莫旗部門預(yù)算改革成效及存在的問題

□文/張晶晶

（內(nèi)蒙古莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗財政局 內(nèi)蒙古·莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗）

莫旗財政局從2002年起開始在全旗范圍推行部門預(yù)算改革工作，經(jīng)過幾年的摸索，已形成了一套較為完善的編制與管理方法。目前，莫旗全面推行部門預(yù)算的單位196家（其中含17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、44個旗直鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)）?，F(xiàn)將莫旗部門預(yù)算改革工作情況總結(jié)如下：

一、經(jīng)驗(yàn)與成績

在推行部門預(yù)算的單位中我們堅持分類細(xì)化部門的原則，在細(xì)化機(jī)構(gòu)與預(yù)算的基礎(chǔ)上按主管部門匯總編報，如旗委、政府、公安、農(nóng)業(yè)、水利、衛(wèi)生等部門，我們在布置編報預(yù)算時將編報任務(wù)細(xì)化分解到各部委、辦、站、隊，細(xì)化編制后再由主管部門匯總，最后統(tǒng)一下達(dá)給主管部門，這種類型的預(yù)算部門共有42家。

莫旗通過部門預(yù)算改革，使財政預(yù)算管理向科學(xué)化、法制化、規(guī)范化方向邁進(jìn)了堅實(shí)的一步。實(shí)行部門預(yù)算，改進(jìn)和規(guī)范預(yù)算編制審批工作，使預(yù)算單位的一切收支全部納入預(yù)算管理，使預(yù)算的編制和審批程序規(guī)范化，從而增加預(yù)算的透明度、嚴(yán)肅性和約束力，確保財政資金運(yùn)行的安全、可靠、準(zhǔn)確、高效，提高了財政工作質(zhì)量和預(yù)算管理水平，對促進(jìn)依法理財、民主理財、科學(xué)理財起到了積極作用。

二、編制原則

（一）以黨和國家的方針政策以及各項(xiàng)法律法規(guī)為依據(jù)，以本地國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃為基礎(chǔ)。

（二）以科學(xué)理財、量入為出為準(zhǔn)則，堅持財政支出統(tǒng)籌兼顧，遵循預(yù)算的完整性，包括預(yù)算單位的全部財務(wù)收支，不遺不漏。

（三）遵循真實(shí)性原則，預(yù)算單位的預(yù)算收支項(xiàng)目的數(shù)字以充分確定的資料為依據(jù)。

（四）遵循統(tǒng)一性原則，預(yù)算編制必須按照統(tǒng)一的預(yù)算科目和規(guī)定的收支標(biāo)準(zhǔn)、程序進(jìn)行計算編制。

三、編制程序和步驟

（一）做好編制前的準(zhǔn)備工作。對各預(yù)算單位的各項(xiàng)財產(chǎn)物資進(jìn)行全面清查，了解資金來源渠道和支出結(jié)構(gòu)情況，弄清“家底”。與編制管理和人事部門溝通，摸清各預(yù)算單位人員編制、實(shí)有人數(shù)和人員經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，做好編制和人員情況的核對。針對暴露出的矛盾和問題，建立健全各項(xiàng)管理制度，堵塞各種管理漏洞，促進(jìn)提高財政資金的使用效益。認(rèn)真分析上年度收入和支出結(jié)構(gòu)，把握本年度收入和支出中的基本情況和重點(diǎn)。

（二）預(yù)算的編制。遵循“兩上兩下”的預(yù)算編審程序，由財政部門根據(jù)政策和財力預(yù)測情況制定年度預(yù)算編制的統(tǒng)一政策、要求，制定統(tǒng)一的表格，布置預(yù)算編制，由預(yù)算單位填報基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)資料，預(yù)算單位按照財政部門的要求，并根據(jù)自身的發(fā)展和工作要求，從基層預(yù)算單位開始編制預(yù)算，層層審核匯總后上報財政部門，即“一上”；財政部門根據(jù)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)計算出單位的預(yù)算控制數(shù)，下達(dá)到部門，即“一下”；單位依據(jù)控制數(shù)，根據(jù)實(shí)際情況在有關(guān)規(guī)定范圍內(nèi)將調(diào)整意見由部門審核匯總后再上報財政部門，即“二上”；財政部門審核并報經(jīng)政府批準(zhǔn)后，提交人大審議，經(jīng)批準(zhǔn)后統(tǒng)一批復(fù)到部門，即“二下”。

