貧困村村級互助資金試點現狀分析

□文/曾昌禮

（四川農業(yè)大學經濟管理學院 四川·成都）

改革開放以來，我國農村地區(qū)的金融需求不斷增長，但與巨大而多樣化的金融服務需求相比，農村金融體系所提供的金融服務非常不足。很多正規(guī)的金融機構紛紛從農村撤走，向經濟發(fā)達的城市進軍，出現城鄉(xiāng)金融“二元化”結構，使得農民融資難問題突出。為此，2006年5月國務院扶貧辦領導小組辦公室和財政部聯合在14個省啟動了“貧困村村級發(fā)展互助資金”試點工作，探索財政扶貧資金使用管理和農村微型金融發(fā)展的新機制和新模式。四川省江安縣共有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個村，于2010年開始進行貧困村互助資金試點工作。

互助資金是以財政扶貧資金為引導，村民自愿按一定比例繳納的互助金為依托，無任何附加條件的社會捐贈資金為補充，在貧困村建立的民有、民用、民管、民享、周轉使用的生產發(fā)展資金。本文分析江安縣貧困村村級互助資金試點基本運行狀況、運轉機制、扶貧效率、經濟與社會績效、存在的問題等，以便為下一步的試點推廣工作提出政策咨詢意見。

一、調研區(qū)域基本情況介紹

（一）農戶家庭基本特征分析。本文主要通過對江安縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的12個貧困行政村作為調查點，按整群抽樣的方法在抽出的村內各抽取30戶居民進行入戶調查，填寫農戶問卷。發(fā)放問卷330分，最終獲得有效問卷312份，有效率為94.5%。其中，男性占58.64%，村干部占7.53%，資金管理人員占4.26%。樣本平均年齡49.62，平均文化程度為7.48年（其中小學按6年算），家庭平均人口為4.87人，其中在外打工人數為1.38人。

（二）貧困村社會經濟形態(tài)。調查顯示，2010年貧困村農戶純收入，最高的為56，200元，最低的收不抵支，戶均純收入為14，827.6元。江安縣15個互助資金試點貧困村收入來源的大部分依靠種植業(yè)和打工收入，兩者占總收入的65%～80%，而養(yǎng)殖業(yè)、商業(yè)等占到10%～20%，另外在貧困村里面沒有現代的工業(yè)，312戶農戶家庭平均收入為31，165.9元，而平均支出則為25，874.9元，收支相抵為5，291元?？偟膩砜?，無論是農戶家庭經濟狀況還是村莊集體經濟狀況，所調查的村莊大都處于較差水平。

另外，大多數貧困村的交通不便利，金融網點少，貧困村互助資金組織覆蓋的12個貧困村平均離最近的正式金融網點的距離為2.78公里，村級資金互助組織的平均距離為1.2公里。農村正規(guī)金融機構少，可以得到的金融服務不足，農民融資難問題突出。

二、貧困村互助資金試點現狀

（一）互助資金組織金融服務現狀

1、資產規(guī)模與資金來源。在江安縣試點的資金互助組織均為一村一個，每個資金互助組織的資金平均規(guī)模為142，611，331元，互助資金主要來源于國家財政扶貧資金及地方財政配套、成員入股資金。國家財政扶貧資金，根據每個村的具體情況分配，平均每村為100，000元。平均每個組織的財政撥款、成員入股金、其他來源占每個組織資金規(guī)模的比例分別為73.9%、25.8%、0.3%，財政撥款和成員入股合計占到了99.7%?？梢钥闯?，互助資金少，融資渠道單一。

2、貸款余額。2010年江安縣貧困村互助資金試點以來，根據2010年1月到2010年12月份江安縣互助資金項目進度及借款質量表獲悉，全年一共發(fā)生了625筆貸款，平均每個村一年發(fā)生41.67筆、每戶發(fā)生0.2筆；一年下來累計發(fā)放借款總額為2，269，100元，其中貧困戶的借款總額為913，700元，占全部借款的60.3%。而年末全縣貸款余額是57，737元，總的還款率是97.5%，可以看出總的貸款余額很小，農戶基本上能夠按時還款。由此可見，互助資金組織借款的筆數并不高，還有很多農戶從來沒有向互助資金組織借款，說明還有較大發(fā)揮扶貧作用的空間。

3、占用費收入。互助資金實行周轉使用，故互助資金存入銀行產生的利息或者貸款產生的收入就比較少，過去的12個月里，江安縣全縣15個實行貧困村村級互助資金試點的村，共產生占用費收入50，416元，其他收入如捐贈收入等一年累計1，168元，即收入共計51，584元，而全年費用累計為 45，158 元，費用主要包括管理成本和激勵互助資金管理者的獎金等，結余即利潤為5，258元，平均村盈利350.53元，每戶可分得紅利0.86元。資金的收益很低，對非社員的吸引力不夠。

4、逾期貸款。調查結果顯示，江安縣貧困村資金互助組織2010年一年的提前還款金額為 168，550 元，應收本金為 1，482，435 元，提前還款率為11.37%。12個村逾期貸款率全年僅有一筆，逾期貸款率為0.16%。這表明，農戶的信譽意識強，在借貸過程中的信用程度較高。

