農(nóng)村“一事一議”制度變遷：理論內(nèi)涵及路徑創(chuàng)新

□韓鵬云 劉祖云

農(nóng)村“一事一議”制度變遷：理論內(nèi)涵及路徑創(chuàng)新

□韓鵬云 劉祖云

“一事一議”制度歷經(jīng)10年，實(shí)現(xiàn)了從村莊范圍內(nèi)農(nóng)民自行籌資籌勞到政府財(cái)政資金予以獎補(bǔ)的變遷。本文對這一制度變遷的理論內(nèi)涵進(jìn)行了深入剖析，在此基礎(chǔ)上提出制度再變遷的路徑創(chuàng)新，認(rèn)為應(yīng)完全剝離向農(nóng)民籌資籌勞，將“一事一議”變?yōu)榇迕癖磉_(dá)公共產(chǎn)品需求偏好、項(xiàng)目決策、執(zhí)行的有效制度框架。

一事一議;制度變遷;理論內(nèi)涵;路徑創(chuàng)新

一、問題的提出

農(nóng)村公共品供給作為影響我國農(nóng)村發(fā)展、穩(wěn)定的重要變量一直受到高度重視，其中村級公益性公共品更與農(nóng)民的生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)，直接決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率及農(nóng)村生活水平的高低。世紀(jì)之交，“三農(nóng)”問題日益嚴(yán)重，受到社會各界的高度關(guān)注，中央政府為有效促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定、發(fā)展，不斷改革農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策直至2006年全面取消了農(nóng)業(yè)稅，我國農(nóng)村進(jìn)入后稅費(fèi)時代。由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)被取消，包含在其中曾作為公共品供給財(cái)政籌資渠道的公積金及公益金亦隨之取消，與之配套，原作為公共品供給勞動力資源的積累工和義務(wù)工也不再強(qiáng)制要求。作為制度性替代，國家加大了各級政府對農(nóng)村公共品供給的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的籌資遠(yuǎn)少于取消稅費(fèi)的政策減收，各級政府在無法獲得更多籌資渠道的情況下只能減少供給公共品，農(nóng)村公共品尤其是村級公益性公共品供給在后稅費(fèi)時代陷入困境。為了有效破解這一困境，“一事一議”制度應(yīng)運(yùn)而生，成為后稅費(fèi)時代補(bǔ)充財(cái)政轉(zhuǎn)移支付籌資不足的重要制度供給形式。所謂“一事一議”是指農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，村莊集體范圍內(nèi)如果興辦涉及到全體村民利益的公益性生產(chǎn)、生活公共品，如需籌資籌勞必須經(jīng)過村民會議或村民代表會議的形式進(jìn)行民主評議和表決來進(jìn)行。2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革之初，作為稅改配套制度，安徽省出臺了的《農(nóng)村勞動積累工、義務(wù)工和村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)籌資籌勞管理暫行辦法》，首創(chuàng)了“一事一議”制度雛形。隨后農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《村級范圍內(nèi)籌資籌勞管理暫行規(guī)定》，正式提出了村民委員會在村級范圍內(nèi)(除農(nóng)民依法納稅外)向農(nóng)民籌集資金和要求農(nóng)民出工的行為必須經(jīng)過“一事一議”的制度形式進(jìn)行民主決策和民主管理，“一事一議”制度正式提出并付出實(shí)踐。隨著“一事一議”制度的運(yùn)行，其實(shí)際效果卻并沒有到達(dá)預(yù)期，反而出現(xiàn)了實(shí)踐悖論，呈現(xiàn)出“事難議、議難決、決難行”的“三難”困境。［1］隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)及“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的提出，為解決“一事一議”村民自行籌資籌勞的“三難”困境，國家進(jìn)一步完善了制度，在《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》中提出由村民籌資籌勞，開展村內(nèi)集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)建設(shè)的，政府可采取項(xiàng)目補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)等辦法給予支持，實(shí)行籌補(bǔ)結(jié)合。由此可以看出，國家鼓勵各級政府對“一事一議”進(jìn)行制度創(chuàng)新和積極參與，為“一事一議”制度的完善進(jìn)一步提供了國家層面的制度支持，“一事一議”制度由村莊集體范圍內(nèi)單一的籌資籌勞向政府項(xiàng)目補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)方向變遷。隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，2008年國家發(fā)布《關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》，選擇了若干省份開展全省范圍的“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)試點(diǎn)，2010年再次發(fā)布《做好2010年擴(kuò)大村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》，將財(cái)政獎補(bǔ)試點(diǎn)擴(kuò)大到全國27個省份。2011年起，“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)工作在全國所有省(市、區(qū))展開。“一事一議”制度實(shí)現(xiàn)了由單純村莊范圍內(nèi)村民的籌資籌勞到各級政府對村民所需公益性公共品的興辦進(jìn)行大幅獎勵補(bǔ)貼的變遷。

