川東北地區(qū)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的思考

□歐 敏 王 毅 劉中山 吳秀瓊/巴中市農(nóng)業(yè)局

四川省東北部包括廣安、南充、達州、巴中、廣元、遂寧6個地級市，農(nóng)業(yè)資源豐富，地形以山地為主，坡耕地多。新形勢下，如何加快川東北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度，促進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，對于促進農(nóng)業(yè)進步、農(nóng)民增收具有極其重要的意義。本文從川東北農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀出發(fā)，分析存在的主要問題，提出相應(yīng)的對策建議。

1 川東北地區(qū)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的必要性

（1）農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。川東北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相對落后，通過農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，可提高土地產(chǎn)出率、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、加快城鄉(xiāng)一體化進程，實現(xiàn)家庭承包經(jīng)營責(zé)任制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)順利對接。

（2）農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求用現(xiàn)代化科學(xué)管理方法組織管理農(nóng)業(yè)，在不改變家庭經(jīng)營的前提下，由貿(mào)工農(nóng)一體化的經(jīng)營方式取代分散的小農(nóng)經(jīng)營方式，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營，有利于統(tǒng)一供種、統(tǒng)一防治病蟲害、統(tǒng)一采取新的種養(yǎng)方法，有利于產(chǎn)后加工、銷售服務(wù)，有利于容納現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)和技術(shù)裝備，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

（3）農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營能順應(yīng)農(nóng)民與土地關(guān)系逐年淡化的趨勢。近年來，川東北地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)、收入和生活水平與土地關(guān)系逐漸淡化。一是外出務(wù)工農(nóng)民逐年增加。到“十一五”末，農(nóng)民非農(nóng)業(yè)工資收入（主要是外出務(wù)工）占到總收入的63.4%。二是川東北地區(qū)農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象越來越明顯，“十一五”從事工業(yè)、建筑業(yè)、信息技術(shù)、餐飲、商品批零等行業(yè)的農(nóng)業(yè)人口占到農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?7.9%。三是農(nóng)村人口老齡化加劇，農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足，一些地方開始出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象。實行適度規(guī)模經(jīng)營，可使那些無力或無心經(jīng)營土地的農(nóng)民自主、自由地轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，有利于提高土地利用率。

2 川東北地區(qū)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀及問題

（1）川東北地區(qū)農(nóng)村土地自然特征。一是川東北地區(qū)土地資源總量少，土地貧瘠、土質(zhì)差、耕地質(zhì)量不高；二是生態(tài)環(huán)境脆弱，氣候復(fù)雜、自然災(zāi)害頻繁，地下水、河水水位逐年下降，水土流失使土層瘠薄，養(yǎng)分流失，生產(chǎn)能力低；三是擁有較豐富的自然資源，但受資金、技術(shù)等因素的制約，資源利用程度比較低。

（2）川東北地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟特征。第一，農(nóng)業(yè)在GDP所占比重過大，二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相對滯后，致使該地區(qū)的廣大農(nóng)村整體缺乏活力，尤其缺乏吸引外資、開拓市場的競爭意識和能力。第二，農(nóng)村土地投入產(chǎn)出比低。一是土地投入水平不高，川東北地區(qū)化肥、薄膜、農(nóng)藥投入分別比成都平原地區(qū)低30.74%、6.67%、46%。二是土地利用強度不高，川東北地區(qū)土地一年兩熟和一年三熟的面積占總耕地面積比率分別比成都平原地區(qū)低5.8%和8.8%。三是土地產(chǎn)出率較低，“十一五”末川東北地區(qū)主要糧食作物單位面積產(chǎn)量比成都平原地區(qū)低13.8%。第三，農(nóng)民收入水平低，缺乏自我發(fā)展和自我改造的能力?！笆晃濉蹦┐|北地區(qū)農(nóng)民人均收入比全省低8%，比成都平原地區(qū)低72.45%。低收入限制了農(nóng)民自我發(fā)展、自我改造能力的提升，加上缺乏對農(nóng)民進行市場、管理、科技知識的再教育，農(nóng)民自身認(rèn)識能力極其有限，無法自主意識到對土地進行資本化帶來的長遠收益。