（二）互助資金組織運行機制

1、風險控制與監(jiān)管機制。調查的12個貧困村中，基本上都有較為完善的內部控制；每個村按照規(guī)定提取風險準備金，但是完善的風險防范機制尚未建立，比如沒有建立呆賬壞賬風險機制預案；再者，會計核算基本上是傳統(tǒng)的手工記賬，沒有資金互助組織使用電腦進行財務管理并具有基于電腦的風險識別與預警程序。這表明，互助資金風險防范機制還很弱。各個資金互助組織通過民主選舉，產生理事會并對資金互助組織負責，當有社員或者非社員農戶申請借款時，理事會就會根據申請人平時的信譽表現和實際情況決定貸款與否以及貸多少，從源頭上防止呆賬壞賬的發(fā)生。

2、管理人員。12個貧困村資金互助組織的主要負責人大多是村長或者是書記，財務人員基本上是本村的知識分子，有財會方面工作經歷或知識的人員優(yōu)先。至于理事會和監(jiān)事會的人員，由選舉產生，大多是本村德高望重且能勝任該職務的人員。不過，就總體上來講，他們的文化程度要落后于資金互助組織的文化要求。

3、資金運作及管理機制。互助資金總額有限，借款額度較小，一般以5，000元為上限，借款最長期限為12個月；還款方式比較靈活，有按兩周、按月、按季度等分期還，還有到期一次性還的，各地情況不一。借款利率（占用費率）從每月5%～8%不等，平均為6.88%。借款給農戶時，只要沒有超過借款范圍，不需要借款人提供財產擔?；虻盅?。12個互助資金組織中大部分借款與還款都集中在某些日子。另外，互助資金可以吸納農戶入股資金，村內設立的互助資金只能吸納本村村民入股。沒有入社的農戶也可以借款，但是需要入社農戶擔保才能借款。入股成員在借款還清后可以退出，不過有時間限制，而且僅退還個人入股金。

三、貧困村互助資金扶貧效率與效果分析

（一）扶貧效率分析

1、農戶參與情況。在開展貧困村村級互助資金試點的12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，一共有152個貧困村在開展試點。這些貧困村一共有農戶6，151戶，其中貧困農戶為702戶；入社農戶3，033戶，其中的貧困戶為594戶，每村平均入社率為49.32%，而貧困農戶的入社率為19.6%。未參與資金互助組織的被調查者中，有30%的農戶表示將在一段時間內加入。貧困農戶入社率較低，主要原因是會員費稍高，資金互助組織社會公信力不高。就3，033戶入社農戶中，超過60%的農戶對參與互助資金積極性高，積性不高的只占到了16%。總體上來講，農戶對資金互助還是比較了解，然而積極性仍有待提高。當問及是否考慮退出資金互助組織，僅有4%的入社農戶考慮退出。調查知悉，68.42%的被調查對象對資金互助非常熟悉或者比較了解，22.71%被調查對象對資金互助一般了解，僅有很少數對資金互助不了解。

2、資金周轉率。12個互助資金組織最近一年累計借款總額為1，815，300元，平均每個村莊借款總額為151，275元，借出的資金超過自有資金總量的組織有7個，也就是說，過去12個月其資金周轉了1次以上，12個組織平均周轉次數為1.03次。過去12個月的還款總額為756，455元，平均到每個村是63，037.92元，占過去12個月平均借款總額的41.67%。12個組織借款余額平均為88，237.08元。再分析這12個組織目前的借款余額與年初擁有的資金總額的比率，可以發(fā)現:資金借出比率高于0.5的組織有8個，平均為0.59；目前12個互助資金組織擁有的有借款的戶數平均每村為41.42戶，而這12個村平均的入社戶數為200戶，也就是說，平均每村借款戶數占平均每村入社戶數的比例為20.71%。從整體來看，互助資金雖然發(fā)揮了效用，但資金周轉率和借出率都還比較低。

（二）扶貧效果分析

1、農戶年收入的增長。調查顯示:互助資金主要用于扶持的產業(yè)是農業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，他們分別占借款總額的48.47%和47.81%，而其他產業(yè)僅占借款總額比例的3.72%。從上面的分析可知，互助資金的借款額度不大。但是，絕大部分農戶利用所借資金還是實現了增收。從統(tǒng)計結果發(fā)現，調查的312農戶中，199戶是入社成員，借款社員有148戶，79戶表示借款主要用于農業(yè)生產，且僅有2戶沒有實現增收；其余的農戶主要將借款用于購買家禽及飼料，大多都實現了增收。不過扶貧的效果仍然不理想，互助資金的目的主要是緩解貧困農戶籌資、融資難。根據調查結果，12個貧困村入社總農戶為2，400戶，其中社員中的貧困戶為443戶，到資金互助組織借過款的農戶僅有147戶，即66.82%社員中的貧困戶未借過款。很多貧困戶借不到款、不敢借款，一定程度上反映出互助資金實際運作中目標瞄準上的偏移，即沒有一定經濟基礎的農戶是借不到款的，互助資金實際運作存在需要改進的地方。