“一事一議”制度歷經(jīng)10多年發(fā)展變遷，作為后稅費(fèi)時代農(nóng)村公共品供給的重要制度形式，其一直受到三農(nóng)研究者的高度關(guān)注，并成為鄉(xiāng)村研究的學(xué)術(shù)焦點(diǎn)之一。但綜觀之，筆者發(fā)現(xiàn)對“一事一議”的研究主要集中于對未獎補(bǔ)之前制度困境、存在問題及完善路徑的描述，其研究范式單一，大多流于泛泛而談的重復(fù)性建構(gòu)，同時其大多局限于“一事一議”本身，就“一事一議”談“一事一議”，未能置于鄉(xiāng)村政治的生態(tài)環(huán)境中予以學(xué)理分析和全貌釋讀，從而沒有能充分展示出“一事一議”制度變遷的理論內(nèi)涵及背后隱藏的行為邏輯。針對這一研究現(xiàn)狀，筆者擬從制度變遷的理論視角出發(fā)，對我國農(nóng)村“一事一議”制度變遷的理論內(nèi)涵進(jìn)行解讀，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)制度運(yùn)行的當(dāng)下實(shí)踐狀況提出再變遷的路徑選擇，以期為農(nóng)村公共品的有效供給提供制度安排的進(jìn)一步創(chuàng)新。

二、農(nóng)村“一事一議”制度變遷的理論內(nèi)涵

制度變遷理論認(rèn)為“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。”［2］這些所謂“制約”的組合實(shí)施形成了社會和經(jīng)濟(jì)的制度框架形態(tài)，而制度變遷就是指決定經(jīng)濟(jì)績效的制度框架和結(jié)構(gòu)形態(tài)被打破而重新建立起新的框架和結(jié)構(gòu)的過程。［3］制度需求方出于獲取潛在利潤的動機(jī)，通過誘致性制度變遷的形式對現(xiàn)有的舊制度框架提出質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，以期自下而上實(shí)現(xiàn)新制度框架的重新安排。而制度供給方亦以潛在利潤為目標(biāo)，如果改變現(xiàn)有舊制度框架能獲取更大的利潤，則其有動力通過強(qiáng)制性變遷方式對現(xiàn)有制度框架進(jìn)行改革并最終實(shí)現(xiàn)制度變遷的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)需求方和供給方達(dá)成一致時，制度變遷將合力推進(jìn)，并相互影響，共同促進(jìn)制度框架和結(jié)構(gòu)形態(tài)變遷的發(fā)生?！耙皇乱蛔h”制度從農(nóng)民單純籌資籌勞向財(cái)政獎補(bǔ)的制度變遷正是需求方和供給方基于各自的行為邏輯經(jīng)過多次動態(tài)博弈共同推動完成的，其根據(jù)現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境的變化，將政策演進(jìn)與實(shí)踐運(yùn)行首尾相連，不斷循環(huán)遞進(jìn)，構(gòu)成了完整的變遷鏈條。

