金融審計視角的金融監(jiān)管體制改革

文/王逢娜 徐廣領(lǐng)

（云南省審計廳 云南·昆明）

席卷全球的國際金融危機(jī)發(fā)生后，各國都在醞釀對金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革。在經(jīng)歷金融海嘯后，各國經(jīng)過對金融監(jiān)管漏洞的反思，金融監(jiān)管體制的新一輪改革已經(jīng)徐徐拉開大幕。作為在這次金融危機(jī)中金融體系受到影響較小的中國，同樣有必要重新審視自己的金融監(jiān)管體系。

一、我國金融監(jiān)管體系分析

改革開放以來，為適應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展變化，我國金融監(jiān)管體制一直處于不斷變化之中，大體分為三個階段：第一階段是1992年以前的統(tǒng)一監(jiān)管體制，對金融業(yè)的監(jiān)管由中國人民銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)；第二階段是1992年到1998年由統(tǒng)一監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管的過渡時期，這一時期人民銀行的統(tǒng)一監(jiān)管職能被分拆，逐步形成分業(yè)監(jiān)管的格局，其主要標(biāo)志是證監(jiān)會和保監(jiān)會的建立；第三階段是從1998年開始的分業(yè)監(jiān)管體制時期，2003年銀監(jiān)會從人民銀行獨(dú)立出來標(biāo)志著中國“一行三會”分業(yè)監(jiān)管機(jī)制的最后形成。

就我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制而言，近幾年隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，金融控股公司逐步形成并占據(jù)越來越重要的地位，金融業(yè)開放加快，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，分業(yè)監(jiān)管體制已顯現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，其本身所固有的問題也逐漸顯露出來。

二、應(yīng)加快對金融監(jiān)管體制改革步伐

2009年后，世界上金融最發(fā)達(dá)的國家——英國和美國分別都推出了自己的金融監(jiān)管改革方案。中國的金融監(jiān)管體制雖然抵御住了世界性金融危機(jī)的沖擊，被認(rèn)為是有效的。但是，必須認(rèn)識到，制度變遷對有效金融監(jiān)管的需求是出于日漸強(qiáng)化的動態(tài)調(diào)整之中的，監(jiān)管領(lǐng)域積存的缺陷和弊端不僅會抑制以貨幣政策為主要內(nèi)容的宏觀調(diào)控的有效性，也使其無法為我國金融業(yè)的發(fā)展提供相應(yīng)的制度支持。而且在一定階段里被認(rèn)為是合適的制度安排，在整個經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境發(fā)生變化時不一定還是適應(yīng)需求和有效的。在混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為大勢所趨的情況下，中國的監(jiān)管機(jī)關(guān)也需要根據(jù)市場的變化做出必要的體制創(chuàng)新和改革以適應(yīng)維護(hù)金融安全、推動金融創(chuàng)新、促進(jìn)金融發(fā)展的作用。只有這樣的動態(tài)發(fā)展監(jiān)管體制，才是真正符合需要的監(jiān)管體系。因此，在我國金融還相對安全，但金融競爭力亟待提高的時候，未雨綢繆，加強(qiáng)對監(jiān)管體制改革的研究，是非常必要的。

三、從金融審計角度分析我國金融監(jiān)管體系的完善

當(dāng)前金融審計與金融監(jiān)管一體化正成為國際發(fā)展趨勢，金融監(jiān)管離不開金融審計，金融審計也離不開金融監(jiān)管，金融審計始終是各國金融監(jiān)管的重要力量。我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)國情將政府金融審計納入到金融宏觀監(jiān)管大體系之中，加強(qiáng)與金融監(jiān)管的協(xié)作，充分發(fā)揮審計的獨(dú)立性、綜合性優(yōu)勢，明確分工，形成審計與監(jiān)管合力，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)自覺履行各自的職責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家金融安全的審計目標(biāo)。

1、在性質(zhì)上，政府金融審計突出監(jiān)督職能，而金融監(jiān)管突出管理職能。政府金融審計在金融監(jiān)管體系中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督職能，保持特有的獨(dú)立性、客觀性和公正性，重點(diǎn)揭露經(jīng)營管理中存在的重大違法違規(guī)問題及大案要案線索，揭示影響金融業(yè)健康發(fā)展的突出風(fēng)險。金融監(jiān)管是因?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的需要而產(chǎn)生，目的是促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)合法、運(yùn)行穩(wěn)健，維護(hù)公眾信心。因此，金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管體系中對金融行業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和行業(yè)管理，更多地發(fā)揮管理的職能。