2、農戶的評價。從農戶對資金互助組織滿意程度的角度看，62.8%的農戶認為非常滿意或比較滿意，23.7%的農戶認為基本滿意，其余的覺得不怎么滿意。調查中，當問及農戶為什么覺得互助資金對滿足借款需求不滿意時，多數農戶認為主要原因有:借款額度太小、不能滿足需要、還款期限太短、還款壓力大、貸款利率太高了等。

四、研究結論與政策啟示

無論從理論上還是實踐的角度來說，互助資金這一扶貧的初始目標在很大程度上得到了實現。它除了具有手續(xù)簡單、貸款時間靈活、貸款利率低等特點外，還具有一些獨特的農村優(yōu)點。就其對農業(yè)發(fā)展的作用來看，它有以下幾點作用:一是有效解決了相當一部分農戶的資金需求問題，對農村金融的繁榮發(fā)展起到推動作用；二是有利于正規(guī)金融機構資金回流，充分利用信息完全對稱優(yōu)勢，減少經營成本和降低經營風險；三是促進農村規(guī)模經濟的發(fā)展，有利于農村專業(yè)合作社的形成與發(fā)展。但是，由于試點開展不久，它也存在很多困境，主要有社會認可度低、融資渠道少、社員文化水平低、互助資金經營運作范圍狹窄、管理不完善、資金利用效率偏低等。對此，本文有以下建議:

（一）完善法律環(huán)境，明確互助資金組織定位。根據貧困村互助資金試點情況來看，目前尚沒有一套完備的正式法律法規(guī)來規(guī)范互助資金的運作，互助資金的性質沒有明確，是金融性質還是扶貧性質，或者是二者兼具，在資金互助管理中“民有、民管、民享”中的基本原則并未得到充分落實，賦權不充分不完整?；ブY金受干涉過多，權屬不清晰，導致農戶對資金的所有權被虛置，互助資金作為合作組織的功能得不到發(fā)揮，有些地方互助資金社員的民主選舉、民主監(jiān)督只是形式。只有性質明確后，才能提高互助資金的社會公信力，才能保證相應的制度供給能為互助資金及其他農村微型金融的發(fā)展提供強有力的制度保障和支撐。從當前的情況來看，可以將互助資金定位為“貧困村的農民互助合作組織”，也可以定位為合作金融。

（二）加大財政扶持力度，拓展融資渠道?；ブY金總量是比較少的，難以滿足農民的借款需求。因此，加大財政扶持力度，拓展融資渠道是解決資金少，融資渠道狹窄的途徑。首先，加強金融合作。引導正規(guī)金融機構與互助資金的合作，正規(guī)的金融機構可以將多余的資金貸款給互助資金組織，從而增加互助資金的資金量；其次，力爭金融制度改革。準許資金互助組織等農村微型金融能夠注冊為銀行類的金融機構，吸納存款；再次，加大財政對農村的扶持力度，成立農村扶貧專項基金，增加互助資金總量。

（三）強化風險控制與監(jiān)督管理。調查發(fā)現，在互助資金管理上，管理人員風險意識不強、存在信用風險、資金管理存在漏洞、風險管理機制不健全、人才缺乏等問題。因此，要強化風險管理與控制。第一，加強管理人員風險意識的教育，使他們樹立風險意識觀念，明確互助資金的責任主體，采取一定的激勵措施，提高管理人員對資金互助組織工作的積極性；第二，強化農戶信用意識，降低信用風險；第三，加強資金的安全管理，要防范管理風險，完善硬件設施，著力改善辦公條件，尤其要提高財務管理、會計核算水平，加強對資金互助組織管理人員的培訓，提高管理人員的業(yè)務素質和水平，必要時通過引進人才來解決農村資金互助社人才匱乏問題；第四，完善資金管理機制，制訂呆壞賬處理預案，強化互助資金組織風險準備金制度。

（四）提高資金利用效率與效益。貧困村村級互助資金試點的資金總量并不大，不能滿足農戶對資金量的需求，但是資金卻為最大限度的使用，資金的供給與農戶項目收益之間的相關性不高，導致資金使用效率低下與低收益。為更好地使用資金，最大發(fā)揮其效益，應該注意:1、調整農村產業(yè)結構，使農村農業(yè)生產與養(yǎng)殖規(guī)模化、專業(yè)化，提高互助資金與農戶收益的關聯性；2、互助資金的管理人員應加強互助資金的籌劃，在資金正常周轉與資金最大化效益之間達到平衡。

貧困村村級互助資金試點是在國家財政大力支持下進行的，雖然存在很多需改進的地方，但對于緩解農民籌資難問題還是發(fā)揮了巨大作用。大型金融機構在農村地區(qū)提供金融服務缺乏比較優(yōu)勢，中國不缺大銀行，缺少的是能夠為弱勢群體提供金融服務的小銀行。相信在政府的大力扶持和資金互助組織自身的不懈努力下，貧困村村級互助資金的發(fā)展將越來越好。

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