(一)“一事一議”制度變遷的需求內(nèi)因——鄉(xiāng)村關(guān)系蛻變與農(nóng)民合作能力衰弱帶來的實(shí)踐困境

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消使鄉(xiāng)村場域的制度環(huán)境發(fā)生了重大變遷，與“一事一議”相關(guān)的主體：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、村級組織及農(nóng)民個體的行為邏輯都相應(yīng)發(fā)生了變化。首先是鄉(xiāng)村關(guān)系的蛻變。為了與稅費(fèi)改革相配套，鄉(xiāng)村兩級組織進(jìn)行了綜合體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、村組合并及精簡人員成為主要形式，加之國家強(qiáng)調(diào)對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行依法治理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的權(quán)力及財(cái)政進(jìn)行了限制，鄉(xiāng)村兩級組織的權(quán)威及治理能力出現(xiàn)弱化趨勢，其做不成壞事，也不能有效地做成好事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并沒有成為真正意義上的服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)而由原來的向農(nóng)民“要錢”、“要糧”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏霞壵芭苠X”和借債。而村級組織的行為邏輯也發(fā)生了變化，其將稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求其承辦的事務(wù)“軟指標(biāo)”當(dāng)成“硬指標(biāo)”來抓，呈現(xiàn)出“軟指標(biāo)硬指標(biāo)化”［4］的邏輯特征，甚至很多地方開始實(shí)行“坐班”制蛻變?yōu)闇?zhǔn)行政組織。鄉(xiāng)村兩級組織日益與農(nóng)民隔膜起來，鄉(xiāng)村關(guān)系開始由“汲取型”蛻變?yōu)椤皯腋⌒汀薄＃?］由于鄉(xiāng)村兩級組織治理能力的衰弱及鄉(xiāng)村關(guān)系的蛻變，其不再有動力冒著加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)去真正落實(shí)“一事一議”籌資籌勞，“一事一議”出現(xiàn)了嚴(yán)重的組織困境。另一方面是農(nóng)民合作能力的衰弱。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)代化大潮涌入鄉(xiāng)村社會，“不在于我得到多少及失去多少，而在于其他人不能白白從我的行動中額外得到好處”［6］成為轉(zhuǎn)型期農(nóng)民特殊的公正觀，其對村社共同體的認(rèn)同感日益消失，預(yù)期嚴(yán)重短期化，合作能力及自組織能力日益衰退，在需要一致行動和主動參與的事務(wù)中，都想“搭便車”獲得額外收益而不愿付出成本，從而陷入不能有效達(dá)成集體行動的原子化困境。同時由于村莊財(cái)政空殼化，公益性事業(yè)興辦無集體資源可用，需要村民自行籌資籌勞，而農(nóng)民一直處于弱勢，收入水平偏低，沒有更多的財(cái)力投入，“一事一議”必然陷入“事難議、議難決、決難行”的三難困境。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)對全國6.8萬個農(nóng)村住戶進(jìn)行抽樣調(diào)查顯示，2004年“一事一議”籌資籌勞人均僅1.6元，與2003年的人均1.8元相比反而下降了12.9%，真正開展了“一事一議”的行政村不過10%多一點(diǎn)?！耙皇乱蛔h”制度并沒有起到相應(yīng)的效果［7］。如果想破解“三難”困境，使“一事一議”在實(shí)踐運(yùn)行中取得實(shí)效，其制度安排必然要發(fā)生變遷。

