都等一些大城市，已經(jīng)探索出較為科學(xué)合理的綜合保障機(jī)制。也就是說(shuō)，要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工的收入情況，在逐步提高農(nóng)民工利益的前提下，按照量力而行，盡力而為的原則，確定不同檔次的繳費(fèi)基數(shù)，提高單位繳費(fèi)比例，降低農(nóng)民工個(gè)人的投入成本。其次，針對(duì)工種差異，實(shí)行險(xiǎn)種優(yōu)先分類(lèi)。也就說(shuō)，要結(jié)合農(nóng)民工的工種，依據(jù)工作環(huán)境差異、危險(xiǎn)程度差異、身體危害程度差異，設(shè)計(jì)險(xiǎn)種優(yōu)先次序，滿(mǎn)足不同農(nóng)民工的需求，給他們以最大的安全感。比如，對(duì)一些環(huán)境惡劣的工作，要優(yōu)先和大力推進(jìn)工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種。再次是針對(duì)不同區(qū)域，設(shè)計(jì)和制定不同的農(nóng)民工社保制度，既能滿(mǎn)足農(nóng)民工的需求，又能將農(nóng)民工的保障體制與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裆绫ｓw制有機(jī)結(jié)合，有效對(duì)接。

(二)拓展資金籌集渠道，構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)有效、保障有力的農(nóng)民工社?；鸹I措機(jī)制

資金籌集是完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度的最大難題。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未達(dá)到一定水平的情況下，必須創(chuàng)新機(jī)制，拓展農(nóng)民工資金籌集渠道。在此方面，國(guó)家、社會(huì)、用人單位和農(nóng)民工個(gè)人都有責(zé)任和義務(wù)。首先對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，一方面可以拿出一定數(shù)額的專(zhuān)項(xiàng)資金用于農(nóng)民工的社會(huì)保障;鼓勵(lì)農(nóng)民工輸出大省和農(nóng)民工接收大省之間的互動(dòng)，用財(cái)政橫向扶持的方式解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題。另一方面還可以通過(guò)稅收、政策激勵(lì)等措施，引導(dǎo)用人企業(yè)盡可能足額、高份額地為農(nóng)民工交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。其次對(duì)用人企業(yè)而言，要從個(gè)人與企業(yè)共同發(fā)展的角度出發(fā)，盡最大能力解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題，用解決“人”的問(wèn)題，提高勞動(dòng)力生產(chǎn)水平，推動(dòng)企業(yè)發(fā)展，從而更好地提高職工待遇，形成良性互動(dòng)機(jī)制。最后對(duì)農(nóng)民工自身來(lái)說(shuō)，要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀(guān)念，正確對(duì)待自己的社會(huì)保障問(wèn)題?？赏ㄟ^(guò)部分土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入籌集部門(mén)等渠道，盡可能地參與農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)。

(三)降低農(nóng)民工參保“門(mén)檻”，構(gòu)建“愿意參與，能夠參與”的農(nóng)民工保障制度

農(nóng)民工的收入普遍偏低。收入的用途是多方面的，有子女教育投入、贍養(yǎng)老人、應(yīng)對(duì)突發(fā)變故以及日常生活中的人情往來(lái)。讓他們從積蓄中，拿出錢(qián)來(lái)參保，無(wú)疑是一種經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，同時(shí)在精神層面也是一種壓力。從農(nóng)民的意識(shí)來(lái)看，既想?yún)⒈?，以后能夠?qū)崿F(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所治，可的確經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限。在這種情況下，要想真正推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)，必須降低農(nóng)民工參保的門(mén)檻，降低參加社會(huì)保險(xiǎn)的年限、繳費(fèi)比例，讓農(nóng)民工既愿意參與，又能夠參與，提高農(nóng)民工參保率，最大限度提高農(nóng)民工社會(huì)保障的覆蓋面。

(四)注重機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)的有效機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人力資源市場(chǎng)化，打破了原有的地域格局和城鄉(xiāng)界限，農(nóng)民工的人力資源在市場(chǎng)中流動(dòng)起來(lái)。而過(guò)去的社保管理工作，是按地域封閉管理的，在地區(qū)之間難免產(chǎn)生一些政策差異，從而產(chǎn)生自我保護(hù)意識(shí)。這種管理模式和管理方式，不能滿(mǎn)足農(nóng)民工人力資源的市場(chǎng)化需求，引起了諸多農(nóng)民工社會(huì)保障的新問(wèn)題。尤其是農(nóng)民工的流動(dòng)性，對(duì)農(nóng)民工社保提出了有效轉(zhuǎn)移和接續(xù)的新要求。正如胡錦濤總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策銜接，推進(jìn)各類(lèi)社會(huì)保障制度整合，抓緊制定實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的各種社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，完善社會(huì)保障公共服務(wù)管理平臺(tái)。人力資源社會(huì)保障部和財(cái)政部也出臺(tái)了農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，重點(diǎn)解決農(nóng)民工的連續(xù)參保和社會(huì)保障權(quán)益問(wèn)題，這對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)是最大的福音。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益可以連續(xù)、可以累計(jì)，最終得到保障，這無(wú)疑提高了農(nóng)民工的參保熱情，消除了一些顧慮。當(dāng)然，這是一項(xiàng)全國(guó)性的系統(tǒng)工作，需要地區(qū)之間互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，同時(shí)要有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一工作平臺(tái)和工作機(jī)制。在此方面，各地都在想辦法、找出路，積極落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策。

[1]呂學(xué)靜．中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障理論與實(shí)證研究 [M]．中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2010:169－170．

[2]楊立雄．“進(jìn)城”，還是“回鄉(xiāng)”?[J]．社會(huì)保障制度，2004(6):28－32．

[3]章旭莉．農(nóng)民工社會(huì)保障政策的路徑再選擇——與楊立雄先生商榷[J]．學(xué)術(shù)界，2006(2):132－137．

責(zé)任編校邊之