1、基本支出經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制。基本支出經(jīng)費(fèi)預(yù)算包括人員支出、對個人和家庭的補(bǔ)助支出、公用支出。人員支出、對個人和家庭的補(bǔ)助支出按機(jī)構(gòu)編制主管部門批準(zhǔn)的人員編制內(nèi)的實(shí)有人數(shù)和國家規(guī)定的工資、津貼、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)測算。維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的公用經(jīng)費(fèi)，根據(jù)莫旗實(shí)際情況，結(jié)合單位性質(zhì)和業(yè)務(wù)工作量，以預(yù)算單位人員編制數(shù)為基礎(chǔ)，以編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)為準(zhǔn)繩，按標(biāo)準(zhǔn)編制。取暖費(fèi)用以采購中心掌握核實(shí)的取暖面積為基礎(chǔ)，按莫旗單位面積取暖費(fèi)用測算取暖費(fèi)支出。

2、項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制。由各預(yù)算單位書面申報項(xiàng)目預(yù)算，財政部門匯總后組織人員對項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證，對提出的項(xiàng)目從技術(shù)、財務(wù)、成本費(fèi)用、社會效益等方面進(jìn)行分析，堅持保法定性支出、政策性支出、重點(diǎn)性支出的原則，根據(jù)各單位事業(yè)發(fā)展需要和財力統(tǒng)籌安排。

3、政府采購預(yù)算的編制。各單位按照政府采購部門的年度政府采購目錄和編制要求，根據(jù)本單位事業(yè)發(fā)展需要，合理安排政府采購項(xiàng)目。

4、收入預(yù)算的編制。在收入預(yù)算方面，運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”進(jìn)行測算，依據(jù)一定量的收入來源能夠提供一定量的財政收入的原理，運(yùn)用相應(yīng)的比例關(guān)系，明確具體的收入項(xiàng)目、征收標(biāo)準(zhǔn)，并以此為參照“標(biāo)準(zhǔn)”，結(jié)合年度內(nèi)財稅政策和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及可能發(fā)生影響收入的相關(guān)因素，并參照以前年度數(shù)據(jù)，測算出本年度的收入預(yù)算。

（三）部門預(yù)算的執(zhí)行。一是分解落實(shí)預(yù)算指標(biāo)。財政主管預(yù)算編審部門將各部門各單位經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)行分解，層層落實(shí)到具體的股室和負(fù)責(zé)人；二是制定各項(xiàng)管理制度和管理辦法，保證預(yù)算的完全執(zhí)行。根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則和可變即可控的原則，合理確定各職能股室和負(fù)責(zé)人在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)享的權(quán)利；三是財政分管股室根據(jù)部門預(yù)算要求和單位用款計劃，按預(yù)算執(zhí)行程序，向預(yù)算編審部門適時提交預(yù)算執(zhí)行申請。預(yù)算編審部門根據(jù)部門預(yù)算安排掌握和控制預(yù)算執(zhí)行情況，并提交國庫支付部門用款申請。國庫支付部門根據(jù)資金情況安排預(yù)算的執(zhí)行；四是財政預(yù)算編審部門經(jīng)常對預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，對照本年度的總體目標(biāo)，分析預(yù)算執(zhí)行中的不正常因素和重大影響環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)問題，采取措施。

（四）預(yù)算調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行過程中因遇到不可克服的因素需要增加支出或者減少收入，及時對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，具體的預(yù)算調(diào)整程序按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