(二)“一事一議”制度變遷的供給外因——國家政權(quán)建設(shè)的設(shè)計(jì)意圖遭遇現(xiàn)實(shí)悖論

稅費(fèi)改革初期，原用于農(nóng)村公共品供給的公積金、公益金被取消，農(nóng)村生產(chǎn)生活的公益性事業(yè)面臨無資源可用的困境，“一事一議”作為替代性制度安排被期許填補(bǔ)村級公益性事業(yè)興辦的空白，服務(wù)于社會主義新農(nóng)村建設(shè)，其在當(dāng)時發(fā)揮了一定的積極作用。除此之外，“一事一議”的制度變遷還有更深層次的國家意圖設(shè)計(jì)——國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的建設(shè)。所謂國家政權(quán)建設(shè)指“國家權(quán)力對社會和經(jīng)濟(jì)生活各個方面的控制逐漸加強(qiáng);同時，在現(xiàn)代化的民族國家內(nèi)，公民的權(quán)力和義務(wù)也在擴(kuò)大。”［8］邁克爾·曼進(jìn)一步區(qū)分了國家基礎(chǔ)性權(quán)力和強(qiáng)制性權(quán)力并認(rèn)為國家權(quán)力對社會經(jīng)濟(jì)生活的滲透主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)性權(quán)力而非強(qiáng)制性權(quán)力的建構(gòu)。稅費(fèi)改革之前，由于壓力型體制及稅費(fèi)汲取任務(wù)的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級組織結(jié)成了利益共同體，其不斷膨脹的自身利益訴求導(dǎo)致其從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)化為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”［9］，村級組織從“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”蛻變?yōu)椤摆A利性經(jīng)紀(jì)”［10］，兩級組織過度汲取鄉(xiāng)村社會利益資源，導(dǎo)致“三農(nóng)”問題日益嚴(yán)重，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)嚴(yán)重的治理危機(jī)，國家政權(quán)建設(shè)出現(xiàn)新一輪的“內(nèi)卷化”趨勢。為維護(hù)政府形象及政權(quán)穩(wěn)定，國家通過稅費(fèi)改革直至取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等多種方式減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以期獲得農(nóng)村對政府合法性的認(rèn)同及擁護(hù)。“一事一議”制度的推行不僅在于為村社提供公益性產(chǎn)品，還在于改變鄉(xiāng)村兩級組織“謀利”的政權(quán)形象，實(shí)現(xiàn)其向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變，同時其還有意將“一事一議”塑造成村民自治框架內(nèi)民主決策、民主管理及民主監(jiān)督的實(shí)驗(yàn)田，通過有事就議的民主程序操作及訓(xùn)練，塑造農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)的現(xiàn)代公民精神，為鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。但由于“一事一議”在實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)了“三難”困境，鄉(xiāng)村兩級組織并沒有按照設(shè)計(jì)初衷轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，農(nóng)民亦未在村民自治框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)真正的公民精神塑造，“一事一議”的國家政權(quán)建設(shè)意圖設(shè)計(jì)遭遇了現(xiàn)實(shí)困境的悖論，沒有得到實(shí)質(zhì)踐行。但國家政權(quán)建設(shè)的設(shè)計(jì)意圖不會停止，“一事一議”的制度安排必然要進(jìn)行革新以將國家政權(quán)建設(shè)有效貫徹到鄉(xiāng)村社會中去。

(三)“一事一議”制度變遷的理論內(nèi)涵——追求制度供給與制度需求的雙向鏈接

為破解在實(shí)踐運(yùn)行中的困境，同時加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會場域的國家政權(quán)建設(shè)，“一事一議”籌資籌勞制度實(shí)現(xiàn)了向“一事一議”獎補(bǔ)制度的變遷。所謂獎補(bǔ)制度指各級政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對村莊開展的公益性產(chǎn)品按照比例進(jìn)行獎勵補(bǔ)貼，開展即可按照項(xiàng)目總投資獲得40%-60%(各地標(biāo)準(zhǔn)有浮動)的財(cái)政獎補(bǔ)資金，不開展則不獎補(bǔ)。這一制度變遷的意義在于兩個方面：其一，引入財(cái)政獎補(bǔ)這一外生變量，破解村莊公用資源匱乏的現(xiàn)狀，通過以公用資源的投入帶動農(nóng)民進(jìn)行小額度籌資籌勞，從而達(dá)成公益性事業(yè)有效供給的“高收益”，以這一“高收益”破解鄉(xiāng)村兩級組織及農(nóng)民行動的邏輯困境，從而有效達(dá)成集體行動。自2008年獎補(bǔ)制度在全國推廣以來，收到普遍歡迎，目前運(yùn)行績效良好。其二，通過引入財(cái)政獎補(bǔ)的政策，將日益“懸浮”的鄉(xiāng)村關(guān)系由“虛”變“實(shí)”，將鄉(xiāng)村兩級組織服務(wù)職能的“缺位”變?yōu)椤霸趫觥?，使各級政府成為村級公益性事業(yè)的籌資主渠道，加強(qiáng)農(nóng)民對政府合法性基礎(chǔ)的認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)的真正伸展。同時“一事一議”獎補(bǔ)制度可有效達(dá)成公益性事業(yè)的興辦，為村民民主決策、管理及監(jiān)督提供了實(shí)質(zhì)內(nèi)容，使民主理念得以生根發(fā)芽，公民精神獲得實(shí)質(zhì)增長。

通過對“一事一議”實(shí)踐困境及國家政權(quán)建設(shè)的意圖設(shè)計(jì)進(jìn)行分析闡釋，可以發(fā)現(xiàn)“一事一議”未獎補(bǔ)之前之所以出現(xiàn)“三難”困境，根源于制度供給與制度需求的未能有效銜接，國家政權(quán)建設(shè)的意圖未能實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)初衷，村莊亦未能破解集體行動的困境。獎補(bǔ)措施出臺之后，正是通過國家財(cái)政資金的引入將國家政權(quán)建設(shè)的設(shè)計(jì)意圖“嵌入”到“一事一議”的操作框架——村民自治的基層民主制度框架內(nèi)，又通過資源的輸入破解了“一事一議”集體行動無法籌資籌勞的現(xiàn)實(shí)問題，從而實(shí)現(xiàn)國家制度供給與鄉(xiāng)村制度需求的雙向銜接。