2、在職責(zé)上，政府金融審計突出檢查功能，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)突出處罰功能。審計機(jī)關(guān)作為政府金融審計的主體，既不參與金融政策法規(guī)的制定，也不參與具體金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營和管理，具有較高的獨(dú)立地位。因此，政府金融審計應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管體系中重點(diǎn)發(fā)揮檢查職責(zé)，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面檢查，檢查金融法規(guī)的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的重大違法、違規(guī)事項(xiàng)，分析原因，提出建議，并將審計發(fā)現(xiàn)的問題移交給金融監(jiān)管當(dāng)局去處置。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)有千絲萬縷的聯(lián)系，獨(dú)立性難以保證，其檢查效果受到較多制約。因此，應(yīng)當(dāng)針對當(dāng)前違規(guī)銀行機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員呈逐年上升趨勢這一現(xiàn)象，加大處理處罰力度，建立健全處罰機(jī)制，促進(jìn)金融業(yè)合法經(jīng)營，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的守紀(jì)意識和風(fēng)險控制意識，全方位構(gòu)建金融風(fēng)險持續(xù)監(jiān)管的長效機(jī)制。

3、在作用上，政府金融審計突出宏觀性，而金融監(jiān)管突出微觀性。政府金融審計要充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，應(yīng)當(dāng)突出金融審計的宏觀性，使金融審計工作與整個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局相適應(yīng)。因此，政府金融審計應(yīng)當(dāng)在注重發(fā)現(xiàn)和揭露具體問題的同時，更加注重從金融體制、機(jī)制上研究和分析問題，從源頭上采取治本措施，發(fā)揮金融“免疫系統(tǒng)”功能。

4、在目標(biāo)上，政府金融審計突出系統(tǒng)性風(fēng)險，而金融監(jiān)管突出業(yè)務(wù)性風(fēng)險。政府金融審計應(yīng)當(dāng)保持超然獨(dú)立性，充分發(fā)揮審計檢查、專項(xiàng)調(diào)查、風(fēng)險評價等功能，從國家宏觀層面出發(fā)，以系統(tǒng)性金融風(fēng)險的檢查、審核和預(yù)警為核心工作，通過開展延伸審計，重點(diǎn)對金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險表現(xiàn)、風(fēng)險形成、風(fēng)險控制和風(fēng)險管理過程、風(fēng)險管理能力等方面進(jìn)行檢查、評價，對系統(tǒng)性金融風(fēng)險進(jìn)行分析與預(yù)警，發(fā)揮宏觀監(jiān)督的作用。金融監(jiān)管則應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的日常管理，通過現(xiàn)場檢查或非現(xiàn)場監(jiān)管的方法，對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動及其具體業(yè)務(wù)風(fēng)險進(jìn)行檢查和評價，及時制定相應(yīng)的制度和指導(dǎo)性建議，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)風(fēng)險管理。

從以上幾個方面進(jìn)行構(gòu)建金融審計與金融監(jiān)管協(xié)作框架，重新整合了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)有職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮了行業(yè)管理和常規(guī)風(fēng)險監(jiān)管職能，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常業(yè)務(wù)進(jìn)行必要的監(jiān)管。此外，該框架建立健全了政府金融審計與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通、交流制度和信息共享機(jī)制，強(qiáng)化了政府金融審計在金融宏觀監(jiān)管框架中獨(dú)立性、綜合性監(jiān)督優(yōu)勢，并依法對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)性風(fēng)險審計和對監(jiān)管機(jī)構(gòu)績效進(jìn)行再監(jiān)督，促進(jìn)各金融機(jī)構(gòu)和各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加有效地行使各自的權(quán)力、履行各自的職責(zé)。

[1]審辦發(fā)〔2008〕72號，審計署2008至 2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃 [S].審計署辦公廳，2008.

[2]賀強(qiáng).中國金融改革中的貨幣政策與金融監(jiān)管[M].中國金融出版社，2008.

[3]蔣建華.我國金融審計的發(fā)展研究[J].南京社會科學(xué)，2008.