四、存在的問題

從目前莫旗部門預(yù)算工作上看，仍有需要解決的矛盾與問題：

（一）地方財力不足。這是制約部門預(yù)算科學(xué)合理編制和執(zhí)行的一個瓶頸性問題，由于地方收入有限，所以在安排支出方面只能量入為出，預(yù)算支出無法滿足實(shí)際需要，難以如實(shí)反映地方支出情況和支出結(jié)構(gòu)。

（二）項(xiàng)目支出管理難。首先是項(xiàng)目選定時，財政部門很難在較短的時間內(nèi)給予充分的審核論證，基本上以單位申報、政府批準(zhǔn)為主；其次是在項(xiàng)目選定較為粗放的前提下，財政部門難以確定其準(zhǔn)確的經(jīng)費(fèi)需求額度。

（三）公用經(jīng)費(fèi)支出難以科學(xué)化、細(xì)致化。主要是由于各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行“一定一年”，所以除人員經(jīng)費(fèi)增人、調(diào)資等原因持續(xù)增長外，一些單位還從本部門利益出發(fā)，不斷要求增加其相關(guān)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，財政部門難以騰出精力予以核實(shí)，有時不得不給予適當(dāng)調(diào)整，很難將公用支出細(xì)化明確到十分具體的用途和數(shù)額上，造成公用經(jīng)費(fèi)支出不夠科學(xué)。

（四）缺乏科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系，現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡，不少標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)和支出經(jīng)驗(yàn)推算出來的。這樣的定額，無法真實(shí)反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。

五、部門預(yù)算改革工作建議

（一）科學(xué)合理制定法定支出和政策性支出的比重和額度。由于這些支出是必保的，所以是年度部門預(yù)算中必編的支出內(nèi)容，但由于不能科學(xué)合理地給定支出比重或額度，在一定程度上可能造成規(guī)定支出與實(shí)際需求相背離，導(dǎo)致預(yù)算與需求不相符，所以建議上級科學(xué)合理劃定這部分支出比重和額度。

（二）適當(dāng)減少專項(xiàng)資金地方匹配額度，給予地方配套專項(xiàng)轉(zhuǎn)移補(bǔ)助。上級專項(xiàng)資金能夠有力地支援地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以解決地方財力不足的困難，但現(xiàn)階段絕大部分上級專項(xiàng)資金要求地方財政予以匹配，且編入地方財政部門預(yù)算，配套資金無形當(dāng)中加大了當(dāng)年財政支出，由于地方財力有限，可能擠占一些實(shí)際需求的支出，便產(chǎn)生了預(yù)算收支矛盾問題，所以建議上級適當(dāng)減少專項(xiàng)資金地方匹配額度，或給予專項(xiàng)轉(zhuǎn)移補(bǔ)助。

（三）確定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)。以本級財政可用財力為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)夭町惽闆r及部門之間業(yè)務(wù)量的差異情況確定。對公用經(jīng)費(fèi)，按部門分類歸檔，以合理的開支定額編制預(yù)算；對于一些沒有明確的政策規(guī)定的或政策規(guī)定比較粗略的公用支出、少數(shù)人員支出，進(jìn)行分類分檔，按地區(qū)類別分類指導(dǎo)，出臺科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的定額，為編制部門預(yù)算提供科學(xué)的依據(jù)。

（四）規(guī)范軟件接口，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享?，F(xiàn)階段財政日常工作中使用著各種應(yīng)用軟件與系統(tǒng)，如預(yù)算執(zhí)行、工資統(tǒng)發(fā)、國庫集中支付等，但各系統(tǒng)之間相互獨(dú)立數(shù)據(jù)不能共享。所以，在使用部門預(yù)算編制軟件時應(yīng)考慮與現(xiàn)有財政各種軟件與系統(tǒng)的對接問題，使其之間能夠達(dá)到數(shù)據(jù)與資源共享的目的。這樣，既可以減少日常工作量和錄入差錯，更重要的是可以達(dá)到從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)到預(yù)算編制、再到預(yù)算執(zhí)行與國庫支付、最后到賬務(wù)與報表產(chǎn)生的一系列系統(tǒng)工作的完成。■