三、推進(jìn)農(nóng)村“一事一議”制度再變遷的路徑創(chuàng)新

通過對“一事一議”制度變遷的理論分析，可以看出其作為一種國家與鄉(xiāng)村社會合力推動的制度安排一方面承載了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品有效供給的重任，還嵌入了促進(jìn)國家政權(quán)建設(shè)，推動農(nóng)村基層民主，實(shí)現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會有效鏈接的意圖設(shè)計(jì)。從村社范圍內(nèi)農(nóng)民自行籌資籌勞向各級政府對“一事一議”的公共品供給事項(xiàng)進(jìn)行大幅度財(cái)政獎補(bǔ)，“一事一議”的發(fā)展歷程表明國家正在努力將外在意圖設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)村社會內(nèi)在需求進(jìn)行銜接，并取得了良好的成效。據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2008年開展“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)試點(diǎn)以來，全國各級財(cái)政共投入獎補(bǔ)資金477億元，其中，中央財(cái)政安排獎補(bǔ)資金115.17億元，財(cái)政獎補(bǔ)資金共帶動村級公益事業(yè)總投入1800多億元。全國共建成村級公益事業(yè)項(xiàng)目63萬個，修建村內(nèi)道路97.21萬公里，修建村內(nèi)水渠26.11萬公里，新建村內(nèi)垃圾收集點(diǎn)6.47萬個，公共廁所1.6萬座，綠化植樹7451萬株，修繕村內(nèi)公共活動場所900多萬平方米。獎補(bǔ)試點(diǎn)全國范圍的推行在一定程度上改善了農(nóng)村生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)設(shè)施條件，調(diào)動了農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)的熱情和積極性，推動了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。［11］

雖然“一事一議”在新農(nóng)村建設(shè)過程中發(fā)揮了重要作用，有效推動了村級公益事業(yè)建設(shè)，但并不意味著這一制度安排已經(jīng)不需繼續(xù)完善和推進(jìn)。隨著我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)及“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略”的提出，國家加大了針對農(nóng)村公共品供給體制的革新力度?！耙皇乱蛔h”獎補(bǔ)政策作為一種具有良好績效的制度安排依然具有較大的推進(jìn)空間，其變遷的歷程不應(yīng)該止步，而應(yīng)該做出進(jìn)一步的路徑創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，“一事一議”的路徑創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持全民共享發(fā)展成果和農(nóng)民自行決策和管理村莊公共品的原則，一方面應(yīng)完全剝離農(nóng)村籌資籌勞的負(fù)擔(dān)，讓政府財(cái)政完全擔(dān)負(fù)其村社公共品供給的資金需求，以有效彌合城鄉(xiāng)公共品供給的雙軌現(xiàn)狀。另一方面，村莊集體作為“熟人社會”共同體不再籌資籌勞，在國家財(cái)政資金支持下，主要承擔(dān)村社范圍內(nèi)公共品需求偏好的表達(dá)、供給事項(xiàng)的決策及管理職責(zé)。同時借助于“一事一議”的制度框架，實(shí)現(xiàn)村民自治框架內(nèi)的民主決策和民主管理程序的例?；?，推動鄉(xiāng)村社會民主建設(shè)的落實(shí)。