（3）川東北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要方式。[1]據(jù)調(diào)查，目前川東北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要采取了以下幾種方式：一是轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶之間調(diào)劑、相互達成自愿的經(jīng)濟補償機制或轉(zhuǎn)讓協(xié)議，約占農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積的7.8%。二是租賃，土地承包人將其承包土地使用權(quán)出租給承租人使用，承租人向出租人支付租金，約占農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積的13.1%。三是股份合作，農(nóng)民在自愿互利的原則下，以土地使用權(quán)折價入股，形成規(guī)模經(jīng)營，約占農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積的7.9%。四是是轉(zhuǎn)包，土地承包經(jīng)營權(quán)人將其擁有未到期的土地部分或全部轉(zhuǎn)給他人，承包方與發(fā)包方的原承包關(guān)系不變，約占農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積的55.8%。

（4）農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度加快，規(guī)模偏小。據(jù)四川省統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2006年末，川東北地區(qū)農(nóng)村耕地98.70萬hm2，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)9.18萬hm2，占總承包面積的9.3%。到“十一五”末，川東北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到22.6萬hm2，年均增長率達到2.2%，近5年的流轉(zhuǎn)面積達到前20年土地流轉(zhuǎn)面積總和的94.6%，但僅占承包耕地總面積的18.1%，比成都平原地區(qū)低78.2%，農(nóng)地流轉(zhuǎn)總量依然不大。

（5）川東北地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不完善。一是川東北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢通，由于農(nóng)地供需網(wǎng)絡(luò)尚未形成，農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本上是在一種信息不對稱的雙邊壟斷市場上運行，普遍存在“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出；要租的，租不到”現(xiàn)象，很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的進程。二是一些已建立的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)受人員、經(jīng)費的限制，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。

（6）川東北地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)普遍操作不規(guī)范。川東北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍存在“三多三少”現(xiàn)象，即私下流轉(zhuǎn)多，組織委托流轉(zhuǎn)少，通過專業(yè)中介機構(gòu)進行流轉(zhuǎn)的土地僅占流轉(zhuǎn)總面積的7%左右；轉(zhuǎn)包多，轉(zhuǎn)讓、租賃、股份合作少，三項僅占土地流轉(zhuǎn)總面積的28.8%左右；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議少。不規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序難以明確雙方的權(quán)利義務(wù)，很容易發(fā)生糾紛且難以解決。一些地方以村組織的名義直接與外來業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，將農(nóng)戶的承包地出租，相關(guān)法律手續(xù)不完備，一旦發(fā)生自然或市場風(fēng)險，極易產(chǎn)生糾紛。

（7）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)體系不健全。雖然相關(guān)部門已出臺一些指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的政策措施，但這些政策一是不夠系統(tǒng)全面，二是只規(guī)定了一些原則上的問題，在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)力義務(wù)如何明確，轉(zhuǎn)讓價格如何確定等問題上都還存在空白。法律法規(guī)體系的不健全，使得農(nóng)戶間的土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓處于自發(fā)狀態(tài)，再加上缺乏必要的公證和管理，土地流轉(zhuǎn)中存在的糾紛較多。

3 對策建議

（1）農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營過程中要遵循客觀規(guī)律。農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營要受其自身的經(jīng)濟機制和客觀條件的制約，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中必須遵循客觀規(guī)律。首先，要充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)民對土地本能的眷戀和小農(nóng)思想的長期影響會在一定程度上制約農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，如果違背農(nóng)民意愿，強制推行，勢必誘發(fā)不穩(wěn)定因素。[2]農(nóng)民是否愿意流轉(zhuǎn)土地，或以什么方式出讓土地等，都要充分聽取他們的意見，最大程度減少可能出現(xiàn)的矛盾糾紛。其次，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營要從實際情況出發(fā)。人多地少、經(jīng)濟發(fā)展水平不高是川東北地區(qū)的客觀現(xiàn)實，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中不能片面追求土地數(shù)量，更不能盲目攀比，應(yīng)選擇最佳的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟最大化。