(一)加大政府財(cái)政投入，剝離農(nóng)民自籌，為“一事一議”路徑創(chuàng)新提供資金保障

自建國后，我國采取農(nóng)業(yè)“剪刀差”的方式推動重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，“三農(nóng)”作出犧牲以滿足城市公共品的供給。城市中的大部分公共品需求一直由政府供給，但農(nóng)民公共品尤其是村莊集體公共品卻一直依靠集體或農(nóng)民自行籌資籌勞解決。由于國家財(cái)政能力的限制及制度路徑依賴，城鄉(xiāng)雙軌的公共品供給體制一直延續(xù)至今。2000至2003年，村鎮(zhèn)人均公用設(shè)施投資分別為36元、42元、68元和67元，而同期城市則分別為487元、658元、887元和1320元，差距高達(dá)1：13 以上。［12］近年來國家加大了涉農(nóng)尤其是農(nóng)村公共品供給的財(cái)政支出，但由于我國農(nóng)村公共品供給基礎(chǔ)差，歷史欠賬多，供給依然呈現(xiàn)嚴(yán)重不足態(tài)勢，與同期城市公共品投資的差距也愈拉愈大;同時“一事一議”獎補(bǔ)的開展以自愿申報(bào)為原則，政府對農(nóng)民開展“一事一議”的事項(xiàng)獎補(bǔ)占項(xiàng)目總資金需求的40%-60%(各地標(biāo)準(zhǔn)有浮動)，農(nóng)民仍需承受約50%的籌資籌勞負(fù)擔(dān)。針對這種狀況，國家應(yīng)進(jìn)一步理順工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的公共品供給財(cái)政體制，確定各級政府的轉(zhuǎn)移支付成為農(nóng)村開展“一事一議”事項(xiàng)的主籌資渠道，同時應(yīng)根據(jù)比較優(yōu)勢及公共品的類別、范圍等因素定位各級政府的籌資職責(zé)，進(jìn)一步提高各級政府對村級公益事業(yè)“一事一議”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村公共品的足量、長效供給。對于農(nóng)民開展“一事一議”所承受的籌資籌勞負(fù)擔(dān)，應(yīng)逐年縮減自籌比例，直至最終取消，讓政府各級財(cái)政完全承擔(dān)起村級公益性產(chǎn)品供給職責(zé)。這樣既可以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，亦使農(nóng)民享受改革發(fā)展所帶來的公共服務(wù)福利，為鄉(xiāng)村社會的和諧、穩(wěn)定奠定村莊基礎(chǔ)。

(二)加大公共品供給制度革新力度，完善評估監(jiān)督機(jī)制，為“一事一議”路徑創(chuàng)新提供體制支持

后稅費(fèi)時代，村莊范圍的公共品供給主要依靠兩種途徑：一為“一事一議”獎補(bǔ)制度，二是各級政府對村社范圍公共品的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。第一種途徑“一事一議”制度主要針對村社范圍內(nèi)小型水利、村內(nèi)道路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、植樹造林等村民直接受益的公益性事業(yè)，其特點(diǎn)是規(guī)模相對較小、投資相對較少。為防止基層政府借“一事一議”亂攤派，各地制定了農(nóng)民籌資籌勞的上限，上限的設(shè)定相應(yīng)地造成了一些與農(nóng)民生產(chǎn)生活亦密切相關(guān)但投入較大的公共產(chǎn)品如大型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目無法通過“一事一議”進(jìn)行有效供給。這種規(guī)模及投入相對較大的公共品從原則上由第二種途徑即各級政府對村社范圍公共品的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來完成。但在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)上，各級政府一般是將權(quán)限和資金轉(zhuǎn)移至“條條”設(shè)置的職能單位或部門并由其作出供給規(guī)劃及決策。由于職能部門或者單位無法對多樣性的村莊公共品需求偏好作出全面甄別，導(dǎo)致公共品供給的決策和村莊公共品的需求無法有效銜接，部分供給不切合農(nóng)村的實(shí)際需求。同時由于各“條條”單位或部門成為供給管理和決策的主體，潛在地導(dǎo)致公共品供給“跑項(xiàng)目”現(xiàn)象的滋生，項(xiàng)目資金出現(xiàn)大量非生產(chǎn)性消耗，村莊公共產(chǎn)品出現(xiàn)兩極分化的馬太效應(yīng)，政府部門創(chuàng)租與社會資本尋租的腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生［13］。通過分析村社范圍內(nèi)公共品供給兩種途徑的利弊特征發(fā)現(xiàn)，各級政府對村社范圍公共品的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無法使農(nóng)民參與決策、管理，不能滿足村社范圍內(nèi)需要的偏好，并存在大量的資源浪費(fèi);而“一事一議”制度框架則滿足了公共品需求偏好，又使農(nóng)民參與決策、管理及監(jiān)督，有效激發(fā)了農(nóng)民參與建設(shè)新農(nóng)村的積極性。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)加大公共品供給體制革新的力度，將各級政府對村社范圍公共品的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金改變投放路徑，將其定額歸并轉(zhuǎn)移至“一事一議”的制度框架，從而既能突破“一事一議”只針對村社范圍公益性小型公共品的限制，滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活公共品的迫切需要，又能發(fā)揮制度優(yōu)勢提高公共品供給的效率和適用性，使農(nóng)民成自己村社共同體公共品供給的真正“業(yè)主”。除此之外，筆者認(rèn)為還應(yīng)盡快建立村社范圍內(nèi)公共品供給的績效評估及監(jiān)督機(jī)制，用于評價村社“一事一議”的運(yùn)行狀況，提高“一事一議”的制度品質(zhì)，同時應(yīng)以績效評估為手段加強(qiáng)監(jiān)督，切實(shí)落實(shí)財(cái)務(wù)公開及監(jiān)督檢查制度，防止鄉(xiāng)村兩級組織利用其權(quán)限“代辦”需要村民民主決策、管理的“一事一議”事項(xiàng)，推動鄉(xiāng)村基層組織向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

(三)加強(qiáng)村民自治制度化建設(shè)，培育村莊組織及合作能力，為“一事一議”路徑創(chuàng)新提供載體支撐

“一事一議”在村莊范圍內(nèi)開展，其主要依托于村民自治的制度框架。村民自治是村莊范圍內(nèi)村民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度，其主要意義在對村級事務(wù)進(jìn)行民主決策、管理及監(jiān)督。稅費(fèi)改革之前，由于稅費(fèi)征收任務(wù)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對村委會的行政化操控，村民自治作用的發(fā)揮十分有限。稅費(fèi)取消后，村民自治具有了發(fā)揮制度優(yōu)勢的空間，“一事一議”可以依托村民自治的框架，發(fā)揮分配民主的功能，通過少數(shù)服從多數(shù)的民主決策確定公共品供給項(xiàng)目的開展，并通過村民大會或村民代表對項(xiàng)目的管理及有效監(jiān)督，使國家轉(zhuǎn)移支付給村社集體的專項(xiàng)資金用于與農(nóng)民生產(chǎn)生活最緊密、最急需的公共品供給。由此，應(yīng)加強(qiáng)對村民自治的制度化、規(guī)范化建設(shè)，尊重村民會議或村民代表會議的民主決定權(quán)，通過開展“一事一議”加強(qiáng)農(nóng)民對民主議事操作及民主程序的認(rèn)知及實(shí)踐，從而塑造農(nóng)民的現(xiàn)代公民意識，為鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化建設(shè)提供村社基礎(chǔ)。除了夯實(shí)村民自治制度框架外，“一事一議”制度框架還要求村民具有主動參與的自組織力及合作能力，其為村莊內(nèi)在凝聚力及社區(qū)共同體建設(shè)的內(nèi)在基礎(chǔ)，具有內(nèi)在凝聚力和社區(qū)認(rèn)同的村民群體更能提高“一事一議”的效率及績效。因此，應(yīng)采取多種措施培育村民的信任度及參與意識，增強(qiáng)人們參與公共品供給事務(wù)的集體理性，避免“奧爾森困境”的出現(xiàn)，同時加強(qiáng)村莊社區(qū)的制度規(guī)范，約束并引導(dǎo)村民的行動意識，促進(jìn)村民在公共品供給“一事一議”的組織合作實(shí)踐中形成一致行動。

［1］趙曉峰.論“一事一議”政策的合理性及推進(jìn)策略—基于政策實(shí)踐悖論的反思［J］.中共寧波市委黨校學(xué)報(bào).2009，(6)：52.

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The"One Discussion over Each Matter"had already experienced 10 years，which had implemented the changes from raising funds and labors by farmers within the village to be rewarded by government.This article will analyze the theoretical content about institutional change of"One Discussion over Each Matter"and propose an innovative of institutional change again.We should stop raising funds and labor to farmers and turn"One Discussion over Each Matter"into that system with which farmers can express their needs and executive decision about project.

Institutional Change of"One Discussion over Each Matter"：Theoretical Content and Innovation of the Path

HAN Peng-yun＆LIU Zu-yun(64)

F325

A

1008-8091(2012)02-0034-05

2012-01-07

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助《后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)村治理關(guān)系與模式的實(shí)證研究》(KYZ201007);2011年國家社科重大項(xiàng)目“中國特色社會主義社會管理體系研究”(11＆ZD070)。

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，210095

韓鵬云(1982- )，男，山東聊城人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：基層政治治理;劉祖云(1963- )，男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：行政倫理、公共政策。