（2）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制。規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)地健康流轉(zhuǎn)的前提。[3]一要積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，開展土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、政策咨詢、土地托管、流轉(zhuǎn)登記等服務(wù)。二要將市場化與政府引導(dǎo)相結(jié)合，建立長效機制，保障土地轉(zhuǎn)出方獲得長久利益，通過政府加強監(jiān)督，引導(dǎo)土地合理使用，使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，符合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局的要求。三要建立土地儲備機制，把農(nóng)民自愿放棄承包經(jīng)營權(quán)的土地和外出務(wù)工農(nóng)民閑置的土地集中起來，建立土地儲備庫，用于集中開發(fā)招商。四要建立土地評估體系，合理確定各類土地的質(zhì)量、等級，為農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)的雙方提供合理的參考依據(jù)。

（3）進一步完善土地適度規(guī)模經(jīng)營政策。一是對那些有條件轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶制定優(yōu)惠政策，鼓勵他們流轉(zhuǎn)土地；對那些從事規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，給予適當(dāng)補貼，提高他們規(guī)模經(jīng)營的積極性。二是通過經(jīng)濟手段鼓勵農(nóng)戶合作經(jīng)營土地，如對進行規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶提供優(yōu)惠的貸款利率、優(yōu)惠的稅收政策等。三是加強農(nóng)地的規(guī)劃和整治工作，通過土地整理，把農(nóng)戶分散的小塊土地歸并為大塊土地，同時增加農(nóng)田水利渠灌設(shè)施建設(shè)投入，改善農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營條件，促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。

（4）以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)帶動土地規(guī)模經(jīng)營。按照因地制宜、優(yōu)勢集中、形成規(guī)模的原則，搞好優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，加大農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，推行優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向最適宜區(qū)域集中，形成具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)帶。[4]政府在產(chǎn)業(yè)帶中積極引進、培育一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)殖大戶，鼓勵他們成片集中土地，加大土地投入，擴大經(jīng)營規(guī)模；同時引導(dǎo)農(nóng)民融入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、規(guī)?；逆湕l上來，通過建立長效機制，在農(nóng)民、業(yè)主、產(chǎn)業(yè)之間形成良性互動。

（5）排除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的體制障礙。要建立適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)狀的完善的農(nóng)民勞動就業(yè)、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會保障制度，[5]包括給廣大離開土地的農(nóng)戶提供平等的擇業(yè)空間和就業(yè)機會，建立統(tǒng)一的教育體制，提高農(nóng)民素質(zhì)，為農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供智力支持，建立比較完備的農(nóng)村社會保障體系，逐步淡化和消除農(nóng)民將土地作為失業(yè)和養(yǎng)老保險的心理，解除農(nóng)民離開土地的后顧之憂。

（6）積極探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)新模式。由于川東北各地區(qū)土地情況不一，土地流轉(zhuǎn)形式也不可能整齊劃一，應(yīng)在總結(jié)目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因地制宜，采取靈活多樣的流轉(zhuǎn)模式，切實把農(nóng)地流轉(zhuǎn)搞活，同時學(xué)習(xí)借鑒外地土地流轉(zhuǎn)先進經(jīng)驗。如金堂縣成立村資產(chǎn)管理公司，將農(nóng)民的宅基地進行整理后節(jié)約出土地指標(biāo)，統(tǒng)一拿去入股建工業(yè)園區(qū)，建立起“社會資本+土地股份合作社+資產(chǎn)管理公司+農(nóng)戶”的利益聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民持續(xù)增收。蓬安縣采取以“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”為核心的農(nóng)村土地股份合作制方式，組建農(nóng)村土地股份合作社，統(tǒng)一規(guī)模經(jīng)營、技術(shù)指導(dǎo)、供種銷售等，實現(xiàn)農(nóng)民變股民、分散變合作、空殼變實體，使農(nóng)村經(jīng)濟得到持續(xù)發(fā)展。

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